石松平

摘要：最低生活保障制度保障的是一種最基本的生存水平，但是城鄉(xiāng)間這一制度的保障范圍和保障水平的差異卻很大，這不合社會保障公平理念，不利于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，違背了科學(xué)發(fā)展觀的要求。城鄉(xiāng)一體化的低保制度是城市化良好有序發(fā)展的前提，政府應(yīng)該提高對構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化低保制度建設(shè)意義的認識，加快制定一體化發(fā)展的規(guī)劃，從財政、管理等方面加強對農(nóng)村低保制度的假設(shè)，盡快實現(xiàn)低保制度的城鄉(xiāng)一體化。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)一體化；最低生活保障；農(nóng)村低保制度

中圖分類號：F323文獻標識碼：A 文章編號：1674-1145（2009）17-0194-03

黨的十六屆六中全會和十七大提出把“覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系基本建立”作為2020年構(gòu)建和諧社會的九大目標和主要任務(wù)之一。這種覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系設(shè)計原則是“廣覆蓋、?；?、多層次”的，基于目前城鄉(xiāng)二元化的特點，短期內(nèi)制度如此設(shè)計具有一定的合理性。但是長期的發(fā)展目標和價值取向應(yīng)該是建立一種城鄉(xiāng)一體化的社會保障制度。這種制度不能是多層次的、碎片化的，目前許多學(xué)者對建立城鄉(xiāng)一體化的社會保障制度進行了探討。王思斌認為“中國要建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系，從現(xiàn)實情況來說，先要按照與城市社會保障制度相銜接的思路建立農(nóng)村社會保障制度”，“城市和農(nóng)村按照同一個框架（發(fā)展方向）去建立（或重建）社會保障制度。”

實際上構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的社會保障制度是許多學(xué)者的共識。但是對于如何實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化社會保障制度的構(gòu)建，學(xué)者們對此存有許多不同的觀點。筆者認為實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化社會保障體系不能一蹴而就，必須分步驟分項目推進。從世界各國社會保險的發(fā)展歷程看，社會救助體系建設(shè)一般是先行的，它在社會保障體系中占有著重要地位。而實行城鄉(xiāng)一體化的社會救助體系應(yīng)該以最低生活保障制度為突破口。本文在此以池州市為個案，探討城鄉(xiāng)一體化最低生活保障制度的構(gòu)建。

池州市位于安徽省西南部，下轄貴池區(qū)，東至、石臺、青陽三縣和九華山、開發(fā)區(qū)管委會。池州總?cè)丝?58萬，農(nóng)村人口占總?cè)丝诘?7%，農(nóng)業(yè)比重占全市GDP的21.5%，城鄉(xiāng)二元特征明顯。近年來，池州市結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)，不斷推進池州市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌工作，城鄉(xiāng)一體化已經(jīng)成為池州市經(jīng)濟社會發(fā)展趨勢之一。

一、城鄉(xiāng)最低生活保障制度的實施現(xiàn)狀

（一）城鄉(xiāng)最低生活保障制度的建立

1999年9月國務(wù)院頒布了《城市居民最低生活保障條例》，該制度的保障范圍是持有非農(nóng)村戶口的城市居民。

2007年7月，國務(wù)院頒布《關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》，這為在農(nóng)村全面建立和實施低保制度提供了政策上的依據(jù)。同年各省市相繼頒布了本省關(guān)于農(nóng)村最低生活保障制度實施的相關(guān)文件。同年安徽省政府頒布了《安徽省農(nóng)村居民最低生活保障暫行辦法》決定2008年1月1日實施。

（二）城鄉(xiāng)最低生活保障制度實施的現(xiàn)狀

近年來，農(nóng)村最低生活保障制度的建立及發(fā)展確實是一件惠民利民的大好事，對于維護農(nóng)村的穩(wěn)定，解決農(nóng)村貧困問題發(fā)揮了積極的作用。社會保障屬于國民收入的第二次分配，作為一個收入分配的手段，它應(yīng)該發(fā)揮著縮小城鄉(xiāng)差別的作用。城鄉(xiāng)收入差別應(yīng)該可以通過社會保障制度進行調(diào)整，減小差距，但是實際上在此過程中，社會保障制度卻發(fā)揮著相反的作用。因此我們在看到城鄉(xiāng)最低生活保障制度發(fā)展的同時，也應(yīng)該注意到城鄉(xiāng)間二者的差距。

1．城鄉(xiāng)最低生活保障制度覆蓋范圍存在較大差距

2006年安徽省總?cè)丝跒?676萬，農(nóng)業(yè)人口所占比重為78 %。2007年安徽省城鎮(zhèn)低保金額投入119365.7萬元，而同期農(nóng)村投入低保金額為53082.4萬元，城鎮(zhèn)投入為農(nóng)村的2.24倍。也就是說只占安徽總?cè)丝跀?shù)的22%的非農(nóng)業(yè)人口占用了69%的低保資金。

具體的一些情況我們可以通過下表能很清楚地看出城鄉(xiāng)間最低生活保障制度在實施中的差別。

注：表中數(shù)據(jù)通過對《2008年安徽統(tǒng)計年鑒》整理而得

具體由于各市經(jīng)濟發(fā)展水平的差異，各市對于農(nóng)村的社會保障資金的投入又有很大的差別。參見表2。

注：表中數(shù)據(jù)通過對《2008年安徽統(tǒng)計年鑒》整理而得

2．城鄉(xiāng)最低生活保障水平存在較大差距

從上表可以看出池州2007年池州城鎮(zhèn)低保人數(shù)是23830人，投入的資金是2139.7萬元，農(nóng)村低保人數(shù)是42093元，投入的資金是1716萬元。城鎮(zhèn)低保人口人年均享受低保資金（管理費用包含在內(nèi)）是897.9元，農(nóng)村低保人口人年均享受低保資金為408元。

通過表2的分析可以看出2007年相比2006年，池州城鎮(zhèn)新增低保人口11人，資金增加1166.6萬，農(nóng)村新增低保人口32415人，資金增加1641.7萬元。可以看出最低生活保障制度確實在大力推進，農(nóng)村低保覆蓋范圍和保障水平確實得到了較大的提高。但是城鄉(xiāng)低保制度在發(fā)展的同時二者的差距顯然在快速拉大。

2008年2月26日安徽省民政廳、財政廳頒布《安徽省民政廳安徽省財政廳關(guān)于印發(fā)〈安徽省農(nóng)村居民最低生活保障暫行辦法〉的通知 》（下簡稱通知），在這個《通知》中提高了2007年出臺的《安徽省農(nóng)村居民最低生活保障暫行辦法》中規(guī)定的保障標準?！锻ㄖ诽岢?008年，在現(xiàn)有農(nóng)村低保制度的基礎(chǔ)上，實施提標擴面。全省農(nóng)村居民最低生活保障線從家庭年人均收入683元提高到860元。家庭年人均收入低于683元的低保對象，實際補差標準不低于317元／年·人；家庭年人均收入高于683元低于860元的低保對象，實際補差標準不低于177元／年·人。這種進步值得肯定，但是農(nóng)村低保標準在提高的同時，城鎮(zhèn)低保標準也在提高，二者間的差距并沒有縮小。

池州市各區(qū)縣城鎮(zhèn)低保標準分別如下：

貴池區(qū)：城區(qū)205元/月，自2006年7月起執(zhí)行；鄉(xiāng)鎮(zhèn)180元/月，自2007年1月起執(zhí)行。

東至縣：180元/月，自2006年12月起執(zhí)行。

石臺縣：160元/月，自2006年12月起執(zhí)行。

青陽縣：195元/月，自2006年12月起執(zhí)行；215元/月，自2007年12月起執(zhí)行。

九華山風(fēng)景區(qū)：216元/月，自2007年1月起執(zhí)行。

二、完善城鄉(xiāng)一體化最低生活保障制度的意義

鑒于農(nóng)村正在落實最低生活保障制度，于是有的學(xué)者說實現(xiàn)了城鄉(xiāng)一體化最低生活保障制度。實際上從上文的分析可以看出城鄉(xiāng)間的最低生活保障制度遠沒有達到城鄉(xiāng)一體化的標準。城鄉(xiāng)一體化的最低生活保障制度，不應(yīng)該分別成立一個城鎮(zhèn)的和農(nóng)村的低保制度，城鄉(xiāng)低保應(yīng)該是一套管理體制和管理機構(gòu)，低保戶保障水平不因城鄉(xiāng)戶口存有太大差別。當然各地經(jīng)濟發(fā)展水平有差異，一體化不能強調(diào)各地一樣化，一體化允許存有差異。

（一）城鄉(xiāng)分割最低生活保障違背的社會保障制度公平的理念

羅爾斯在其《正義論》中指出：“正義是社會制度的首要價值，正像真理是思想體系的首要價值一樣。一種理論，無論它多么精致和簡潔，只要它不真實，就必須加以拒絕或修正；同樣，某些法律和制度，不管它們?nèi)绾斡行屎陀袟l理，只要它們不正義，就必須加以改造或廢除。社會保障是公民應(yīng)該享有的一種基本公共產(chǎn)品;也是憲法賦予公民的一項權(quán)利。從理論上講，社會保障不應(yīng)有城市和農(nóng)村的地域差別和市民與農(nóng)民的身份差別。社會保障體系對現(xiàn)代國家來說應(yīng)該是一元的，一國公民應(yīng)該享有統(tǒng)一標準的社會保障。享受社會保障是公民應(yīng)該享受的一項社會權(quán)利。這種權(quán)利的享受不應(yīng)該受城鄉(xiāng)戶籍的影響。國家也不應(yīng)該以任何借口而拒絕向公民提供社會保障。但是在我國，社會保障的制度設(shè)計和實踐中農(nóng)民長期得不到保護，這是中國社會不公正最突出的表現(xiàn)。國家在相當長時間內(nèi)忽視了農(nóng)村社會保障制度的建設(shè)，大部分社會保障的內(nèi)容將整個農(nóng)村人口排擠在保障制度之外，這種現(xiàn)象在很長一段時間內(nèi)被許多人認為是“自然而合理”的，這在一定程度上突顯了我國在建立農(nóng)村社會保障制度價值取向上的偏差。