張楸昇

“周口模式”的形成

2003年底到2004年初，河南省國(guó)土資源廳在全省范圍就城鄉(xiāng)建設(shè)用地利用情況進(jìn)行專題調(diào)研。經(jīng)論證，省國(guó)土資源廳認(rèn)為開(kāi)展農(nóng)村“三項(xiàng)整治”是解決當(dāng)前保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展與保護(hù)耕地之間矛盾的唯一可行辦法，并向省委、省政府建議在全省推行。省政府常務(wù)會(huì)議為此迅速作出了在全省廣大農(nóng)村全面開(kāi)展以土地“三項(xiàng)整治”為主要內(nèi)容的構(gòu)建和諧社會(huì)，走節(jié)約集約利用土地，保持經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展道路的決策，具體工作由國(guó)土資源部門(mén)負(fù)責(zé)組織實(shí)施。于是，以“空心村”、磚瓦窯、工礦廢棄地整治為主要內(nèi)容的“三項(xiàng)整治”工作在河南省全面拉開(kāi)帷幕，周口市被確定為全省唯一試點(diǎn)市。

“周口模式”的主要內(nèi)容

省政府前任省長(zhǎng)李成玉2005年8月中旬在周口考察時(shí)指出，“三項(xiàng)整治”破解了保護(hù)耕地與發(fā)展經(jīng)濟(jì)占用土地矛盾的難題；省國(guó)土資源廳前任廳長(zhǎng)林景順也多次到周口現(xiàn)場(chǎng)指導(dǎo)，找問(wèn)題，提要求；現(xiàn)任國(guó)土資源廳廳長(zhǎng)張啟生上任之初就到周口市專題調(diào)研“三項(xiàng)整治”工作，明確指出國(guó)土資源部門(mén)不嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家的法律、政策不行，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)土地的需求得不到保障也不行，解決這對(duì)矛盾的最有效的辦法就是靠土地的“三項(xiàng)整治”，保證了河南省“三項(xiàng)整治”工作始終朝著正確健康的方向發(fā)展。具體內(nèi)容包括：

明確責(zé)任，分片包干。市、縣、鄉(xiāng)三級(jí)黨委、政府，市、縣、鄉(xiāng)三級(jí)國(guó)土部門(mén)層層簽訂“三項(xiàng)整治”目標(biāo)責(zé)任書(shū)，有檢查，有評(píng)比，有驗(yàn)收，確保了“三項(xiàng)整治”工作落到實(shí)處。

服務(wù)到位，督促檢查。各縣(市)普遍成立了由縣(市)國(guó)土局局長(zhǎng)任組長(zhǎng)的技術(shù)服務(wù)組，全市共舉辦培訓(xùn)班數(shù)十場(chǎng)次，培訓(xùn)人員數(shù)千人。各縣(市)“三項(xiàng)整治”領(lǐng)導(dǎo)小組對(duì)分包片區(qū)“三項(xiàng)整治”情況兩天一檢查，三天一總結(jié)，一周一通報(bào)，效果明顯。

精細(xì)操作，嚴(yán)格驗(yàn)收。領(lǐng)導(dǎo)小組下達(dá)給各鄉(xiāng)鎮(zhèn)任務(wù)時(shí)，同時(shí)明確任務(wù)所在村、所在地塊、土地利用現(xiàn)狀，明確整治地塊的圖幅號(hào)、圖斑號(hào)、地類(lèi)、面積、分布等；在驗(yàn)收時(shí)，采取逐鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、逐地塊、逐村對(duì)圖紙、對(duì)臺(tái)賬、對(duì)面積、對(duì)效果等形式核查。

獎(jiǎng)罰兌現(xiàn)，鼓勵(lì)先進(jìn)。年底，各縣(市)都召開(kāi)本縣(市)“三項(xiàng)整治”總結(jié)大會(huì)。全市在財(cái)政十分困難的情況下，共拿出近千萬(wàn)元對(duì)先進(jìn)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))以獎(jiǎng)代補(bǔ)，對(duì)不能按時(shí)完成任務(wù)的后三名鄉(xiāng)(鎮(zhèn))，限期整改。完成目標(biāo)任務(wù)的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))，在每整理1畝耕地補(bǔ)助鄉(xiāng)(鎮(zhèn))50元的基礎(chǔ)上允許優(yōu)先使用用地指標(biāo)。

通過(guò)幾年來(lái)的實(shí)踐，周口在“三項(xiàng)整治”工作中摸索出了幾種有效形式可供選擇：

利村動(dòng)員、戶戶參與。此模式主要針對(duì)小型整治項(xiàng)目。農(nóng)民在優(yōu)惠政策引導(dǎo)下自發(fā)整理，整治主體是農(nóng)民，面積多在10畝以下?？h、鄉(xiāng)政府給予參與整治的農(nóng)民每畝50元獎(jiǎng)勵(lì)，還規(guī)定，誰(shuí)整理誰(shuí)享有優(yōu)先承包權(quán)，投入可抵頂承包費(fèi)。

民間資本投資。此模式主要適用于交通要道、城鎮(zhèn)周?chē)?、商業(yè)潛力大的“城中村”及城鄉(xiāng)結(jié)合部“空心村”的治理。把“城中村”及城鄉(xiāng)結(jié)合部“空心村”的治理與城市建設(shè)相結(jié)合，依托市場(chǎng)機(jī)制，采取以留地安置方式為主，綜合運(yùn)用貨幣安置、就業(yè)安置、參股安置、社會(huì)保險(xiǎn)安置等手段，走出了一條政府得利益、農(nóng)民得實(shí)惠、城市得發(fā)展的“三贏”路子。

政府投資。此種模式主要適用于不具備商業(yè)投資價(jià)值、面積較大、農(nóng)民又無(wú)能力整治的項(xiàng)目，此類(lèi)項(xiàng)目由政府投資。

政府與農(nóng)民共同投資。此模式主要針對(duì)“空心村”治理。把行政推動(dòng)與優(yōu)惠政策相結(jié)合，調(diào)動(dòng)農(nóng)民參與“空心村”整治的積極性，農(nóng)民負(fù)責(zé)在新規(guī)劃的村址按統(tǒng)一規(guī)劃建房，政府負(fù)責(zé)搬遷后舊村莊的平整、打井、復(fù)耕。

“周口模式”構(gòu)建的機(jī)制

一、農(nóng)民利益保障機(jī)制。首先是尊重農(nóng)民意愿。堅(jiān)持科學(xué)規(guī)劃、因地制宜、量力而行、分類(lèi)指導(dǎo)、一村一策、穩(wěn)步推進(jìn)的原則，把宣傳發(fā)動(dòng)、做過(guò)細(xì)的思想政治工作貫穿整治的全過(guò)程，把“空心村”整治變成農(nóng)民群眾的自覺(jué)行動(dòng)。其次依法有效保護(hù)農(nóng)民群眾的合法權(quán)益。及時(shí)為整治村莊的農(nóng)民群眾進(jìn)行鄉(xiāng)村規(guī)劃，為符合條件的村民批準(zhǔn)劃定宅基地，保障每戶居民都享有一處合法宅基地，為農(nóng)民保留下盡可能多的“保命田”。第三是嚴(yán)格宅基地管理。在審批環(huán)節(jié)堅(jiān)決做到“六個(gè)不批”，即村內(nèi)有空地申請(qǐng)?jiān)诶饨ǚ坎慌?、未到法定年齡不批、嚴(yán)重超生戶不批、原宅基地超標(biāo)一倍以上的不批和出賣(mài)、出租住房的不批以及符合申請(qǐng)條件但老宅基地不愿意交還集體的不批。

二、行政推動(dòng)機(jī)制。市委書(shū)記毛超峰指出，要把“三項(xiàng)整治”工作與社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)、生態(tài)文明村建沒(méi)相結(jié)合，不斷把全市“三項(xiàng)整治”工作引向深入，要求全市各級(jí)黨委、政府務(wù)必提高對(duì)此項(xiàng)工作的認(rèn)識(shí)，把深入推進(jìn)“三項(xiàng)整治”提高到貫徹科學(xué)發(fā)展觀，關(guān)注和改善民生，實(shí)現(xiàn)周口追趕型跨越式發(fā)展的高度，真正擺放到黨委、政府的重要議事日程，切實(shí)抓緊抓好。

三、質(zhì)量保障機(jī)制。搞好村鎮(zhèn)規(guī)劃。在已確定的村鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)做好村莊規(guī)劃，嚴(yán)格按照規(guī)劃實(shí)施“空心村”整治及“村莊治理”，通過(guò)撤并農(nóng)村居民點(diǎn)、治理“空心村”、劃定“封村線”，逐步壓縮農(nóng)村居民點(diǎn)用地規(guī)模，確保大部分村莊在10年內(nèi)不向外擴(kuò)展。

四、資金的良性循環(huán)機(jī)制。把經(jīng)省國(guó)土資源廳驗(yàn)收后的整治成果納入儲(chǔ)備，在建設(shè)項(xiàng)目確需占用耕地時(shí)，實(shí)行有償使用。政府將通過(guò)置換落實(shí)的建設(shè)用地指標(biāo)出讓后，把收取的耕地開(kāi)墾費(fèi)及新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)返還部分(70％)和從出讓金中分解出的用于農(nóng)業(yè)土地開(kāi)發(fā)的資金匯集起來(lái)，再投入到“三項(xiàng)整治”工作中，形成資金“投入回收”的良性循環(huán)機(jī)制。

五、激勵(lì)機(jī)制。幾年來(lái)，各縣市每年度都召開(kāi)“三項(xiàng)整治”總結(jié)大會(huì)，在財(cái)政十分困難的情況下，拿出充足資金以獎(jiǎng)代補(bǔ)。對(duì)評(píng)選出的先進(jìn)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))予以重獎(jiǎng)；同時(shí)對(duì)完成目標(biāo)任務(wù)的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))，每整理1畝耕地，各縣(市)財(cái)政還補(bǔ)助鄉(xiāng)(鎮(zhèn))50元，并優(yōu)先使用用地指標(biāo)。

“周口模式”的成效

截至2008年底，周口市“三項(xiàng)整治”總規(guī)模19817.2公頃(29.7258萬(wàn)畝)，凈增耕地總量14631.1557公頃(21.9467萬(wàn)畝)，居河南省第一位。

耕地得保護(hù)“四個(gè)不減”。通過(guò)開(kāi)展“三項(xiàng)整治”，周口市共新增耕地21.9467萬(wàn)畝，做到了在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展(增長(zhǎng)13％以上)、城區(qū)面積不斷擴(kuò)大(新增14.8平方公里)的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)了“四個(gè)不減”：即耕地面積不減，穩(wěn)定在1280萬(wàn)畝以上；基本農(nóng)田保護(hù)面積不減，保護(hù)率在85％以上；糧食播種面積不減，常年穩(wěn)定在950萬(wàn)畝以上；糧食總產(chǎn)量不減，穩(wěn)定在每年550萬(wàn)噸左右。

政府得土地謀發(fā)展。國(guó)家每年下達(dá)河南的建設(shè)用地指標(biāo)扣除國(guó)家直接掌握的用于重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目的指標(biāo)，只有不足20萬(wàn)畝。周口每年用地指標(biāo)只有3000畝左右。這些指標(biāo)全留在市本級(jí)尚不夠用，各縣市只能抓住“三項(xiàng)整治”政策機(jī)遇多造地，在省國(guó)土資源廳備案后折抵置換建設(shè)用地指標(biāo)，滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)土地的需求。據(jù)統(tǒng)計(jì)，僅2005年周口市就有8280畝、全省近20萬(wàn)畝的建設(shè)用地是通過(guò)“三項(xiàng)整治”解決的。

人民得實(shí)惠心中滿意。政府把專項(xiàng)資金投入到“三項(xiàng)整治”，把昔日農(nóng)民房屋分散凌亂、人難行、車(chē)難進(jìn)、宅基地大小不一、人居環(huán)境惡劣的舊村莊改造成高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃、占地一致整齊劃一、出行方便的新村莊。還使已整治村莊農(nóng)民人均耕地增加了0.3畝到1畝不等。

周口市五年多來(lái)“三項(xiàng)整治”工作的成功實(shí)踐和全國(guó)土地整理的現(xiàn)實(shí)潛力都在昭示著一條成功破解“土地困局”之路。