姚　亮

摘要：農(nóng)村金融是我國金融體系中最薄弱的環(huán)節(jié)，農(nóng)村金融監(jiān)管面臨諸多困難，當前落后的農(nóng)村金融體系已不能有效地支持社會主義新農(nóng)村建設(shè)。我國應(yīng)借鑒發(fā)達國家農(nóng)村金融監(jiān)管機制，采用新的監(jiān)管方法，建立符合國情要求的農(nóng)村金融監(jiān)管體制。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村金融；監(jiān)管措施；建議與構(gòu)想

中圖分類號：F830.2 文獻標識碼：A

The Conception of Improving Rural Finance Supervision

YAO Liang

（School of Economics and Management, Northeast Agricultural University; Harbin 150030,China）

Abstract:Rural finance is a weak link in the financial system. The backward rural financial system can not effectively support the development of modern agriculture and the building of new socialist rural areas.So It is very necessary to improve China's rural finance supervision.

Key words:ruralfinance;supervision;conception

（注:收稿日期：2008-05-17

作者簡介：姚 亮( 1975 - ) ，女，黑龍江哈爾濱人，哈爾濱工程大學(xué)研究生院學(xué)位管理處教師，東北農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院博士生研究生，研究方向：金融監(jiān)管與可持續(xù)發(fā)展。)

在我國廣大的農(nóng)民群體中，既有一定規(guī)?；a(chǎn)的農(nóng)民，也有生存取向的農(nóng)民，彼此之間差異巨大的金融需求，使得農(nóng)村資金的融通極為復(fù)雜，再加上農(nóng)業(yè)本身所具有的贏利性低、自然風險高和市場風險大決定的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)弱質(zhì)性特征，導(dǎo)致農(nóng)村金融交易成本要遠高于城市，也決定了農(nóng)村金融無論在組織體系還是在市場運作方面有著自身的特殊性。二十多年的金融改革雖使我國城市金融發(fā)展取得矚目成就，但農(nóng)村金融依然是我國整個金融體系中最薄弱的環(huán)節(jié)。農(nóng)村金融供給不足、競爭不充分，廣大農(nóng)民和農(nóng)業(yè)企業(yè)貸款難等問題還十分突出，落后的農(nóng)村金融體系已不能有效地支持現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展或傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的改造以及社會主義新農(nóng)村建設(shè)，這也給完善我國農(nóng)村金融監(jiān)管帶來新的課題。

一、我國農(nóng)村金融監(jiān)管存在的問題

（一）中國的金融監(jiān)管體系形成了“一行三會”（中國人民銀行、證券監(jiān)督管理委員會、保險監(jiān)督管理委員會和銀行監(jiān)督管理委員會）的金融監(jiān)管格局。

這些嚴格要求的分業(yè)經(jīng)營和多元化監(jiān)管有它的積極作用，但同時也產(chǎn)生了一些負面影響。一是監(jiān)管效率低下，監(jiān)管的內(nèi)部消耗成本太高，限制了金融業(yè)業(yè)務(wù)發(fā)展和創(chuàng)新的空間。二是監(jiān)管機構(gòu)之間、監(jiān)管機構(gòu)與中央銀行之間信息不對稱，銀行、證券、保險三大監(jiān)管機構(gòu)之間的協(xié)調(diào)機制尚不健全。中央銀行與監(jiān)管機構(gòu)之間信息難以共享，難以形成高效監(jiān)管合力。各監(jiān)管機構(gòu)之間基本上處于各自監(jiān)管的狀態(tài)，監(jiān)管的政策措施相互重疊或相互抵觸的現(xiàn)象時有發(fā)生，無法應(yīng)對我國目前農(nóng)村金融市場的復(fù)雜性和多元化等情況。三是在金融機構(gòu)出現(xiàn)流動性風險或退出市場等方面，可能會由于中央銀行救助過度，導(dǎo)致金融機構(gòu)和金融機構(gòu)負責人的“能力風險”和“道德風險”，或為金融機構(gòu)提供監(jiān)管套利的可能性；另外，由于求助不足，可能會影響整個金融穩(wěn)定。

（二）農(nóng)村金融生態(tài)環(huán)境建設(shè)還不深入

目前縣域農(nóng)村的金融生態(tài)環(huán)境建設(shè)工作仍然停留于信用戶、村、鄉(xiāng)、信用社區(qū)建設(shè)層面上，“政府主導(dǎo)，人力助推，部門聯(lián)動”的金融生態(tài)環(huán)境創(chuàng)建機制在農(nóng)村地區(qū)缺失。地方政府和主管部門對金融生態(tài)環(huán)境重要性的認識程度不深，個別執(zhí)行和職能部門地方保護主義較重，還存在干擾金融部門信貸投放等日常業(yè)務(wù)的情況。農(nóng)村信用體系建設(shè)滯后，失信懲戒機制缺失，農(nóng)村企業(yè)和居民整體信用意識不高，農(nóng)村金融發(fā)展壯大的社會服務(wù)和社會保護環(huán)境還未形成。

（三）我國現(xiàn)有金融監(jiān)管的法律體系存在不少弊端，無法保證金融監(jiān)管合理、有效、規(guī)范地實施

首先，監(jiān)管法規(guī)滯后，配套法規(guī)不完善，內(nèi)容過粗、過于簡單，有關(guān)銀行、證券、保險業(yè)監(jiān)督法律、法規(guī)比較陳舊，普遍缺乏科學(xué)定量。監(jiān)管法規(guī)標準、監(jiān)管方式和技術(shù)手段不適應(yīng)市場監(jiān)管要求。工作人員在實際執(zhí)行中，不易把握尺度，可操作性不強。其次，我國監(jiān)管人員與被監(jiān)管對象之間有的存在著利益關(guān)系，而現(xiàn)行法規(guī)中，缺乏對監(jiān)管執(zhí)行者的監(jiān)督，從而無法保證金融監(jiān)管的公正、合理。最后，我國金融監(jiān)管仍然難以擺脫行政式監(jiān)管的慣性影響。

（四）農(nóng)村民間金融游離于現(xiàn)有金融監(jiān)管之外

根據(jù)國際農(nóng)業(yè)發(fā)展基金的研究報告，中國農(nóng)民來自非正式金融機構(gòu)的貸款大約為來自正式信貸機構(gòu)的4倍。對于農(nóng)民來說，非正式金融市場的重要性超過了正式金融市場。而我國農(nóng)村民間金融的主要表現(xiàn)形式有農(nóng)村信用社、合會、民間借貸、私人錢莊、民間集資、小額信貸等，其中僅有農(nóng)村信用社和小額信貸處于我國金融監(jiān)管之下，其余金融形式都缺少相應(yīng)的監(jiān)管。農(nóng)村民間金融組織總體缺乏規(guī)范，存在較大風險，我國現(xiàn)有法律法規(guī)對農(nóng)村民間金融機構(gòu)實行的是“隔離”政策，使得大量資金從暗中注入農(nóng)村金融市場，更加大了金融監(jiān)管的難度，對農(nóng)村金融安全是一個潛在的威脅。

二、發(fā)達國家農(nóng)村金融監(jiān)管的借鑒

（一）完善的農(nóng)村金融外部監(jiān)管協(xié)調(diào)機制

1．美國“多元復(fù)合式”的協(xié)調(diào)機制。美國農(nóng)村金融合作體系由聯(lián)邦中期信用銀行、合作銀行、聯(lián)邦土地銀行及聯(lián)邦土地銀行合作社三大系統(tǒng)組成，由農(nóng)業(yè)信用管理局（NCUA）領(lǐng)導(dǎo)，并與該局領(lǐng)導(dǎo)下的私營農(nóng)村商業(yè)信貸銀行、國家農(nóng)村政策性信貸銀行共同承擔著美國農(nóng)村融通資金的任務(wù)。其組織模式屬于典型的多元復(fù)合式體制模式，三大系統(tǒng)都有一套自主經(jīng)營的體制，有明確的職責范圍。為保證農(nóng)村金融機構(gòu)的健康發(fā)展，美國采取了不同于商業(yè)銀行的監(jiān)管模式，專門設(shè)立了比較健全的農(nóng)村金融監(jiān)管體系，包括監(jiān)管機構(gòu)、行業(yè)自律協(xié)會、資金融通清算中心和互助保險集團，這四種機構(gòu)及其附屬機構(gòu)各自獨立、職能各異，但目標一致，形成共同的以農(nóng)村合作金融機構(gòu)為服務(wù)對象的監(jiān)管體系。

2．德國“綜合監(jiān)管型”的協(xié)調(diào)機制。德國銀行系統(tǒng)集中程度低，在各地都有很重要的銀行，是金融混業(yè)經(jīng)營的代表。聯(lián)邦銀行和聯(lián)邦金融監(jiān)管局兩個有權(quán)監(jiān)管主體對銀行業(yè)的監(jiān)管既有明確分工，又有緊密合作。聯(lián)邦銀行在德國9個州都有分支機構(gòu)，利用自身網(wǎng)點優(yōu)勢負責每天向聯(lián)邦金融監(jiān)管局傳送各銀行集中的數(shù)據(jù)，為聯(lián)邦金融監(jiān)管局更好行使監(jiān)管職能提供依據(jù)，但它并不直接參與監(jiān)管工作，也不具有行政處罰權(quán)。而聯(lián)邦金融監(jiān)管局在各州沒有分支機構(gòu)，很難開展日常監(jiān)管工作，需要與聯(lián)邦銀行合作履行其監(jiān)管職能。德國主要依托聯(lián)邦中央銀行和行業(yè)審計的監(jiān)管體制和風險防范與保護系統(tǒng)，保證農(nóng)村金融在規(guī)范的基礎(chǔ)上不斷發(fā)展。

3．日本“相互配合型”的協(xié)調(diào)機制。在日本，對農(nóng)村金融實施雙重監(jiān)管：一是政府金融監(jiān)管廳，對各種金融機構(gòu)實施監(jiān)管，以實現(xiàn)整體風險調(diào)控；二是全國和地方農(nóng)林水產(chǎn)部門配合金融監(jiān)管廳對農(nóng)村金融機構(gòu)實施監(jiān)管，包括農(nóng)林水產(chǎn)省下設(shè)金融科對農(nóng)林中央金庫的監(jiān)管，農(nóng)林水產(chǎn)省在六個大區(qū)設(shè)置農(nóng)政局對轄區(qū)內(nèi)縣信聯(lián)的監(jiān)管，以及都、道、府、縣農(nóng)政部對轄內(nèi)農(nóng)協(xié)合作金融部的監(jiān)管。

（二）建立存款保險制度和緊急救援制度，形成三級保護網(wǎng)

發(fā)達國家金融體系普遍建立了嚴格的內(nèi)部管理制度、存款保險制度和緊急救援制度三級保護網(wǎng)。作為第二級保護網(wǎng)的存款保險制度已經(jīng)非常完善。美國聯(lián)邦政府對農(nóng)村金融的存款統(tǒng)一實行強制保險，具體業(yè)務(wù)由聯(lián)邦存款保險公司經(jīng)營的儲蓄協(xié)會保險基金承擔，并承擔對投保金融組織的監(jiān)督；德國政府對信用合作的存款實行自愿投保，不強制保險，其保險機構(gòu)是行業(yè)組織的；日本的信用合作存款保險是國家強制的，保險機構(gòu)是官民合營的，由政府、農(nóng)林中央金庫、日本銀行、信用聯(lián)社和漁業(yè)信用聯(lián)社聯(lián)合組成農(nóng)水產(chǎn)業(yè)保險機構(gòu)。作為第三級保護網(wǎng)的緊急救援制度各國的具體實施辦法不同，對于瀕臨破產(chǎn)的存款銀行，一些國家由中央銀行直接提供特別的低利貸款（如美國和意大利），一些國家由銀行管理當局和其他商業(yè)銀行聯(lián)合建立特別機構(gòu)提供資金援救（如法國和比利時），一些國家由存款保險機構(gòu)出面提供資金（如日本），更多的是由一個或幾個大銀行在官方的支持下提供支持。

（三）發(fā)揮農(nóng)村金融內(nèi)部行業(yè)協(xié)會的監(jiān)管作用

1．美國農(nóng)村合作金融行業(yè)協(xié)會的自律管理。在美國，各種信用社協(xié)會或合作金融多達幾十個，其中有歷史悠久、全國聞名的信用社全國協(xié)會（CUNA），有專門為聯(lián)邦注冊信用社服務(wù)的協(xié)會（NAFCU），還有專門為社區(qū)信用社和校園信用社服務(wù)的協(xié)會（CCUC）等。同時各州中還有自己的信用社聯(lián)合協(xié)會。這些行業(yè)協(xié)會從事的主要工作之一就是制定行為規(guī)范，進行自律管理。

2．德國信用合作與其他合作社相互融合的行業(yè)自律體系。德國全國信用合作聯(lián)盟（BVR）是合作銀行的行業(yè)自律組織，基層地方合作銀行、地區(qū)合作銀行及中央合作銀行，以及一些專業(yè)性的合作金融公司，都是信用合作聯(lián)盟的會員。德國11家由各類合作社繳納會費共同組織成立的區(qū)域性合作社審計協(xié)會，負責一年一次專門對各類合作社機構(gòu)進行審計，其也是各類合作社在地區(qū)一級共同的行業(yè)監(jiān)督組織，發(fā)揮著重要的行業(yè)監(jiān)督作用。

3．集監(jiān)管和服務(wù)于一身的日本農(nóng)協(xié)。日本政府于1947年頒布了《農(nóng)業(yè)協(xié)同組合法》，規(guī)定農(nóng)協(xié)是為社員服務(wù)的合作社組織，其不以贏利為目的，堅持以農(nóng)村社區(qū)和社員為服務(wù)中心，機構(gòu)體系根據(jù)立足基層、方便農(nóng)戶、便于管理的原則設(shè)立。其資金來源主要是吸收農(nóng)村存款，服務(wù)對象原則上限定在作為會員的農(nóng)戶和農(nóng)業(yè)團體。為了保證合作金融安全、健康地運行，設(shè)立了農(nóng)村信用保險制度、臨時性資金調(diào)劑的相互援助制度以及政府和信用合作組織共同出資的存款保險制度、農(nóng)業(yè)災(zāi)害補償制度和農(nóng)業(yè)信用保證保險制度等制度措施。

三、完善我國農(nóng)村金融監(jiān)管的構(gòu)想

（一）健全和完善農(nóng)村金融監(jiān)管法律體系，實現(xiàn)依法監(jiān)管

金融作為經(jīng)濟的核心，農(nóng)村金融的持續(xù)成長更需要法律的調(diào)節(jié)和健全的法制環(huán)境，加快制定農(nóng)村金融法規(guī)，改變無法可依的狀況，已成為當前農(nóng)村金融發(fā)展的強烈要求。改革開放以來，還沒有一部針對農(nóng)村金融、可以作為農(nóng)村金融監(jiān)管依據(jù)的法律。要實現(xiàn)有效監(jiān)管，需要制定更多的專業(yè)性法規(guī)、條例，以及具體的監(jiān)管辦法、規(guī)定和實施細則等，從而實現(xiàn)從一般性行政監(jiān)管向健全法制、努力建立信用體系方面改變，最終實現(xiàn)依法監(jiān)管。

在加強法制建設(shè)的同時，采取有效性措施加強全社會誠信教育，加大宣傳力度，提高廣大居民的金融法律意識，使其積極支持國家集體金融的工作；教育居民依法借貸，積極同違法借貸行為作斗爭，真正地營造一個有法可依、有法必依的信用氛圍和法制環(huán)境。

（二）充分發(fā)揮基層政府中專業(yè)機構(gòu)的監(jiān)管職能

各級地方政府的積極配合和大力支持是金融監(jiān)管部門做好農(nóng)村信貸市場監(jiān)管的重要保障。要積極地協(xié)調(diào)地方政府和基層人行目標的非一致性，避免因地方利益而損害國家利益現(xiàn)象的發(fā)生。

我國政府應(yīng)建立有別于商業(yè)銀行的稅收體系，實行低稅或免稅的政策，通過政策性銀行為農(nóng)村金融提供低息或無息貸款，加大對農(nóng)村金融的補貼和援助。 對那些數(shù)額較大的民間信貸，應(yīng)經(jīng)當?shù)毓龣C關(guān)公正，加強審核把關(guān)，使當事人的合法權(quán)益受到保護。

我國農(nóng)村經(jīng)濟規(guī)模小且經(jīng)營分散，又尚未大規(guī)模建立農(nóng)業(yè)保險，在遇到不可抗力因素時，農(nóng)村金融會遭遇巨大的系統(tǒng)風險。在我國金融機構(gòu)內(nèi)部的治理結(jié)構(gòu)和風險管理制度已初步建立，外部金融監(jiān)管基本到位的情況下，應(yīng)參照發(fā)達國家的經(jīng)驗，在全國商業(yè)銀行建立強制的存款保險制度和緊急救援制度，形成三級保護網(wǎng)。

（三）嚴把農(nóng)村金融機構(gòu)“準入關(guān)”，提高金融監(jiān)管的專業(yè)水平

金融監(jiān)管部門應(yīng)把好貸款公司、郵政儲蓄銀行、農(nóng)村資金互助社、村鎮(zhèn)銀行等新型農(nóng)村金融機構(gòu)的市場準入關(guān)，確保新型農(nóng)村金融機構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)、資本充足率等符合要求。在全國同類新型農(nóng)村金融機構(gòu)中選取較好的內(nèi)控制度，修改補充后形成有代表性的管理模板，幫助農(nóng)村金融機構(gòu)建立起涵蓋信貸、結(jié)算、儲蓄、現(xiàn)金、保衛(wèi)等風險點的內(nèi)控制度。建立對村鎮(zhèn)銀行等中小金融機構(gòu)的輔導(dǎo)制度，由金融監(jiān)管部門對其進行過渡期指導(dǎo)，促使農(nóng)村金融機構(gòu)盡快形成內(nèi)控制度健全、經(jīng)營管理完善、風險控制和運作良好的經(jīng)營機制。

（四）發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的自律監(jiān)管作用，促進形成銀行業(yè)的活力和合力

我國于2005年年底成立中國銀行業(yè)協(xié)會農(nóng)村金融工作委員會，現(xiàn)有的以中國銀監(jiān)會和各省級政府為主的監(jiān)管構(gòu)架就多了一個行業(yè)自律組織。加強行業(yè)協(xié)會建設(shè)，促進發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的自律監(jiān)管職能，對于構(gòu)筑健康的中國銀行業(yè)監(jiān)管體系意義重大。引導(dǎo)協(xié)會發(fā)揮職能作用，建立日常工作聯(lián)系機制和管理辦法，完善同業(yè)公約及規(guī)章，將那些監(jiān)管部門不宜管，而被監(jiān)管機構(gòu)又需要的工作，盡量交由協(xié)會負責，促進形成銀行業(yè)的活力和合力，實現(xiàn)行業(yè)協(xié)會自律管理與國家監(jiān)管機構(gòu)監(jiān)管相結(jié)合的監(jiān)管體制。

（五）從維護金融安全監(jiān)管向安全與核心競爭力并重轉(zhuǎn)變

金融監(jiān)管的本質(zhì)目的是為金融業(yè)的創(chuàng)新和發(fā)展營造有利的內(nèi)部和外部環(huán)境，而不是約束農(nóng)村金融的發(fā)展壯大。為監(jiān)管而監(jiān)管，不講效率的監(jiān)管，隱含著最大的風險，會影響農(nóng)村金融業(yè)的長遠發(fā)展。

總之，完善金融監(jiān)管從其廣度而言，應(yīng)是一個包括政府監(jiān)管、行業(yè)自律、金融機構(gòu)內(nèi)部控制、社會監(jiān)管等四個層次的體系；從其深度而言，應(yīng)是涉及風險防范、效益獲取、法律規(guī)范、操作簡捷高效等方面的一個系統(tǒng)工程。只有努力完善新的金融監(jiān)管理念，采用新的金融監(jiān)管方法，才能收到金融監(jiān)管的預(yù)期效果。也只有這樣，才能建立既符合中國國情，又能適應(yīng)現(xiàn)代化、國際化要求的中國農(nóng)村金融監(jiān)管體制。

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（責任編輯：石樹文）