龔 晟

摘要保障措施是一種貿(mào)易救濟(jì)措施,但保障措施在性質(zhì)上不同于反傾銷(xiāo)和反補(bǔ)貼措施:保障措施針對(duì)的是在正常貿(mào)易條件下的進(jìn)口產(chǎn)品,而反傾銷(xiāo)和反補(bǔ)貼措施針對(duì)的是在不公平貿(mào)易條件下的傾銷(xiāo)產(chǎn)品和受補(bǔ)貼產(chǎn)品。此外,在實(shí)體條件、程序條件、實(shí)施對(duì)象范圍、實(shí)施期限、實(shí)施措施的形式、出口方獲得補(bǔ)償或行使報(bào)復(fù)權(quán)等方面,保障措施與反傾銷(xiāo)和反補(bǔ)貼措施也存在差異?？偟膩?lái)說(shuō),由于保障措施是公平貿(mào)易下的貿(mào)易救濟(jì),因而適用條件更加嚴(yán)格。

關(guān)鍵詞保障措施救濟(jì)措施進(jìn)口增加嚴(yán)重?fù)p害

中圖分類(lèi)號(hào):F117文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1009-0592(2009)06-124-02

一、簡(jiǎn)述保障措施

保障措施是指進(jìn)口國(guó)在履行國(guó)際貿(mào)易條約的過(guò)程中,由于進(jìn)口產(chǎn)品大量增加造成國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)的一定程度的損害或損害威脅,因而暫時(shí)采取的進(jìn)口限制措施。它是WTO所允許的一種貿(mào)易救濟(jì)措施。其立法主旨是,對(duì)進(jìn)口國(guó)而言,多邊貿(mào)易體制下的貿(mào)易自由化經(jīng)常導(dǎo)致進(jìn)口的增加,這可能使整個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)受益,但也會(huì)給國(guó)內(nèi)某些產(chǎn)業(yè)造成沖擊,而使生產(chǎn)者來(lái)承受貿(mào)易自由化所帶來(lái)的全部負(fù)擔(dān),這顯然是不公平的?；谶@一考慮,在某一進(jìn)口產(chǎn)品的大量增加給本國(guó)產(chǎn)業(yè)造成損害或損害威脅時(shí),一國(guó)政府通過(guò)暫時(shí)限制進(jìn)口產(chǎn)品的競(jìng)爭(zhēng),可為國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)獲得時(shí)間以利其進(jìn)行調(diào)整,提高生產(chǎn)效率,在將來(lái)具備與外國(guó)產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)的實(shí)力,進(jìn)而實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的平衡。

目前在國(guó)際層面和國(guó)內(nèi)層面都形成了保障措施的法律規(guī)則。WTO中涉及保障措施的規(guī)則主要有GATT第19條、《保障措施協(xié)定》以及《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》第10條等。美國(guó)、歐共體、日本、加拿大等國(guó)家和地區(qū)有均有較為完善的保障措施國(guó)內(nèi)立法。而其中最為核心的是《保障措施協(xié)定》。本文也將就《保障措施協(xié)定》的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行探討。

保障措施協(xié)定由14個(gè)條款和1個(gè)附件組成。內(nèi)容具體,條理清晰。從而克服了原先GATT體制的概念不明確、程序不規(guī)范等弊端,發(fā)展了完善了保障措施。保障措施的實(shí)施條件主要包括:(1)進(jìn)口產(chǎn)品數(shù)量大量增加;(2)對(duì)生產(chǎn)與進(jìn)口產(chǎn)品相同或競(jìng)爭(zhēng)的國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成“嚴(yán)重?fù)p害”或“嚴(yán)重?fù)p害威脅”,(3)進(jìn)口增加與嚴(yán)重?fù)p害之間的因果的關(guān)系機(jī)密。

進(jìn)口增加、嚴(yán)重?fù)p害或嚴(yán)重?fù)p害威脅,這三個(gè)要件是緊密相連,環(huán)環(huán)相扣的,但同時(shí)又是相對(duì)獨(dú)立的。其進(jìn)口增加是各成員在適用保障措施時(shí)首先要考慮的一個(gè)實(shí)施條件,因?yàn)檫M(jìn)口增加引起了嚴(yán)重?fù)p害或嚴(yán)重?fù)p害威脅,前者是因后者是果。而因果關(guān)系的分析主要就是分析它們兩者之間的關(guān)系,所以如果沒(méi)有進(jìn)口增加條件的滿足,其他兩個(gè)條件也就失去了考證的價(jià)值,可以說(shuō)進(jìn)口增加是實(shí)施保障措施的一個(gè)先決條件,在保障措施的三個(gè)實(shí)施要件中處于首要地位?；凇斑M(jìn)口增加”的重要性,本文將對(duì)其進(jìn)行探討。

二、《保障措施協(xié)定》中進(jìn)口增加的內(nèi)涵

(一)進(jìn)口增加的性質(zhì)

《保障措施協(xié)定》第2條第1款規(guī)定:“一成員只有在確定正在進(jìn)口至其領(lǐng)土的一產(chǎn)品的數(shù)量絕對(duì)增加或與國(guó)內(nèi)生產(chǎn)相比相對(duì)增加,且對(duì)生產(chǎn)同類(lèi)或直接競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)品的國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成嚴(yán)重?fù)p害或嚴(yán)重?fù)p害威脅時(shí),方可對(duì)該產(chǎn)品實(shí)施保障措施?！睆倪@一條款中可以推斷出,進(jìn)口增加是指“數(shù)量增加”,而非進(jìn)口價(jià)值或金額的增長(zhǎng)。“數(shù)量”的通常含義是指某一產(chǎn)品的可計(jì)數(shù)件數(shù)的數(shù)量,如“個(gè)” 、“件” 、“包” 、“箱” 、“噸” 、“公斤”等等,和產(chǎn)品的價(jià)格參數(shù)沒(méi)有關(guān)系。

(二)進(jìn)口增加的種類(lèi)

1.絕對(duì)增加和相對(duì)增加

依據(jù)《保障措施協(xié)定》的規(guī)定,“進(jìn)口增加”包括兩種情況:絕對(duì)增加和相對(duì)增加。(1)絕對(duì)增加,是指產(chǎn)品的進(jìn)口數(shù)量在某一段時(shí)間內(nèi)的絕對(duì)增加,主要對(duì)進(jìn)口產(chǎn)品在被選取的兩個(gè)時(shí)間端的絕對(duì)數(shù)量作比較。但有學(xué)者認(rèn)為絕對(duì)增加是相對(duì)于國(guó)內(nèi)生產(chǎn)而言的絕對(duì)數(shù)量的增加而非僅指數(shù)量值上的增加。對(duì)絕對(duì)增加的理解是只需滿足兩個(gè)端點(diǎn)比較得出的絕對(duì)數(shù)量的增加,沒(méi)有必要將之限定在與“國(guó)內(nèi)生產(chǎn)”相比較基礎(chǔ)上的絕對(duì)數(shù)量增加。(2)相對(duì)增加,指的是產(chǎn)品進(jìn)口數(shù)量不變或減少,而國(guó)內(nèi)同行業(yè)生產(chǎn)下降,造成進(jìn)口比重相對(duì)增加,這往往反映在市場(chǎng)份額的變化方面。目前在理論界對(duì)相對(duì)增加的合理性存在很到爭(zhēng)議。有學(xué)者認(rèn)為相對(duì)增加不合理,認(rèn)為在進(jìn)口量不變甚至減少的情況下,仍將進(jìn)口產(chǎn)品列為保障措施管制的對(duì)象,其最終結(jié)果是國(guó)內(nèi)市場(chǎng)調(diào)整的包袱被巧妙地轉(zhuǎn)移到外國(guó)產(chǎn)品身上,因而相對(duì)增加概念是一種貿(mào)易保護(hù)手段。而筆者認(rèn)為這種觀點(diǎn)有失偏頗,因?yàn)榻^對(duì)數(shù)量的下降并不影響相對(duì)增加的有效。如果絕對(duì)進(jìn)口數(shù)量下降,而相對(duì)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)而言進(jìn)口份額缺在增加,就意味著國(guó)內(nèi)產(chǎn)量的下降比進(jìn)口下降得還要迅猛。在這種情況下,應(yīng)當(dāng)采取保障措施。這也符合保障措施機(jī)制設(shè)計(jì)的初衷①。

2.純粹增加和混合增加

純粹增加指的是進(jìn)口產(chǎn)品在調(diào)查期內(nèi)始終處于上升趨勢(shì)的增加。而混合增加指進(jìn)口產(chǎn)品在調(diào)查期內(nèi)既有上升又有下降,但總體上升趨勢(shì)比下降的趨勢(shì)更為明顯。

三、進(jìn)口增加的適用

WTO各成員方在具體啟動(dòng)保障措施之前,先要確定“進(jìn)口增加”是否存在。單從字面來(lái)看,進(jìn)口增加似乎是一個(gè)很簡(jiǎn)單的統(tǒng)計(jì)問(wèn)題,但在實(shí)踐中要對(duì)此問(wèn)題作出一個(gè)合理的考量絕非易事,因?yàn)樗粌H僅是孤立的適用《保障措施協(xié)定》第2.1條的規(guī)定,它還會(huì)牽涉到協(xié)定的其他條文和條件,只有從根本上和整體上去把握保障措施的法理基礎(chǔ)和基本框架,才能坐到正確的適用進(jìn)口增加這一要件。本文在討論下列問(wèn)題時(shí),將在條文的基礎(chǔ)上,結(jié)合專(zhuān)家組所做的裁定加以分析。

(一) 進(jìn)口增加的衡量方法

上文在進(jìn)口增加的種類(lèi)中提到了純粹增加和混合增加的兩種情形,由于《保障措施協(xié)定》并沒(méi)有規(guī)定具體的衡量方法,所以對(duì)于這兩種情形實(shí)踐中主要出現(xiàn)了兩種衡量方法,即兩端比較法和整體趨勢(shì)法。

1.兩端比較法

指的是,進(jìn)口成員方在選取了具體的調(diào)查年份后,將調(diào)查初期的進(jìn)口量與調(diào)查末期的進(jìn)口量比較,從而考察是否滿足進(jìn)口增加要件的方法。這種方法是一種靜態(tài)的衡量方法,只適用于純粹的增加,即進(jìn)口產(chǎn)品在調(diào)查期內(nèi)數(shù)量一直在上升的情況。但在現(xiàn)實(shí)中很少有產(chǎn)品一直處于進(jìn)口上升的情況。兩端比較法由于忽視了調(diào)查期內(nèi)進(jìn)口的變化,在進(jìn)口增加的數(shù)量不是明顯的或不間斷上升趨勢(shì)的混合進(jìn)口情況下,往往會(huì)因?yàn)檫x取了不同的調(diào)查期而導(dǎo)致不同的結(jié)果,這顯然是致命的缺陷。因此,這種方法遭到了WTO司法實(shí)踐的否定,在現(xiàn)實(shí)中運(yùn)用范圍非常狹窄。

2.整體趨勢(shì)法

是指進(jìn)口成員方在選取了一定的調(diào)查期后,對(duì)調(diào)查期內(nèi)進(jìn)口產(chǎn)品的所有增加和下降情況加以考察,從而得出進(jìn)口量的整體變化趨勢(shì),最終做出是否滿足進(jìn)口增加要件的結(jié)論。由于這種方法不僅僅考察了調(diào)查期中兩個(gè)靜態(tài)端點(diǎn)的進(jìn)口情況,還考察了調(diào)查期內(nèi)進(jìn)口產(chǎn)品的動(dòng)態(tài)變化,所以它既能被適用于有升有降的情況,也能被適用與混合增加的情形。這種方法更能夠適用現(xiàn)實(shí)的復(fù)雜情況,因而得到了WTO司法實(shí)踐的肯定,使用的頻率現(xiàn)在也越來(lái)越高②。

(二)衡量標(biāo)準(zhǔn)

上文分析了進(jìn)口增加的衡量方法,在選取了正確的衡量方法基礎(chǔ)上,我么還必須有一個(gè)衡量標(biāo)準(zhǔn)去考察進(jìn)口產(chǎn)品是否滿足進(jìn)口增加的要求。

1.時(shí)間上(最近、突然)

對(duì)于“最近的”如何理解,是否是指離調(diào)查方做出裁定時(shí)最近的年份?有無(wú)具體的時(shí)間范圍?對(duì)此協(xié)定中沒(méi)有對(duì)調(diào)查期做出明確的規(guī)定,考慮最近進(jìn)口是否增加,要求個(gè)案確定最近的時(shí)間,并且評(píng)估最近進(jìn)口的狀況。從協(xié)定第2.1條中的“以增加的數(shù)量正在進(jìn)口”(is being imported in such increased quantities),is being imported用的是現(xiàn)在時(shí),表明進(jìn)口增加必須是最近的,但同時(shí)該條文又用了“in such increased quantities”,其中increased用的是過(guò)去時(shí),從而引起了很多爭(zhēng)議。筆者認(rèn)為,過(guò)去式表明進(jìn)口大量增加的情形在做出調(diào)查決定之前發(fā)生過(guò)了,進(jìn)口在做出保障措施決定時(shí)不一定是在增加,而是“進(jìn)口已經(jīng)以如此大的數(shù)量增加過(guò)”,即使在調(diào)查后期有進(jìn)口減少的情況,只要前期的增加導(dǎo)致了“進(jìn)口以如此大的數(shù)量增加”這一條件即可。在這個(gè)評(píng)估過(guò)程中,必須考慮調(diào)查后期進(jìn)口減少的持續(xù)時(shí)間和程度以及進(jìn)口增加的程度和性質(zhì)。因此,對(duì)“最近”的進(jìn)口數(shù)據(jù)的考察必須在整個(gè)調(diào)查期數(shù)據(jù)的背景下作出評(píng)估。

至于“突然”這個(gè)標(biāo)準(zhǔn),由于保障措施的目的是阻止未預(yù)料事件的后果,這一點(diǎn)再加上保障措施的緊急性,就要求確定進(jìn)口增加是突然的,從而有必要采取緊急措施。因此,進(jìn)口增加必須是突然的,其要求進(jìn)口增加是成員方“未預(yù)見(jiàn)到的”,出乎成員意料之外的,即必須是未預(yù)見(jiàn)發(fā)展的結(jié)果③。

2.程度上(劇烈、重大)

進(jìn)口增加必須是劇烈和重大的,這是從程度上提出的要求。根據(jù)協(xié)定第2.1條的規(guī)定,“進(jìn)口增長(zhǎng)”是采取保障措施的先決條件。進(jìn)口數(shù)量必須增加到造成國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)嚴(yán)重?fù)p害或嚴(yán)重?fù)p害威脅的程度。該條款中要求進(jìn)口數(shù)量入增加中的“如此”,之指出了進(jìn)口增加導(dǎo)致嚴(yán)重?fù)p害或威脅的“能力”,就是要求進(jìn)口增加到劇烈和重大的程度,上訴機(jī)構(gòu)在提出這兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)時(shí),無(wú)意于設(shè)定絕對(duì)的標(biāo)準(zhǔn),調(diào)查也并非是對(duì)進(jìn)口增加是否劇烈和重大的抽象意義上的調(diào)查?！皠×摇⒅卮蟆钡倪M(jìn)口增加不僅僅是數(shù)量上的,而且還是質(zhì)量上的。要求對(duì)進(jìn)口產(chǎn)品在絕對(duì)和相對(duì)增加兩方面的比率和數(shù)量進(jìn)行分析。判斷進(jìn)口是否大量增加不僅僅是一個(gè)數(shù)學(xué)或技術(shù)上的判斷,換句話說(shuō),僅僅證明今年的進(jìn)口比去年或五年前的數(shù)量增加是不夠的,并不是任何數(shù)量增加都能夠滿足條件,進(jìn)口數(shù)量必須增加造成或威脅造成國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)的嚴(yán)重?fù)p害④。

(三)進(jìn)口增長(zhǎng)的調(diào)查期

在確定進(jìn)口增加時(shí),通常要求對(duì)不同時(shí)間的進(jìn)口水平進(jìn)行比較,這就要求調(diào)查方必須確定一個(gè)調(diào)查期。對(duì)同一個(gè)案件由于調(diào)查期選擇的不同,會(huì)對(duì)進(jìn)口增加是否滿足協(xié)定的要求做出完全不同的判斷,因此調(diào)查期的選擇對(duì)保障措施能否適用事關(guān)重大。而協(xié)定并沒(méi)有明確比較的時(shí)間點(diǎn),也就是說(shuō)調(diào)查期可以由成員方根據(jù)本國(guó)的法律自行確定,沒(méi)有一個(gè)共同可以遵循的標(biāo)準(zhǔn),從而對(duì)調(diào)查期如何確定問(wèn)題引發(fā)了許多爭(zhēng)議。但協(xié)定中“is being imported”一詞給這個(gè)問(wèn)題做出了一點(diǎn)提示,即要求進(jìn)口增加必須是最近的,這也就意味著調(diào)查方至少要考慮最近一段時(shí)間內(nèi)的進(jìn)口狀況,不能離當(dāng)局做出保障措施決定的時(shí)間過(guò)于遙遠(yuǎn)⑤。

四、我國(guó)的對(duì)策

中國(guó)已于2001年11月10日加入了WTO,自此中國(guó)就必須嚴(yán)格按照WTO協(xié)議的各項(xiàng)規(guī)定履行其義務(wù)和承諾。在保障措施方面而言,中國(guó)必須遵循GATT1994第19條和《保障措施協(xié)定》的規(guī)定,并將其納入中國(guó)相應(yīng)的國(guó)內(nèi)法,對(duì)于之不相應(yīng)的規(guī)定加以修改和完善。面對(duì)特殊保障措施的挑戰(zhàn),我們必須采取切實(shí)有效的對(duì)策,在最大程度上維護(hù)我國(guó)的利益,在這方面,中國(guó)的許多學(xué)者已經(jīng)進(jìn)行了許多有益的研究和探討,具體來(lái)說(shuō),為了應(yīng)對(duì)特殊保障措施,中國(guó)應(yīng)該做好以下幾個(gè)方面的工作:

(一)了解規(guī)則,積極應(yīng)對(duì)

對(duì)于保障措施調(diào)查,我們的企業(yè)不應(yīng)該因?yàn)閷?duì)規(guī)則的陌生或者處于孤立地位而放棄應(yīng)對(duì)。面對(duì)進(jìn)口成員方對(duì)中國(guó)的出口產(chǎn)品提起的調(diào)查,我國(guó)的出口企業(yè)應(yīng)積極應(yīng)訴,對(duì)進(jìn)口成員方的申請(qǐng)人提出的進(jìn)口量增加和市場(chǎng)擾亂等問(wèn)題提出抗辯,避免進(jìn)口成員方最終采取保障措施。

(二)加強(qiáng)行業(yè)協(xié)會(huì)職能,建立預(yù)警體系,實(shí)現(xiàn)信息互享

我國(guó)行業(yè)協(xié)會(huì)的職能急需轉(zhuǎn)變和加強(qiáng)。行業(yè)協(xié)會(huì)俄職責(zé)之一就在于對(duì)全球范圍的行業(yè)動(dòng)態(tài)進(jìn)行搜集、分析和通報(bào)。而一直以來(lái),我們俄行業(yè)協(xié)會(huì)的作用僅僅限于摩擦發(fā)生后出來(lái)呼吁,最多組織企業(yè)集體應(yīng)訴。貿(mào)易摩擦問(wèn)題的凸顯,不僅要求行業(yè)協(xié)會(huì)迅速地轉(zhuǎn)變職能,同時(shí)也要求協(xié)會(huì)具備對(duì)內(nèi)的有效協(xié)調(diào)能力。

此外,我們應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)我國(guó)出口市場(chǎng)的監(jiān)控,建立宏觀預(yù)警機(jī)制包括對(duì)我國(guó)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)遭受?chē)?guó)外產(chǎn)品沖擊可能受到損害的監(jiān)測(cè)以及我國(guó)產(chǎn)品出口可能招致進(jìn)口國(guó)采取保障措施的監(jiān)測(cè),通過(guò)對(duì)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)、重點(diǎn)產(chǎn)品、重點(diǎn)國(guó)家和地區(qū)國(guó)際市場(chǎng)狀況以及我國(guó)進(jìn)出口情況等重要參數(shù)變化的監(jiān)測(cè)、整理和分析,建立損害預(yù)警模型。定期或不定期的發(fā)布預(yù)警信息,實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)保護(hù)工作的前置化,以求達(dá)到保護(hù)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)安全的目的。