朱 淵

摘要瀆職侵權(quán)犯罪案件線索發(fā)現(xiàn)難,一直是困擾反瀆職侵權(quán)辦案工作有效開展的突出問題。本文認(rèn)為要逐步形成基層工作層面、中間制度機(jī)制保障層面和高層法治建設(shè)保障層面相互聯(lián)系、上下呼應(yīng)的線索發(fā)現(xiàn)機(jī)制。

關(guān)鍵詞瀆檢線索發(fā)現(xiàn)機(jī)制完善

中圖分類號:D918文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A文章編號:1009-0592(2009)06-076-02

國家公務(wù)人員瀆職侵權(quán)職務(wù)犯罪是一種對國家和社會危害極大,卻又難以發(fā)現(xiàn)、難以查辦的犯罪。近年,隨著我國社會改革的深入與市場經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展,瀆職侵權(quán)犯罪案發(fā)增多已成不爭現(xiàn)實(shí);瀆職侵權(quán)案件造成數(shù)百萬元、數(shù)千萬元、數(shù)億乃至數(shù)十億元人民幣財產(chǎn)損失,或者發(fā)生重大人身傷亡事件的案例并不鮮見。因而在法律監(jiān)督機(jī)制層面也暴露出反瀆職侵權(quán)這項(xiàng)法律監(jiān)督職能長期不受社會重視,使得法律監(jiān)督缺位乏力,反瀆職侵權(quán)部門發(fā)現(xiàn)與查辦瀆職侵權(quán)職務(wù)犯罪的能力先天不足等諸多問題。以北京、上海為例,多年來反瀆職侵權(quán)立案空白院均要占全市區(qū)縣院的三分之一左右,“查案無線索,線索發(fā)現(xiàn)難”幾乎成為制約反瀆職侵權(quán)工作發(fā)展的定律,直接削弱了檢察機(jī)關(guān)反瀆職侵權(quán)法律監(jiān)督的法治機(jī)能。從而不難看到瀆職侵權(quán)犯罪案件線索發(fā)現(xiàn)機(jī)制的不完善、不健全,己是反瀆職侵權(quán)辦案工作落伍于社會政治經(jīng)濟(jì)和民主法治建設(shè)發(fā)展需要的重要因素。

一、瀆職侵權(quán)案件線索發(fā)現(xiàn)機(jī)制的現(xiàn)狀與缺陷

瀆職侵權(quán)犯罪案件線索發(fā)現(xiàn)難,一直是困擾反瀆職侵權(quán)辦案工作有效開展的突出問題,也是一些重大瀆職侵權(quán)犯罪案件查辦滯后,使得犯罪造成的巨大財產(chǎn)損失難以追回,嚴(yán)重危害后果無法彌補(bǔ)的重要原因。所以剖析目前瀆職侵權(quán)案件線索發(fā)現(xiàn)機(jī)制的現(xiàn)狀,正視存在的缺陷與不足,為今后建立和完善適應(yīng)構(gòu)建社會主義和諧社會發(fā)展需要的反瀆職侵權(quán)辦案工作的案件線索發(fā)現(xiàn)機(jī)制,拓展工作思路。

(一)線索發(fā)現(xiàn)機(jī)制的現(xiàn)狀

長期以來大多數(shù)基層檢察機(jī)關(guān)的反瀆職侵權(quán)部門一直飽受瀆職侵權(quán)案件線索匱乏的困擾。這一方面不排除反瀆案件線索發(fā)現(xiàn)難、難辦案的客觀情況,另一方面也存在開拓和挖掘案件線索的觀念落伍,缺乏把握規(guī)律、特點(diǎn)的主控性辦案理念。就此而言,目前案件線索發(fā)現(xiàn)機(jī)制的現(xiàn)狀可概括為四種情形:

一是守株待兔型,辦案線索的發(fā)現(xiàn)主要是依靠控申部門受理的群眾舉報線索,以及檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部辦案業(yè)務(wù)部門主動移送的案件線索,或是紀(jì)委監(jiān)察系統(tǒng)向檢察機(jī)關(guān)移送的瀆職侵權(quán)案件線索,辦案工作始終處于等米下鍋的被動狀況。

二是主動出擊型,辦案線索的發(fā)現(xiàn)主要立足于反瀆部門依靠主動開拓工作局面,運(yùn)用三線并進(jìn)的工作機(jī)制積極挖掘線索,即:在反瀆部門內(nèi)部用考核激勵機(jī)制發(fā)動干警深入社會憑借熟人、朋友和工作關(guān)系四處尋找和查摸線索;在反瀆部門內(nèi)部設(shè)立分析和評估瀆職侵權(quán)案件易發(fā)、多發(fā)的領(lǐng)域和趨勢,有計劃有目的地到相關(guān)領(lǐng)域精心排查發(fā)現(xiàn)線索;在相關(guān)執(zhí)法執(zhí)紀(jì)部門建立雙向反饋辦案信息的聯(lián)席會議制度,辦案工作始終處于較為主動的狀態(tài)。

三是守攻兼重型,辦案線索的發(fā)現(xiàn)既重視控申部門受理群眾舉報發(fā)現(xiàn)案件線索的作用,也重視主動出擊運(yùn)用各種有效方法挖掘?yàn)^職侵權(quán)案件線索,反瀆辦案工作處于攻守兼容的主動狀態(tài)。

四是機(jī)制保障型,反瀆部門的辦案線索來源逐步依賴初步建立的案件線索發(fā)現(xiàn)機(jī)制,包括既有反瀆部門主動挖掘線索開拓辦案工作局面的機(jī)制保障;又有院黨組、檢察長在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部建立的發(fā)現(xiàn)和移送反瀆案件線索的考核激勵機(jī)制,積極鼓勵辦案業(yè)務(wù)部門及所有檢察干警在辦案工作中主動發(fā)現(xiàn)和移送瀆職侵權(quán)案件線索,向反瀆部門暢通了一條案件線索保障渠道;還有以檢察院的院級層面積極與紀(jì)委監(jiān)察等執(zhí)紀(jì)執(zhí)法部門建立的各種黨風(fēng)廉政建立和辦案協(xié)作平臺的機(jī)制保障,從而對促進(jìn)反瀆辦案工作借助執(zhí)紀(jì)執(zhí)法部門的工作合力開辟外部案源渠道。

(二)目前線索發(fā)現(xiàn)機(jī)制存在的缺陷

從上述瀆職侵權(quán)案件線索發(fā)現(xiàn)機(jī)制的現(xiàn)狀分析看,目前瀆職侵權(quán)犯罪案件線索發(fā)現(xiàn)難的狀況仍然沒有根本改變的主要缺陷,可歸納為五個方面:

第一,在法治層面缺乏法律、規(guī)章對檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職責(zé)履行的授權(quán)保障,國家在行政法、審計法、各行政部門規(guī)章的制定和修改時均未考慮相關(guān)國家機(jī)關(guān)和履行國家公權(quán)力的部門還要接受法律監(jiān)督的義務(wù)條款,因此檢察機(jī)關(guān)也無具體法律依據(jù),要求相關(guān)行政機(jī)關(guān)提供相關(guān)的執(zhí)法或行政管理資料用以實(shí)施監(jiān)督職能。如:各級審計機(jī)關(guān)履職審計職權(quán)的各項(xiàng)審計報告,審計機(jī)關(guān)認(rèn)為可以向檢察機(jī)關(guān)提供的才能給予提供,認(rèn)為不能提供的則可拒絕提供,從而使自身的審計執(zhí)法的行政行為回避了檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督,還關(guān)閉了檢察機(jī)關(guān)對被審計單位的國家公務(wù)人員是否存在瀆職、失職情況進(jìn)行監(jiān)督的窗口,堵塞了發(fā)現(xiàn)瀆職侵權(quán)等職務(wù)犯罪案件線索的重要渠道,如此等等。

第二,在社會層面缺乏良好執(zhí)法環(huán)境的支撐,由于反瀆職侵權(quán)工作的法律監(jiān)督手段主要是以辦案為主的外部監(jiān)督,事后監(jiān)督,因此,國家行政管理和行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法和社會管理行為的不透明、不公開,使檢察機(jī)關(guān)處于接受信息不對稱,難以了解行政管理、行政執(zhí)法活動真實(shí)情況的被動狀態(tài),失去了監(jiān)督的視角,也難以及時發(fā)現(xiàn)案件線索。

第三,在國家管理機(jī)制層面缺乏激勵人們抵制職務(wù)犯罪,參與反腐敗斗爭的考評機(jī)制,受“一票否決”的考評條件影響,使各單位對自行發(fā)現(xiàn)的貪污賄賂和瀆職侵權(quán)職務(wù)犯罪案件線索缺少主動向檢察機(jī)關(guān)舉報的勇氣,出現(xiàn)大事化小,小事化了,不把犯罪當(dāng)犯罪,掩蓋職務(wù)犯罪案件的情況,使得檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)案件線索的難度增大。

第四,在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部層面缺乏支持反瀆職侵權(quán)工作的機(jī)制保障,在辦案業(yè)務(wù)部門的干警中存在多一事不如少一事,事不關(guān)已高高掛起,得罪公安、法院等單位今后難以辦事,使得他們對于發(fā)現(xiàn)和移送瀆職侵權(quán)案件線索的積極性、主動性缺乏激勵機(jī)制的培育,也使在檢察業(yè)務(wù)的辦案環(huán)節(jié)該發(fā)現(xiàn)的瀆職侵權(quán)案件線索未能挖掘,該珍惜的案件線索被忽略,出現(xiàn)坐失線索發(fā)現(xiàn)良機(jī)的情況。

第五,反瀆部門主動建立線索發(fā)現(xiàn)機(jī)制的工作發(fā)展不平衡,有的仍處在等待舉報線索的被動處境,缺乏主動出擊建立和完善案件線索發(fā)現(xiàn)機(jī)制的積極作為。

二、完善瀆職侵權(quán)案件線索發(fā)現(xiàn)機(jī)制的構(gòu)想

案件線索發(fā)現(xiàn)機(jī)制是收集線索信息,為反瀆職侵部門查辦案件提供瀆職侵權(quán)犯罪案件線索資源的長效制度和系統(tǒng)控制的運(yùn)作手段。也是通過辦案實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職責(zé)的前提條件。因此,建立與完善瀆職侵權(quán)案件線索發(fā)現(xiàn)機(jī)制的構(gòu)想,需要以科學(xué)發(fā)展觀的創(chuàng)新和發(fā)展理念,改變以往反瀆辦案的線索來源主要依賴群眾舉報,等案上門的陳舊觀念;以反瀆辦案也是法律監(jiān)督職責(zé)實(shí)現(xiàn)形式的主角理念,改變以往反瀆辦案缺失主控性的被動觀念;以建立和完善案件線索發(fā)現(xiàn)機(jī)制的機(jī)制保障理念,改變以往案件線索來源偶遇性強(qiáng)的觀念。從上海檢察機(jī)關(guān)近三年來反瀆條線立案偵查的94起瀆職侵權(quán)案件的線索來源看,(據(jù)不完全統(tǒng)計)紀(jì)委移送的線索約占35%(其中市公安機(jī)關(guān)紀(jì)委移送的約占70%),公安局、安全監(jiān)督局等行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在執(zhí)法過程中發(fā)現(xiàn)并移送的線索約占10%,受理群眾舉報的線索約占10%,反瀆干警自行查摸發(fā)現(xiàn)的線索約占20%,檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部業(yè)務(wù)部門移送的線索約占11%,反瀆干警在辦案工作中案中挖案發(fā)現(xiàn)的約占14%。分析上述案件線索發(fā)現(xiàn)的規(guī)律、特點(diǎn),結(jié)合目前黨和國家對預(yù)防與懲治國家公務(wù)人員瀆職、失職犯罪的反腐敗斗爭日益重視的反瀆職侵權(quán)工作形勢發(fā)展的變化趨勢,可見建立與完善案件線索發(fā)現(xiàn)機(jī)制,已成為加大反瀆職侵權(quán)辦案力度的當(dāng)務(wù)之急。因此結(jié)合反瀆辦案的工作實(shí)踐,從有利于推進(jìn)反瀆職侵權(quán)工作順利發(fā)展的形勢要求出發(fā),從創(chuàng)新、高效、實(shí)用的角度,思考建立和完善案件線索發(fā)現(xiàn)機(jī)制的問題,筆者認(rèn)為可以逐步從基層工作層面、中間制度機(jī)制保障層面、高層法治建設(shè)保障層面形成相互聯(lián)系,上下支撐呼應(yīng)的系統(tǒng)組合機(jī)制。

第一,基層檢察院應(yīng)是積極建立和完善瀆職侵權(quán)案件線索發(fā)現(xiàn)機(jī)制的基礎(chǔ)工作層面。在院內(nèi)包括:一是反瀆部門內(nèi)部建立查摸案件線索責(zé)任制、線索分析評估制度、線索查摸工作績效考核制度、線索信息資料庫,專設(shè)資料信息分析員等;二是反瀆部門應(yīng)加強(qiáng)與院內(nèi)辦案業(yè)務(wù)部門建立線索信息定人聯(lián)系制度,及時互通線索信息,共同分析評估線索,促進(jìn)案件線索發(fā)現(xiàn),促成及時移送線索的聯(lián)動制度;三是院內(nèi)應(yīng)當(dāng)建立支持反瀆職侵權(quán)辦案工作,鼓勵和督促辦案業(yè)務(wù)部門和干警通過辦理刑事案件,貪污賄賂案件,民事行政申抗訴案件深挖和發(fā)現(xiàn)瀆職侵權(quán)案件線索的激勵制度,在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部形成反瀆職侵權(quán)辦案工作是檢察機(jī)關(guān)其他法律監(jiān)督職能充分發(fā)揮的有力支撐共識,在檢察干警的工作觀念上要培育“要我支持反瀆辦案的認(rèn)識改變成反瀆辦案支撐我更好辦案的新認(rèn)識”。

在院外積極構(gòu)建支持反瀆部門履行法律監(jiān)督職責(zé)的和諧執(zhí)法環(huán)境。基層檢察院主要領(lǐng)導(dǎo)要全力幫助反瀆部門在區(qū)域內(nèi)努力營造黨委、人大、政府、政協(xié)等領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān),了解反瀆職侵權(quán)工作,支持反瀆職侵權(quán)辦案工作的良好執(zhí)法氛圍。要全力支持反瀆部門積極創(chuàng)建與其他執(zhí)紀(jì)執(zhí)法部門建立辦案工作協(xié)作制度,聯(lián)席會議制度,協(xié)商開拓信息資料查詢綠色通道等,努力搭建案件線索發(fā)現(xiàn)與移送的工作平臺。除此之外,反瀆部門也要主動爭取院黨組、檢察長的支持,積極創(chuàng)新建立案件線索發(fā)現(xiàn)機(jī)制的工作思路和方法,要努力從實(shí)用、有效、互利的角度培育案件線索發(fā)現(xiàn)機(jī)制。

第二,上級檢察院應(yīng)是促進(jìn)瀆職侵權(quán)案件線索發(fā)現(xiàn)機(jī)制鞏固完善的中間制度機(jī)制保障層面。上級院反瀆部門要以統(tǒng)籌地區(qū)全局的主導(dǎo)地位,對本院內(nèi)部要主動協(xié)調(diào)其他辦案業(yè)務(wù)條線與反瀆部門一起建立發(fā)現(xiàn)和移送瀆職侵權(quán)犯罪案件線索的制度機(jī)制保障,有效運(yùn)用上級院對下級院考核測評的制約作用,敦促和指導(dǎo)下級院建立和完善瀆職侵權(quán)犯罪案件線索發(fā)現(xiàn)的機(jī)制。對外要積極與同級執(zhí)紀(jì)執(zhí)法機(jī)關(guān)或部門建立辦案工作協(xié)作制度,聯(lián)席會議制度,行政管理和行政執(zhí)法信息通報制度,盡力溝通和排除基層檢察院反瀆部門查摸與發(fā)現(xiàn)案件線索的阻力,自上而下形成反瀆職侵權(quán)辦案的案件線索交互發(fā)現(xiàn)的網(wǎng)絡(luò)平臺并進(jìn)行有效運(yùn)作。

第三,要以積極有為的進(jìn)取態(tài)度主動調(diào)研形成法理基礎(chǔ)促成瀆職侵權(quán)案件線索發(fā)現(xiàn)機(jī)制的高層法治建設(shè)保障層面。反瀆職侵權(quán)工作是檢察機(jī)關(guān)全面履行法律監(jiān)督職責(zé)的行為過程,也是檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立行使檢察權(quán)用法律監(jiān)督手段檢視國家機(jī)關(guān)工作人員是否依法行政,公正司法的主要方法。因此,國家機(jī)關(guān)的行政管理、行政執(zhí)法行為及結(jié)果理應(yīng)向檢察機(jī)關(guān)公開,另外,審計、財政、公安、稅務(wù)、工商、安監(jiān)、海關(guān)、銀監(jiān)、保監(jiān)、國資管理部門等在履行各行的檢查監(jiān)督職能時對發(fā)現(xiàn)瀆職侵權(quán)等職務(wù)犯罪案件線索的信息資料也理應(yīng)及時向檢察機(jī)關(guān)報備和移送線索,對于可能對檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)瀆職侵權(quán)等職務(wù)犯罪案件線索有信息參考價值的資料也理應(yīng)給檢察機(jī)關(guān)提供調(diào)閱、查詢的方便。這些作為憲法賦予檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督憲法地位應(yīng)有的履職權(quán)利,在以往的實(shí)施過程中往往不被尊重而漸漸弱化,對此檢察機(jī)關(guān)應(yīng)充分領(lǐng)會2006年黨中央出臺的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》、《中共中央關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)人民法院、人民檢察院工作的決定》等一系列重要文件中涉及反瀆職侵權(quán)工作的重要精神,加強(qiáng)法理研究和調(diào)研,努力促成反瀆職侵權(quán)工作的案件線索發(fā)現(xiàn)機(jī)制能夠得到法律、規(guī)章的法治保障。