摘要：征地的生態(tài)補償是個系統(tǒng)工程，應體現(xiàn)公平、效率、正義、完全補償?shù)脑瓌t，本質(zhì)上是生態(tài)利益的分配。征地補償涉及到征地者、被征地者、用地者等相關(guān)方的利益，征地的生態(tài)補償問題關(guān)系到政府、企業(yè)、被征土地所有者或使用者、被征土地地域與被征土地相鄰地域的生態(tài)利益關(guān)系，征地生態(tài)補償機制是否完善關(guān)系到人與自然、人與人、地區(qū)與地區(qū)、國與國之間的利益是否協(xié)調(diào)問題。

關(guān)鍵詞：征地生態(tài)補償;生態(tài)利益;生態(tài)分配;生態(tài)正義

中圖分類號：F301.2 文獻標識碼：B

（注:收稿日期：2008-03-02

作者簡介：張術(shù)環(huán)（1966-），女，山東安丘人，山東理工大學法學院教授，碩士生導師，研究方向：農(nóng)村經(jīng)濟與社會發(fā)展。

基金項目：山東省軟科學規(guī)劃項目，項目編號：406009。)

一、征地的生態(tài)補償釋義

征地補償是指需用土地人就征用取得土地后對土地權(quán)利人的損失所給予補償?shù)囊环N制度。它是解決土地征用中征地者與被征地者矛盾沖突的基本制度，是國家對個人權(quán)益或團體權(quán)益的救濟途徑。就征地補償?shù)膬?nèi)容來說，應該包括生態(tài)補償這個項目。

關(guān)于征地的生態(tài)補償，有的學者側(cè)重于激勵層面的解讀，如Cuperus 等將生態(tài)補償定義為，對在發(fā)展中對生態(tài)功能和質(zhì)量所造成損害的一種補助，這些補助的目的是為了提高受損地區(qū)的環(huán)境質(zhì)量或者用于創(chuàng)建新的具有相似生態(tài)功能和環(huán)境質(zhì)量的區(qū)域。杜群則認為“生態(tài)補償更多地指對生態(tài)環(huán)境保護者、建設者的財政轉(zhuǎn)移、物質(zhì)性惠益給付的補償機制?！?sup>[1]這種解釋明確地說明了生態(tài)補償?shù)哪康囊约皩ι鷳B(tài)做出貢獻者的激勵手段。

有的學者以外部性理論為基礎(chǔ)，從激勵和懲罰兩方面來界定生態(tài)補償。如毛顯強等認為，生態(tài)補償是指“通過對損害( 或保護) 資源環(huán)境的行為進行收費( 或補償) , 提高該行為的成本( 或收益) , 從而激勵損害( 或保護) 行為的主體減少( 或增加) 因其行為帶來的外部不經(jīng)濟性( 或外部經(jīng)濟性) , 達到保護資源的目的。”^[2]曹明德教授認為“生態(tài)補償理應包括以下兩層涵義：一是指在環(huán)境利用和自然資源開發(fā)過程中，國家通過對開發(fā)利用環(huán)境資源的行為進行收費以實現(xiàn)所有者的權(quán)益，或?qū)ΡＷo環(huán)境資源的主體進行經(jīng)濟補償，以達到促進保護環(huán)境和資源的目的；二是國家通過對環(huán)境污染者或自然資源利用者征收一定數(shù)量的費用，用于生態(tài)環(huán)境的恢復或者用于開發(fā)新技術(shù)以尋找替代性自然資源，從而實現(xiàn)對自然資源因開采而耗竭的補償。”^[3]這種解釋較好地解釋了生態(tài)損益的懲罰和激勵手段以及由此達到的目的。

還有的學者從制度層面來解釋生態(tài)補償?shù)母拍睿焉鷳B(tài)補償看作一個過程。認為生態(tài)補償“即指國家或社會主體之間約定對損害資源環(huán)境的行為向資源環(huán)境開發(fā)利用主體進行收費或向保護資源環(huán)境的主體提供利益補償性措施,并將所征收的費用或補償性措施的惠益通過約定的某種形式轉(zhuǎn)達到因資源環(huán)境開發(fā)利用或保護資源環(huán)境而自身利益受到損害的主體以達到保護資源的目的的過程?！?sup>[4]從制度層面來探求生態(tài)補償并把生態(tài)補償看作是一個過程、一個工程，更加符合人、自然、環(huán)境之間的關(guān)系以及這種關(guān)系的現(xiàn)狀、未來要求。

王豐年則從外延上把生態(tài)補償概念作了廣義和狹義的劃分。他認為，“廣義的生態(tài)補償包括污染環(huán)境的補償和生態(tài)功能的補償,即包括對損害資源環(huán)境的行為進行收費或?qū)ΡＷo資源環(huán)境的行為進行補償,以提高該行為的成本或收益,達到保護環(huán)境的目的?！薄蔼M義的生態(tài)補償是指生態(tài)功能的補償,即通過制度創(chuàng)新實行生態(tài)保護外部性的內(nèi)部化,讓生態(tài)保護成果的受益者支付相應的費用;通過制度設計解決好生態(tài)產(chǎn)品這一特殊公共產(chǎn)品消費中的”搭便車“現(xiàn)象,激勵公共產(chǎn)品的足額供應;解決好生態(tài)投資者的合理回報,激勵人們從事生態(tài)保護投資并使生態(tài)資本增值的一種經(jīng)濟制度?！?sup>[5]從廣義和狹義兩個層面對生態(tài)補償概念加以界定，較為全面、客觀。

根據(jù)上述學界對一般意義上的生態(tài)補償?shù)膬?nèi)涵的闡釋，筆者認為，生態(tài)補償起碼包括下列要素：第一，生態(tài)補償?shù)哪康摹Ｗo環(huán)境，實現(xiàn)人與自然、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展；第二，生態(tài)補償?shù)氖侄巍ㄟ^激勵生態(tài)的保護者貢獻者懲罰生態(tài)的損害者破壞者以實現(xiàn)生態(tài)外部收益、成本的內(nèi)部化；第三，生態(tài)補償?shù)谋Ｕ稀斦С?、生態(tài)補償法及其完善和實施；第四，生態(tài)補償?shù)拈L效機制——作為一個系統(tǒng)工程、作為一個長久的過程來對待；第五，生態(tài)補償?shù)膶嵸|(zhì)——生態(tài)利益的分配。

結(jié)合征地補償?shù)奶厥庑裕P者試圖對征地的生態(tài)補償?shù)膬?nèi)涵作出如下闡釋：征地的生態(tài)補償是指需用土地人就征用取得土地后對土地權(quán)利人的生態(tài)損失所給予補償?shù)囊环N制度。它是解決土地征用中征地者與被征地者生態(tài)利益矛盾沖突的基本制度，是國家對個人或團體生態(tài)權(quán)益的救濟途徑。征地生態(tài)補償?shù)氖侄问鞘拐饔猛恋氐纳鷳B(tài)成本或生態(tài)收益的外部性內(nèi)部化；實質(zhì)是因征地造成的生態(tài)利益損益的懲罰或激勵，是生態(tài)利益的分配和再分配；征地生態(tài)補償?shù)淖饔檬谴龠M土地資源與環(huán)境、社會經(jīng)濟發(fā)展相協(xié)調(diào)；征地生態(tài)補償?shù)捏w系架構(gòu)是以政府的財政支持為后盾、以相關(guān)法律為保障、以土地征用者、被征土地者、被征土地相關(guān)地域生態(tài)利益協(xié)調(diào)為條件的系統(tǒng)工程。

二、征地的生態(tài)補償?shù)膬?nèi)容和實質(zhì)

征地生態(tài)補償?shù)膽撌潜徽魍恋氐膬r值。從經(jīng)濟學的角度看，土地價值主要包括：土地直接利用價值——農(nóng)民通過在土地上勞動獲得農(nóng)產(chǎn)品并獲得收益的價值，這是農(nóng)用土地最直接反映出的價值；社會保障價值——土地本身具有養(yǎng)育功能、承載功能、積蓄和增殖資產(chǎn)功能以及信用擔保功能，可以轉(zhuǎn)化為農(nóng)民的基本生活保障、養(yǎng)老保障、就業(yè)保障、醫(yī)療保障和生活福利；未來可預期價值——當被征土地改變用途時，其價值不再體現(xiàn)為現(xiàn)時該土地價格，而應該體現(xiàn)為未來改變用途后的土地價格。這些價值組成部分，在國內(nèi)外的征地補償中全部或者部分得到了體現(xiàn)。但是，征地補償中還應該考慮被征土地的生態(tài)環(huán)境價值，這是經(jīng)濟、社會可持續(xù)發(fā)展的需要，也是生態(tài)文明的要求。

土地是有生態(tài)環(huán)境價值的。農(nóng)用土地及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程是生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分，給人們生活提供具有舉足輕重意義的開放空間，維持傳統(tǒng)文化和地方特色農(nóng)產(chǎn)品、地方特色經(jīng)營方式，其環(huán)境價值越來越受到全人類的關(guān)注。非農(nóng)建設用地的超量和失度，影響了生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和功能，降低了人們生活的舒適度。保護農(nóng)業(yè)用地、關(guān)注人類生存質(zhì)量、實現(xiàn)人與自然、社會的共生共贏，是人類理性選擇的必然。對于我們這樣一個人多地少、粗放經(jīng)營為主的國家而言，重視并在征地補償費用中充分體現(xiàn)被征土地的環(huán)境價值尤為重要。

生態(tài)移民使生態(tài)脆弱地區(qū)的生態(tài)環(huán)境得到改善,解決了農(nóng)牧民對脆弱地區(qū)的生態(tài)環(huán)境的依賴。但移民后,農(nóng)牧民的生產(chǎn)、生活方式發(fā)生了重大變化,幫助農(nóng)牧民建立起新的、可替代的收入來源,成為政府不可推卸的責任。政府對農(nóng)牧民的補償除了移民搬遷費外,還應有生態(tài)補償費,以確保生態(tài)移民工程的可持續(xù)性。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)是被征地農(nóng)民安置的重要途徑，被征地農(nóng)民數(shù)量的增加也促進了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展。但是，大量技術(shù)設備落后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的生產(chǎn)在一定程度上加劇了生態(tài)環(huán)境的惡化。近年來，小造紙廠、小水泥廠、小煤礦、小礦山對農(nóng)村水域、大氣、環(huán)境、耕地的污染十分突出。有些經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)因急于引進項目,接受了被發(fā)達地區(qū)淘汰的有嚴重污染甚至劇毒產(chǎn)品的生產(chǎn)(如清洗處理廢電腦業(yè)),出現(xiàn)城鄉(xiāng)間、東西部之間“污染轉(zhuǎn)移”的現(xiàn)象。這種為尋找勞動力轉(zhuǎn)移出路而以犧牲環(huán)境和資源為代價的高耗工業(yè),對農(nóng)村環(huán)境的沖擊日甚一日。征地補償中，必須考慮這方面的生態(tài)補償，在解決被征地農(nóng)民就業(yè)出路的同時充分考慮到被征土地環(huán)境、生態(tài)價值并予以補償。

征地生態(tài)補償?shù)膶嵸|(zhì)是生態(tài)利益分配。在征地過程中，既存在著生態(tài)環(huán)境的受益者，也存在因保護生態(tài)環(huán)境或因生態(tài)環(huán)境惡化而使自身利益的損益者，他們在維護自身利益的過程中產(chǎn)生了各種矛盾與沖突。征地生態(tài)補償就是在公平的基礎(chǔ)上對生態(tài)利益實施的重新分配。

（一）征地生態(tài)補償本質(zhì)上是一種利益分配

征地生態(tài)補償主要包括如下內(nèi)容：第一，生產(chǎn)生態(tài)服務產(chǎn)品——重要的生態(tài)功能區(qū)的土地被征后，生態(tài)環(huán)境服務的足額提供及其資源的養(yǎng)護和管理，這實際上政府、企業(yè)、相關(guān)生態(tài)受益者對生態(tài)貢獻者的利益補償。第二，恢復整治——對遭受征地活動破壞的生態(tài)系統(tǒng)和自然資源以及對造成污染的生態(tài)環(huán)境,進行恢復整治，這實際上是人類對大自然的利益補償。第三，控制和限制——使在重要生態(tài)功能區(qū)進行征地開發(fā)活動控制在可再生資源的再生速度范圍和環(huán)境的自凈能力范圍內(nèi)，這是政府或者開發(fā)者對生態(tài)功能區(qū)內(nèi)當?shù)匕傩战o與的生存條件、經(jīng)濟發(fā)展機會的補償。

（二）從機制上來看，作為一種利益整合機制，征地生態(tài)補償實際上實現(xiàn)了利益的重新分配

第一，征地過程及其結(jié)果導致的生態(tài)消耗高的富裕人群分配利益給生態(tài)消耗低的貧困人群；第二，因征地產(chǎn)生的生態(tài)環(huán)境貢獻小的人群拿出利益給生態(tài)環(huán)境貢獻大的人群；第三，由于征地的行為和結(jié)果造成的受益地區(qū)分配利益給受損地區(qū)、開發(fā)地區(qū)分配利益給被保護地區(qū)。

（三）從方式上來看，征地生態(tài)補償方式是生態(tài)利益重新調(diào)整的形式

公益性征地生態(tài)補償機制是國家根據(jù)征地經(jīng)營開發(fā)方式和環(huán)境保護活動等因素來增收生態(tài)環(huán)境補償費，補償金納入預算管理后轉(zhuǎn)為土地生態(tài)環(huán)境保護的專項費用，對因保護生態(tài)而放棄正常發(fā)展的受損者進行補償，對生態(tài)環(huán)境的建設者進行資助。顯然，這種形式是國家為主導、經(jīng)營主體付費的一種制度性的生態(tài)利益再分配，也是生態(tài)環(huán)境良性發(fā)展的制度保障。

財政轉(zhuǎn)移型生態(tài)補償機制是政府運用補貼或獎勵的形式，對征地過程中保護和建設生態(tài)環(huán)境中的公益勞動行為給予不完全的報酬支付，對因保護被征土地生態(tài)環(huán)境而犧牲自身利益的人們給予不完全的補償。顯然，這種補償機制的實質(zhì)就是政府在公平基礎(chǔ)上將部分財政收入進行重新再分配的過程。

異地開發(fā)生態(tài)補償機制是指生態(tài)重點保護區(qū)的企業(yè)允許到環(huán)境容量大的地區(qū)進行定向征地、開發(fā)，異地開發(fā)所取得的利稅返回原地區(qū)，作為支持原地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護和建設事業(yè)的啟動資金。這種機制本質(zhì)上是根據(jù)土地生態(tài)環(huán)境資源的分布格局和生態(tài)環(huán)境功能分區(qū)來調(diào)整、優(yōu)化生產(chǎn)力布局，是生態(tài)資源相對豐富的地區(qū)對生態(tài)重點保護區(qū)放棄短期經(jīng)濟利益的一種生態(tài)利益的反哺、回贈。

征地及其利用、開發(fā)過程中，通過生態(tài)利益的分配和再分配，有利于整合土地資源, 交匯政府力量和市場力量兩大力量，增強補償能力和靈活性。從而，將經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境改善有機結(jié)合起來，促進生態(tài)正義。

三、征地的生態(tài)補償?shù)脑瓌t

生態(tài)是一種公共性產(chǎn)品，具有外部性，在征地的生態(tài)補償過程中，應該體現(xiàn)公平、效率、平等（正義）、完全補償?shù)脑瓌t。

第一，征地生態(tài)補償應該體現(xiàn)公平原則

征地生態(tài)補償機制應該既能清除經(jīng)濟發(fā)展過程對生態(tài)環(huán)境的硬性干擾，也能減緩生態(tài)環(huán)境問題對經(jīng)濟發(fā)展的不良沖擊，還能在構(gòu)建和諧社會的進程中對各群體進行利益整合。征地生態(tài)補償機制應該成為一種產(chǎn)生“經(jīng)濟效益、社會效益、生態(tài)效益”整合效果的生態(tài)資源管理模式，從而促進人與自然的平等、社會可持續(xù)發(fā)展。

征地生態(tài)補償機制的公平原則著重體現(xiàn)在能夠較好地處理區(qū)際問題——地域之間因征地所帶來的環(huán)境利益問題。區(qū)域之間往往會通過固有的地域聯(lián)系發(fā)生環(huán)境關(guān)系，當發(fā)生環(huán)境關(guān)系時，某一地域的生態(tài)環(huán)境問題，可以輸出轉(zhuǎn)嫁給相關(guān)地域，從而導致環(huán)境問題的轉(zhuǎn)嫁或利益的轉(zhuǎn)移，核心是地區(qū)間的生態(tài)利益補償問題。征地生態(tài)補償過程中對區(qū)際問題的鐵條，充分顧及到了生態(tài)保護地域與關(guān)聯(lián)地域的關(guān)系、該地域內(nèi)當代人和后代人的關(guān)系，體現(xiàn)了生態(tài)問題上的人與人之間的平等。

第二，征地生態(tài)補償應該體現(xiàn)效率原則

環(huán)境經(jīng)濟學理論認為，,商品的成本由生產(chǎn)成本(直接的生產(chǎn)成本)、使用成本(現(xiàn)有使用環(huán)境資源而放棄的其未來效益的價值)、外部成本(商品生產(chǎn)所造成的環(huán)境污染、生態(tài)破壞而產(chǎn)生的損失)三部分組成,這三項成本均應由生產(chǎn)者承擔。完善的征地生態(tài)補償機制可以促使生態(tài)環(huán)境成本和收益外部性的內(nèi)部化，使生態(tài)保護的經(jīng)濟效益得以實現(xiàn)，而保護生態(tài)環(huán)境的有益行為因獲得回報進一步形成一種長效的激勵機制。

第三，征地生態(tài)補償應該體現(xiàn)生態(tài)正義原則

生態(tài)正義包括三條倫理原則-生態(tài)可持續(xù)性原則（或稱種際正義原則），社會及經(jīng)濟平等原則（或稱代內(nèi)正義原則），以及對后代負責的原則（或稱代際正義原則）。生態(tài)可持續(xù)性原則要求人類必須以一種不危及地球生態(tài)系統(tǒng)完整性的方式開發(fā)利用自然資源和能源；社會及經(jīng)濟平等原則則指個人可以在平等基礎(chǔ)上按適當?shù)臉藴诗@取自然資源和能源，并應允許其對需要的滿足；對后代負責的原則要求人們以一種不危及后代人滿足其自然資源和能源需求的能力的方式開發(fā)利用自然資源和能源。征地補償應該體現(xiàn)上述生態(tài)正義三原則，并促進生態(tài)補償正義三原則的進一步貫徹。 第四，征地生態(tài)補償應該體現(xiàn)完全補償原則

完全補償是指以被征用人完全回復到與征用前大致相同的生活狀態(tài)所需要的代價為補償標準。這種補償包括：直接損失，如土地及土地改良物本身的損失；間接損失，如預期利益的喪失、殘余土地價值的減損、營業(yè)停止或縮小的損失、失業(yè)或轉(zhuǎn)業(yè)的損失等。上述補償是對經(jīng)濟上的損失進行的補償，除此之外還有對非經(jīng)濟上的損失如被征地者對新的生活環(huán)境的不適、精神上的痛苦等的補償，非經(jīng)濟補償中很重要的一塊是生態(tài)補償，這是完全補償?shù)暮苤匾臉酥尽?/p>

完全補償以產(chǎn)權(quán)界定說和“所有權(quán)神圣不可侵犯”為理論依據(jù)，認為土地征用是對所有權(quán)的侵犯，為矯正這一不平等的財產(chǎn)權(quán)侵害，實現(xiàn)公平正義的要求，應當給予完全的補償。

征地生態(tài)補償機制的建立，是構(gòu)建和諧社會的需要，也是人類理性看待人與自然關(guān)系的結(jié)果，更是解決“三農(nóng)”問題的舉措之一。當然，征地生態(tài)補償?shù)木唧w操作會很復雜，因為被征土地及相關(guān)方的環(huán)境價值和生態(tài)利益的度量還缺乏科學手段。在此，筆者渴望有志于此研究的師長、朋友提出高見。

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（責任編輯：席曉虹）