周谷青 蘇燕萍 王惠超

摘要土地征收是國(guó)家管理土地制度的重要組成部分,然而隨著城市化進(jìn)程的加快,基于各種商業(yè)目的和國(guó)家城市規(guī)劃,國(guó)家征收土地的現(xiàn)象越來(lái)越普遍,其中的一系列問(wèn)題也凸顯出來(lái),土地征收成為引發(fā)社會(huì)矛盾的一個(gè)焦點(diǎn),因此非常有必要提出一些切實(shí)可行的、能夠解決這些問(wèn)題的建議和對(duì)策,以完善我國(guó)的土地征收制度。

關(guān)鍵詞土地征收強(qiáng)制性公共利益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

中圖分類號(hào):D922.3文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1009-0592(2009)06-252-02

一、土地征收的立法概況

2004年3月14日,十屆全國(guó)人大二次會(huì)議通過(guò)了憲法修正案,將第十條第三款修改為:“國(guó)家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。”這是第一次在憲法明確了征收和征用兩種土地流轉(zhuǎn)方式,為土地征收制度的進(jìn)一步建立和完善提供了基礎(chǔ)和保障。繼前幾次《土地管理法》的修改,2009年3月舉行的十屆全國(guó)人大第三次會(huì)議上,全國(guó)人大代表在,《土地管理法》修改的議案中提出,要嚴(yán)格征地程序,提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),切實(shí)保障農(nóng)民利益;在建議制定土地規(guī)劃法的議案中要求,強(qiáng)化土地規(guī)劃的法律地位;在建議制定征地補(bǔ)償管理法的議案中提出,要規(guī)范征地程序和農(nóng)民安置,保障失地農(nóng)民的利益,這些對(duì)我國(guó)的土地征收及補(bǔ)償制度的完善都起到了極大的促進(jìn)作用。但是對(duì)于土地征收具體實(shí)施的相關(guān)調(diào)查報(bào)告中,還是發(fā)現(xiàn)在土地征收方面存在著一系列問(wèn)題。

二、土地征收存在的問(wèn)題

征收通常是所有權(quán)的轉(zhuǎn)移,土地征收是發(fā)生在國(guó)家和農(nóng)民集體之間的土地所有權(quán)轉(zhuǎn)移,是指國(guó)家為了社會(huì)公共利益的需要,依照法定程序,將農(nóng)民集體所有的土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家所有,并給予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民個(gè)人相應(yīng)的補(bǔ)償。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市化進(jìn)程的加快,土地征收中帶來(lái)的問(wèn)題也日益突出,主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:

(一)對(duì)“公共利益”的界定不明確

根據(jù)我國(guó)《憲法》和《土地管理法》的規(guī)定,國(guó)家為了公共利益的需要,可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或征用并給予補(bǔ)償。由此從憲法的層面上看,土地征收的前提必須是為“公共利益”的需要。由此可以看出國(guó)家對(duì)土地征收問(wèn)題的重視,但是現(xiàn)行的法律法規(guī)對(duì)這方面的規(guī)定還不夠具體,對(duì)土地征收中“公共利益”的界定十分的不明確,因此在一些現(xiàn)實(shí)的案件中關(guān)于“公共利益”的分歧經(jīng)常成為案件爭(zhēng)議的焦點(diǎn)?！肮怖嫘枰钡某叨群茈y把握。另外,不排除個(gè)別地方政府在巨大經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)下,極易打著公共利益的幌子,將商業(yè)目的用地納入土地征收的范圍,從而損害被征收土地集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員的合法權(quán)益。

(二)土地征收的補(bǔ)償問(wèn)題突出

目前,國(guó)家壟斷壟斷了土地的一級(jí)市場(chǎng),因此以土地征收這種轉(zhuǎn)移所有權(quán)的方式具有很強(qiáng)的行政性。雖然,我國(guó)《土地管理法》等法律法規(guī)雖然對(duì)土地征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)作出了規(guī)定,但是土地的征收補(bǔ)償無(wú)論是在標(biāo)準(zhǔn)的制定和最終補(bǔ)償?shù)膱?zhí)行上都有很大的單方性。其中的問(wèn)題也就產(chǎn)生了:1.由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變,以前制定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)就凸顯出其不夠科學(xué)合理,補(bǔ)償方式單一的缺陷。2.征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)太低,隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,物價(jià)的上漲,房?jī)r(jià)也是居高不下,對(duì)于地征收的土地以價(jià)金補(bǔ)償?shù)耐恋?農(nóng)民所得的補(bǔ)償費(fèi)只能維持其基本的家庭生活,而他們安生的住房將很難得到解決。3.補(bǔ)償范圍太窄,補(bǔ)償?shù)姆秶鷥H限于與土地有直接聯(lián)系的一部分損失,被征收土地上農(nóng)村房屋等地上建筑物的補(bǔ)償和其它間接損失沒(méi)有列入補(bǔ)償?shù)姆秶?.安置責(zé)任不明確,經(jīng)常導(dǎo)致很多被征地的農(nóng)民沒(méi)有得到補(bǔ)償,使他們徹底失去生存的依靠,引發(fā)大量糾紛。這些都反映了我國(guó)土地征收補(bǔ)償存在的極大缺陷。

(三)土地征收程序問(wèn)題

在筆者的調(diào)查中發(fā)現(xiàn),國(guó)家在征收土地(特別是城市邊緣的農(nóng)村集體土地)的過(guò)程中,相關(guān)的手續(xù)基本上是由農(nóng)村集體的組織干部一手操辦的,農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)在很大程度上被忽略了。同時(shí)政府基于在權(quán)利上的優(yōu)勢(shì)地位,農(nóng)民的申訴、控訴和起訴權(quán)也沒(méi)有得到很好的保障。在現(xiàn)階段土地征收存在的問(wèn)題中,不僅是在征收土地的過(guò)程中的相關(guān)權(quán)利沒(méi)有得到很好的保障,而且政府部門給征收土地的補(bǔ)償是多少,每戶可以拿到手的有多少,就更說(shuō)不清楚了,政府在征收農(nóng)地過(guò)程中急于求成,缺乏對(duì)老百姓的耐心解釋,造成了農(nóng)戶對(duì)村委會(huì)的不信任。也引發(fā)也一系列的社會(huì)矛盾。而農(nóng)民在尋求救濟(jì)的過(guò)程中也是困難重重,被征收土地者在整個(gè)土地征收過(guò)程中處于被動(dòng)的劣勢(shì)地位,如補(bǔ)償方案的確定是由政府核準(zhǔn)并實(shí)施,難以避免暗箱操作行為的發(fā)生,征收程序的公示性難以保障。而人民法院在審理土地征收及補(bǔ)償行政案件中,常常受到來(lái)自于地方保護(hù)主義的壓力,農(nóng)民為了尋求救濟(jì)的途徑,往往采取集體上訪甚至更為極端的解決方法,成為社會(huì)的不穩(wěn)定因素。

三、土地征收的建議與對(duì)策

(一)進(jìn)一步界定“公共利益”

基于當(dāng)前,在征收土地對(duì)“公共利益”的界定不明確的現(xiàn)象,筆者覺(jué)得應(yīng)盡快以立法的形式明確“公共利益”的概念。首先我國(guó)應(yīng)借鑒一些征收制度比較成熟國(guó)家的經(jīng)驗(yàn),對(duì)公共利益的概念、范圍進(jìn)行明確。香港《官地回收條例》規(guī)定,公共用途,是指一切有關(guān)對(duì)公共大眾有利益的規(guī)劃及建設(shè),如公路建設(shè)、公共屋村、街道、市場(chǎng)、公共休息場(chǎng)所等。臺(tái)灣的《土地法》將公共事業(yè)限為:國(guó)防設(shè)施;交通事業(yè);公共事業(yè);水利事業(yè);公共衛(wèi)生;政府機(jī)關(guān)、地方自治機(jī)關(guān)及其他公共建筑;教育、學(xué)術(shù)及慈善事業(yè);國(guó)營(yíng)事業(yè);其他由政府興辦以公共利益為目的事業(yè)。將土地征收權(quán)限定在公共用途和符合公共利益的范圍內(nèi),以限制借“公共利益”目的濫用征地權(quán)的現(xiàn)象。

同時(shí)應(yīng)該嚴(yán)格執(zhí)行《土地管理法》中的土地征收審批制度。國(guó)務(wù)院或省級(jí)人民政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)土地征收目的合法性的事前審查和事后審查。在此,筆者還主張:政府在征收時(shí)不能將“公共利益”僅界定為有利于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,更要兼顧環(huán)境、對(duì)被征收組織成員的生活穩(wěn)定性的影響程度。

(二)完善土地征收補(bǔ)償與安置機(jī)制

在土司征收補(bǔ)償安置上,應(yīng)堅(jiān)持“保護(hù)農(nóng)民的合法利益”的原則,使農(nóng)民在失去土地后還能保證其生存權(quán)和發(fā)展權(quán)。對(duì)被征收土地上的農(nóng)民進(jìn)行妥善安置,是征地制度改革重點(diǎn)和關(guān)鍵。所以有必要結(jié)合當(dāng)前的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r,采取聽證程序,充分聽取群眾和各方專家的意見,重新制定合理的補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn),筆者主張以土地價(jià)款補(bǔ)償和住房安置為主,采用以下補(bǔ)償方式:1.住房補(bǔ)貼;2.地價(jià)款入股安置;3.社會(huì)保險(xiǎn)安置;4.留地安置;5.用地單位安置;6.農(nóng)業(yè)安置;7.土地開發(fā)整理安置等等安置途徑。

對(duì)于在執(zhí)行上難落實(shí)到位的問(wèn)題,筆者建議可以在各個(gè)基層通過(guò)自主組織建立土地征收補(bǔ)償安置委員會(huì),個(gè)人或者單位可以將土地征收存在的問(wèn)題直接報(bào)送到該委員會(huì),有該委員會(huì)向向相關(guān)部門反映,進(jìn)行協(xié)商解決,或者協(xié)助進(jìn)行訴訟。同時(shí),應(yīng)建立嚴(yán)格的懲罰機(jī)制,如對(duì)于落實(shí)不到位的,事后查處屬實(shí)的,給予懲罰性的加收賠償費(fèi)。

(三)完善征收程序

鑒于我國(guó)土地征收程序上存在的諸多問(wèn)題,筆者認(rèn)為可以從一下幾個(gè)方面擬制解決辦法:1.借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn),制定詳細(xì)具體的征收程序,明確各方的權(quán)利與義務(wù),限制政府的征收行政行為,使土地征收程序明晰化。2.增加完善保護(hù)被征收人的相關(guān)權(quán)利。首先,設(shè)立征收土地的公告或通知程序,保障農(nóng)民的知情權(quán)。舉行聽證制度,保障土地權(quán)利人的參與權(quán),異議權(quán)。其次,增加對(duì)被征收者的救濟(jì)措施。如果被征收者對(duì)土地征收的合法性和土地征收的補(bǔ)償方案等存有異議,我國(guó)應(yīng)允許被征地人采取申訴、行政復(fù)議等措施。3.設(shè)立被征收土地買回權(quán)(返還請(qǐng)求權(quán))制度。對(duì)征收土地的利用一旦發(fā)現(xiàn)問(wèn)題如未按照約定、承諾的使用用途利用時(shí)應(yīng)及時(shí)收回,并返還被征收人。

此外,為保證土地征收的順利進(jìn)行和土地征收目的的最終實(shí)現(xiàn),還要盡快完善有關(guān)土地行政征收方面的法律法規(guī),建立、健全城市土地儲(chǔ)備制度,以實(shí)現(xiàn)各方利益平衡,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的和諧發(fā)展。