劉劍文

無(wú)論近代社會(huì)還是現(xiàn)代國(guó)家，政府的運(yùn)作必然是建立在一定的財(cái)政基礎(chǔ)上。作為以公共權(quán)力主導(dǎo)的資源配置——財(cái)政，不僅僅是經(jīng)濟(jì)制度的組成，更是政治制度的集中體現(xiàn)。財(cái)政作為國(guó)家主要的經(jīng)濟(jì)來(lái)源，財(cái)政不僅是政府經(jīng)濟(jì)收入與經(jīng)濟(jì)支出的反映，更體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)資源在國(guó)家和公民之間的分配，涉及到一國(guó)基本的政治決定過(guò)程。因此，財(cái)政民主，不僅體現(xiàn)的是憲政主義與法治主義精神，更體現(xiàn)了政治民主和經(jīng)濟(jì)民主的統(tǒng)一。

財(cái)政民主的制度構(gòu)建

所謂財(cái)政民主，就是政府依法按照民眾意愿，通過(guò)民主程序，運(yùn)用民主方式來(lái)理政府之財(cái)。這樣，一是可以保證公共財(cái)政的科學(xué)性，使公共財(cái)政符合國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀規(guī)律，以及真正反映未來(lái)年度財(cái)政收支情況；二是有利于實(shí)現(xiàn)對(duì)政府財(cái)政收支行為的監(jiān)督，防止出現(xiàn)隨意性。防止政府濫用權(quán)力，就必須以公民的民主權(quán)利約束國(guó)家公共權(quán)力。

從理論上看，財(cái)政旨在提供公共物品。在現(xiàn)實(shí)生活中，為防止財(cái)政活動(dòng)偏離公共利益，保留公民對(duì)重大財(cái)政事項(xiàng)的決定權(quán)，是財(cái)政民主的核心和目的所在。財(cái)政民主一般表現(xiàn)為財(cái)政議會(huì)主義，即重大財(cái)政事項(xiàng)必須經(jīng)過(guò)代議機(jī)構(gòu)審批。我國(guó)《憲法》第2條規(guī)定，中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)。人民依照法律規(guī)定，通過(guò)各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)。因此，從淵源上看，財(cái)政民主是憲法所規(guī)定的人民主權(quán)理論在財(cái)政法領(lǐng)域的落實(shí)和體現(xiàn)。而《立法法》第8條明確規(guī)定財(cái)政、稅收的基本制度只能制定法律，從形式和程序上保證了財(cái)政的民主性。

重大財(cái)政事項(xiàng)由人民代表大會(huì)審查決定也是財(cái)政民主的重要體現(xiàn)。除了對(duì)財(cái)稅方面的基本制度制定法律以外，人民代表大會(huì)的財(cái)政決定權(quán)也體現(xiàn)在預(yù)算審批上。根據(jù)我國(guó)《憲法》及《預(yù)算法》的相關(guān)規(guī)定，全國(guó)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)審批中央預(yù)算，地方各級(jí)人大負(fù)責(zé)審批本級(jí)地方預(yù)算，這表明，財(cái)政民主的基本要求在我國(guó)已得到了確認(rèn)。同時(shí)，財(cái)政民主還要求賦予人民對(duì)財(cái)政事項(xiàng)的廣泛監(jiān)督權(quán)。這要求財(cái)政行為的決策程序、執(zhí)行過(guò)程以及實(shí)施效果，須具備公開(kāi)性、透明性等特點(diǎn)。否則無(wú)論預(yù)算審批或預(yù)算監(jiān)督，都只會(huì)流于形式，公開(kāi)透明更無(wú)從談起了。細(xì)化到具體的財(cái)政行為，則表現(xiàn)為財(cái)政收入與支出行為的民主化。

（一）支出民主：以公共需要定位財(cái)政支出

政府的支出邊界到底在哪里，這不是單純用理論可以解決的問(wèn)題。雖然古典學(xué)派認(rèn)為政府的活動(dòng)是一種消費(fèi)現(xiàn)象，主張縮小財(cái)政規(guī)模。但新財(cái)政思想?yún)s認(rèn)為市場(chǎng)機(jī)能在實(shí)際經(jīng)濟(jì)社會(huì)中根本難以發(fā)揮，更何況還存在分配不均的問(wèn)題，若政府不介入幾乎無(wú)法平息。兩種觀點(diǎn)都從不同角度反映了市場(chǎng)和政府的界限的模糊性。但事實(shí)是，由于政府執(zhí)行宏觀經(jīng)濟(jì)職能的需要，財(cái)政職權(quán)在一定程度上有擴(kuò)張的趨勢(shì)，從而引起財(cái)政支出的增加。

一般說(shuō)來(lái)，財(cái)政支出是國(guó)家通過(guò)財(cái)政收入將集中起來(lái)的財(cái)政資金進(jìn)行有計(jì)劃的分配以滿足社會(huì)公共需要，是財(cái)政職能的具體化，服務(wù)于政府職能?；诠参锲防碚摰姆治觯热皇袌?chǎng)無(wú)法有效提供，那么財(cái)政支出就是全部公共物品（包括全部純公共物品和部分準(zhǔn)公共品）。只有滿足公共需要的事務(wù)，財(cái)政才應(yīng)提供資金支持，否則偏離公共物品的政府財(cái)政分配行為本質(zhì)上不能反映公民對(duì)公共物品的偏好而不能被視作財(cái)政民主行為。因此，財(cái)政支出民主首先應(yīng)當(dāng)表現(xiàn)為在財(cái)政支出決策的達(dá)成上，主要反映為人民對(duì)政府開(kāi)支的權(quán)力制約和政府經(jīng)濟(jì)職能執(zhí)行的協(xié)調(diào)和平衡。

（二）收入民主：以公共權(quán)力定位財(cái)政收入

政府為履行公共職責(zé)所承擔(dān)的財(cái)政支出，需要積極謀取財(cái)政收入。財(cái)政收入，是政府為履行公共職能，滿足公共服務(wù)要求的財(cái)政支出需要，通過(guò)國(guó)家依法籌措的所有貨幣資金的總和，一般包括：稅收、費(fèi)、國(guó)有資產(chǎn)收益、公債以及罰沒(méi)等其他形式收入。國(guó)家獲取財(cái)政收入憑借的是公權(quán)力，即由立法機(jī)關(guān)賦予公共部門(mén)代表公眾行使的強(qiáng)制性的權(quán)力。這種強(qiáng)制性權(quán)力是在分散決策基礎(chǔ)上集體選擇的結(jié)果，用來(lái)解決分散決策難以解決的各種問(wèn)題?，F(xiàn)代民主制下公共部門(mén)的任何權(quán)力都應(yīng)通過(guò)公共選擇程序如投票，由立法機(jī)關(guān)審批、賦予，否則就是濫權(quán)，構(gòu)成對(duì)私權(quán)利的侵犯。因此，議會(huì)制之所以能夠從社會(huì)中吸取更多的財(cái)政收入，其原因就在于代議制給予了財(cái)產(chǎn)權(quán)利人參與決策的機(jī)會(huì)，使他們相信代議機(jī)構(gòu)決定的合法性，這也是國(guó)家獲取財(cái)政收入的正當(dāng)性基礎(chǔ)。

由此可見(jiàn)，在一個(gè)國(guó)家的“錢袋子”問(wèn)題上，財(cái)政民主實(shí)踐了權(quán)利與權(quán)力之間的良性互動(dòng)。財(cái)政的一系列環(huán)節(jié)中，從征稅開(kāi)始，到支出、績(jī)效評(píng)估和監(jiān)督，都應(yīng)該在代表機(jī)構(gòu)的決定與掌控之中，從而依法實(shí)現(xiàn)對(duì)政府活動(dòng)的范圍、方向和政策目標(biāo)的監(jiān)督與有效控制。

（三）財(cái)政分權(quán)與民主監(jiān)督

分權(quán)是西方憲政史上控制國(guó)家權(quán)力的主要手段，分權(quán)對(duì)權(quán)力的控制一直是政治學(xué)和憲法學(xué)研究的命題，并且權(quán)力分立也已經(jīng)變成了一種關(guān)于立憲政府的普適標(biāo)準(zhǔn)。而在財(cái)政的層面上，民主除了意味著財(cái)政的收支民主，同樣對(duì)分權(quán)提出了要求。收支的民主化在某種意義上是橫向?qū)用嫔系姆謾?quán)，而縱向?qū)用娴姆謾?quán)則是對(duì)中央與地方的關(guān)系提出了要求。中央與地方的關(guān)系涉及諸多要素，由于中央與地方政府的關(guān)系實(shí)質(zhì)上是國(guó)家整體利益與局部利益的對(duì)立統(tǒng)一和動(dòng)態(tài)平衡的關(guān)系，涉及經(jīng)濟(jì)利益的區(qū)域配置，因而財(cái)政關(guān)系就成為中央與地方的關(guān)系中極為重要的內(nèi)容和敏感的領(lǐng)域。從實(shí)踐上看，新中國(guó)成立后我國(guó)中央與地方的關(guān)系的歷次調(diào)整主要是財(cái)政關(guān)系的調(diào)整。

財(cái)政權(quán)力在各級(jí)政府間的縱向分立對(duì)政府權(quán)力制約具有重要意義。將財(cái)政權(quán)限在各級(jí)政府間進(jìn)行適當(dāng)?shù)膭澐郑兄诮档拓?cái)政權(quán)力的集中和壟斷程度，將減少腐敗和低效率的發(fā)生。此外，縱向的財(cái)政分權(quán)還使得次中央政府之間在提供公共物品的競(jìng)爭(zhēng)成為可能，這種競(jìng)爭(zhēng)可以對(duì)相關(guān)政府的權(quán)力行使產(chǎn)生制約?？梢哉f(shuō)，財(cái)政權(quán)限在各級(jí)政府間的劃分與公民基本權(quán)利的保障具有密切關(guān)系。財(cái)政分權(quán)的優(yōu)化程度關(guān)系著公民基本權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，而財(cái)政分權(quán)之下?lián)碛邢鄳?yīng)財(cái)政權(quán)的地方政府，這種一定程度上的財(cái)政自治，是憲政民主制度的基礎(chǔ)性結(jié)構(gòu)，是保障個(gè)人自由的重要政治機(jī)制，是人民參與公共事務(wù)的基本途徑。 因此，財(cái)政分權(quán)是民主憲政的應(yīng)有之意，也是財(cái)政民主的重要內(nèi)涵。

財(cái)政民主的制度缺失及其反思

由于財(cái)政民主事關(guān)一國(guó)基本政治制度、經(jīng)濟(jì)制度，其實(shí)現(xiàn)程度關(guān)系著一國(guó)基本的民主化、法治化進(jìn)程。雖然基本的法律制度對(duì)財(cái)政民主做了初步的制度安排和憲法保障，但反觀我國(guó)財(cái)政制度的發(fā)展，其民主缺失的程度還是不容忽視的。

（一）預(yù)算民主的不足與完善

新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)只有兩項(xiàng)工程是提請(qǐng)全國(guó)人大審議通過(guò)的，一是1956年黃河規(guī)劃和三門(mén)峽水電站工程建設(shè)項(xiàng)目；二是1992年三峽工程建設(shè)項(xiàng)目。而南水北調(diào)工程其投資總額達(dá)3500億，建設(shè)工期30年；國(guó)家大劇院50億的預(yù)算，都未提交全國(guó)人大審議批準(zhǔn)。這不能不說(shuō)是對(duì)公民在重大財(cái)政事項(xiàng)的決定權(quán)方面的剝奪。由選舉產(chǎn)生的人民代表所討論的重大財(cái)政問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)是微觀的、透明的、具體的，對(duì)納稅人和所有公民鄭重負(fù)責(zé)的，而不只是理論上的、宏觀的、抽象的。

此外，根據(jù)《預(yù)算法實(shí)施條例》規(guī)定，我國(guó)復(fù)式預(yù)算體系包括政府公共預(yù)算、國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保障預(yù)算。但十余年過(guò)去了，國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算和社會(huì)保障預(yù)算始終未曾建立，雖然國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的編制工作已經(jīng)在中央層面展開(kāi)，但圍繞著預(yù)算編制權(quán)和審批程序以及銜接問(wèn)題的爭(zhēng)議，實(shí)際上也反映了在國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管與收益問(wèn)題上，究竟公民享有多少的知情權(quán)和決定權(quán)。而頻頻發(fā)生的社?；鹋灿谩D占案件，實(shí)際上也反映了社?；鹦姓芾砗屯顿Y運(yùn)營(yíng)缺乏民主化的制度缺陷。

相比較預(yù)算作為對(duì)政府財(cái)政行為的事前監(jiān)督，審計(jì)則作為一種事后監(jiān)督作為前者不足的彌補(bǔ)，每年6月審計(jì)報(bào)告的公布都引發(fā)一場(chǎng)審計(jì)風(fēng)暴。例如，2007年6月27日，審計(jì)署審計(jì)長(zhǎng)李金華受國(guó)務(wù)院委托，向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告了2006年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)情況。共審計(jì)了56個(gè)中央部門(mén)，發(fā)現(xiàn)部門(mén)本級(jí)存在的問(wèn)題348.53億元，同時(shí)，這次審計(jì)還延伸到了434個(gè)二級(jí)預(yù)算單位，總計(jì)查出問(wèn)題資金468.8億元。雖然審計(jì)報(bào)告能夠?qū)`規(guī)財(cái)政行為進(jìn)行有效的監(jiān)督和披露，并敦促糾正。但審計(jì)也只能在有限的范圍內(nèi)發(fā)揮一定的作用。

因此，按照財(cái)政民主的要求，我國(guó)預(yù)算制度必須從以下角度進(jìn)行完善：

一是保證預(yù)算的法治化。在民主制度完善的國(guó)家，議會(huì)對(duì)政府的制約的主要機(jī)制是控制預(yù)算。預(yù)算就成為政府依法行政的直接依據(jù)和基本途徑。在預(yù)算制度的規(guī)范與約束下，國(guó)家財(cái)政的根本權(quán)限轉(zhuǎn)移到了納稅人手中，納稅人通過(guò)議會(huì)掌握了政府及政府財(cái)政行為的決定權(quán)和監(jiān)督權(quán)。只要納稅人通過(guò)議會(huì)真正掌握了政府預(yù)算的決定權(quán)和監(jiān)督權(quán)，就極大地增強(qiáng)了客觀經(jīng)濟(jì)力量阻止和否定政治權(quán)力主觀孤行的能力，從而能夠避免經(jīng)濟(jì)進(jìn)程中政府因素可能產(chǎn)生的災(zāi)難性后果。

二是合理配置人大預(yù)算權(quán)。雖然我國(guó)《預(yù)算法》規(guī)定了預(yù)算草案由行政部門(mén)編制，由人大審批，但沒(méi)有明確人大是否享有預(yù)算草案的修正權(quán)，以及政府是否享有對(duì)預(yù)算審批的制衡權(quán)。從預(yù)算管理的實(shí)踐來(lái)看，人大實(shí)際上只能就預(yù)算草案的同意與否行使審批權(quán)，政府對(duì)人大審批通過(guò)的預(yù)算也必須執(zhí)行，即使預(yù)算被否決或久拖不決也缺乏相應(yīng)的制衡機(jī)制。這就要求在修改《預(yù)算法》時(shí)明確規(guī)定人大對(duì)預(yù)算草案的修正權(quán)以及政府相應(yīng)的制衡權(quán)，在預(yù)算的編制和審議中擴(kuò)大民主的范圍，增強(qiáng)人民代表審議的作用。

三是堅(jiān)持預(yù)算法定原則。在預(yù)算法的制定與實(shí)施時(shí)要全面貫徹預(yù)算法定原則，包括預(yù)算主體權(quán)利（權(quán)力）法定、預(yù)算主體義務(wù)法定、預(yù)算程序法定和預(yù)算責(zé)任法定；完善預(yù)算制度，保障憲法“控制公共權(quán)力，防止權(quán)力濫用，保障公民權(quán)利和經(jīng)濟(jì)的自由發(fā)展”等功能的有效發(fā)揮。此外，要強(qiáng)化全民的國(guó)家預(yù)算法律意識(shí)。

四是強(qiáng)化預(yù)算監(jiān)督。在我國(guó)，為強(qiáng)化人大對(duì)政府監(jiān)督職能，有必要推進(jìn)政府預(yù)算報(bào)告制度改革。預(yù)算案要反映大多數(shù)人的意愿，實(shí)現(xiàn)公共支出與合理稅收負(fù)擔(dān)均衡，最重要的在于必須為預(yù)算的民主決策和監(jiān)督提供制度保障， 同時(shí)，也要加強(qiáng)社會(huì)公眾、新聞媒體對(duì)國(guó)家預(yù)算的監(jiān)督。通過(guò)建立起人大、審計(jì)、公眾、媒體等全面的監(jiān)督體系，真正實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家財(cái)政預(yù)算的“防腐”功能。

財(cái)政民主的核心要素就是政府預(yù)算行為的民主化和法治化，可以說(shuō)政府預(yù)算是政府行使職能的財(cái)力保障，也是代表民意的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)制約和監(jiān)督政府行為的重要工具。

（二）稅收法定的不足與完善

我國(guó)稅法體系中法律的缺失已經(jīng)是不爭(zhēng)的事實(shí)，2007年3月《企業(yè)所得稅法》的通過(guò)為稅收法定主義的推進(jìn)抹上濃重的一筆。立法過(guò)程的民主性是其科學(xué)性的重要保證。但隨后證券交易印花稅的調(diào)整則是對(duì)稅收法定的打擊?！敖?jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，財(cái)政部決定從2007年5月30日起，調(diào)整證券（股票）交易印花稅稅率，由現(xiàn)行1‰調(diào)整為3‰。即對(duì)買賣、繼承、贈(zèng)與所書(shū)立的A股、B股股權(quán)轉(zhuǎn)讓書(shū)據(jù)，由立據(jù)雙方當(dāng)事人分別按3‰的稅率繳納證券（股票）交易印花稅?！?/p>

在被稱為“半夜雞叫”的證券交易印花稅調(diào)整中，民主化和法治化的缺失是顯而易見(jiàn)的。政策出臺(tái)前一周證券市場(chǎng)就有上調(diào)證券印花稅的傳言，財(cái)政部有關(guān)人員隨后辟謠，但4個(gè)工作日后卻突然宣布上調(diào)印花稅。且不論該政策的實(shí)際執(zhí)行效果，前后不一的做法首先有損政府的公信力。其次，稅率作為基本稅收要素，無(wú)論是財(cái)政民主還是稅收法定，都對(duì)其制定主體有著嚴(yán)格的要求。同時(shí)，即使證券交易印花稅的稅率問(wèn)題屬于《立法法》第9條規(guī)定可授權(quán)國(guó)務(wù)院根據(jù)實(shí)際需要，對(duì)其中的部分事項(xiàng)先制定行政法規(guī)的情形，那么根據(jù)《行政法規(guī)制定程序條例》的規(guī)定，行政法規(guī)應(yīng)當(dāng)自公布之日起30日后施行；但是，涉及國(guó)家安全、外匯匯率、貨幣政策的確定以及公布后不立即施行將有礙行政法規(guī)施行的，可以自公布之日起施行。 財(cái)政部經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)調(diào)整印花稅的行為也不屬于“自公布之日起施行”情形。最后，該決定以財(cái)政部名義頒布，還涉及到國(guó)務(wù)院轉(zhuǎn)授權(quán)合法性的考量。因此，無(wú)論從主體資格，還是從立法程序，調(diào)高證券交易印花稅的財(cái)政決策都存在較大的民主缺失。

（三）財(cái)政權(quán)限縱向配置的偏差

中央與地方的關(guān)系中最重要的就是財(cái)政關(guān)系，財(cái)政權(quán)限在中央政府和地方政府之間的恰當(dāng)劃分，既是對(duì)中央政府的制約，也是對(duì)地方政府的制約。而我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)，中央政府與地方政府之間權(quán)責(zé)的不清晰，以及協(xié)調(diào)與爭(zhēng)議解決機(jī)制的缺乏，使得財(cái)政分權(quán)的制約功能喪失，最終導(dǎo)致財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)加大 。

在我國(guó)，財(cái)政分權(quán)領(lǐng)域主要是通過(guò)國(guó)務(wù)院及其部門(mén)制定相關(guān)的規(guī)定予以調(diào)整，實(shí)行的是一種行政主導(dǎo)的模式，尚沒(méi)有一部法律調(diào)整財(cái)政分權(quán)領(lǐng)域的事項(xiàng)。即使是在行政主導(dǎo)的調(diào)整模式下，也很少通過(guò)制定作為正式法律淵源的行政法規(guī)、政府規(guī)章的形式予以調(diào)整，而是通過(guò)制定各種“通知”、“辦法”、“決定”等文件形式予以調(diào)整。目前我國(guó)調(diào)整中央與地方財(cái)政收入劃分的主要法律規(guī)范為1993年頒布的《關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》，該決定的位階僅僅是國(guó)務(wù)院的文件，并非真正意義上作為正式法律淵源的行政法規(guī)。由于憲法、法律層次調(diào)整的缺乏、全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的長(zhǎng)期缺席和實(shí)踐中具體運(yùn)作的不規(guī)范，是我國(guó)財(cái)政分權(quán)領(lǐng)域憲政視角缺失的突出體現(xiàn)。由此引發(fā)了在中央與地方財(cái)政關(guān)系安排上存在著較大的變動(dòng)性，以證券交易印花稅為例，1997年將中央與地方共享收入中的證券交易印花稅的分享比例由原來(lái)中央與地方各分享50%，調(diào)整為中央分享80%，地方分享20%，后又調(diào)整為中央分享88%，地方分享12%。自2000年10月1日起，又將分享比例調(diào)整為中央分享91%，地方分享9%，并將分三年把分享比例調(diào)整到中央分享97%，地方分享3%，即2000年中央分享91%、地方分享9%；2001年中央分享94%、地方分享6%；從2002年起中央分享97%、地方分享3%。其中，2000年的分享比例，自2000年10月1日起執(zhí)行。而這種不確定的財(cái)政關(guān)系安排使得地方對(duì)于本級(jí)財(cái)政收入安排喪失了主動(dòng)性。

從財(cái)政關(guān)系的安排上看，政府間財(cái)政收支的不匹配則成為財(cái)政民主缺失的另一問(wèn)題。一方面中央與地方政府間事權(quán)與財(cái)政支出責(zé)任劃分不夠到位，另一方面我國(guó)的財(cái)政收益權(quán)和財(cái)政立法權(quán)又主要集中在中央，而政府間轉(zhuǎn)移支付均等化程度又較低，實(shí)際上使得我國(guó)的縱向財(cái)政關(guān)系處于失衡的狀態(tài)，帶來(lái)了民主的缺失。

綜上所述，不難看出我國(guó)財(cái)政民主匱乏之處：一為預(yù)算公開(kāi)和民主化程度不足；二為稅收立法的不規(guī)范；三為中央與地方財(cái)政關(guān)系不規(guī)范。其根源就在于對(duì)民主之于財(cái)政的重要性，對(duì)財(cái)政民主之于社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要性尚未有深刻認(rèn)識(shí)。

財(cái)政民主的制度重構(gòu)

對(duì)財(cái)政民主進(jìn)行制度重構(gòu)必須對(duì)公民與國(guó)家的關(guān)系有著明確而清醒的認(rèn)識(shí)。提供好的公共服務(wù)是國(guó)家存在的唯一理由，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度和憲政民主的政治制度下，納稅人是國(guó)家的主人，繳納稅收是作為購(gòu)買政府公共服務(wù)的對(duì)價(jià)。財(cái)政民主意味著納稅人對(duì)其支付對(duì)價(jià)的認(rèn)可，也意味著對(duì)其接收的公共服務(wù)的認(rèn)可。因此，納稅人有權(quán)了解自己應(yīng)該交多少錢，并且自己交出去的錢花在了哪里，并對(duì)上述事項(xiàng)擁有決定權(quán)，這就是財(cái)政民主的最通俗表達(dá)。

而財(cái)政民主制度重構(gòu)的關(guān)鍵就在于合理限制國(guó)家財(cái)政權(quán)。公共財(cái)政的實(shí)質(zhì)是限制國(guó)家財(cái)政權(quán)。財(cái)政民主體現(xiàn)了私有財(cái)產(chǎn)權(quán)對(duì)國(guó)家財(cái)政權(quán)的制衡。

由于財(cái)政事項(xiàng)的全局性和影響廣泛性，從形式上，應(yīng)該對(duì)授權(quán)立法的范圍和程序進(jìn)行嚴(yán)格限定；從實(shí)質(zhì)上，應(yīng)當(dāng)完善公民的民意表達(dá)和利益實(shí)現(xiàn)機(jī)制。具體而言：

1.加強(qiáng)在財(cái)政民主與授權(quán)立法的協(xié)調(diào)。首先，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格貫徹立法權(quán)保留事項(xiàng)，盡速對(duì)現(xiàn)有財(cái)政法規(guī)等進(jìn)行清理，一方面將其中經(jīng)實(shí)踐檢驗(yàn)具有較強(qiáng)適用性的部分通過(guò)立法程序?yàn)槠湔?；另一方面?duì)違反上位法或不再具有調(diào)整職能的部分予以宣布廢止或失效。其次，財(cái)政授權(quán)立法應(yīng)有明確的授權(quán)依據(jù)，在所制定的法規(guī)等規(guī)范性文件中，必須標(biāo)明授權(quán)法的全稱、有關(guān)具體條款、生效時(shí)間等。再次，財(cái)政授權(quán)立法必須符合法定程序，同時(shí)不得超越受權(quán)者的權(quán)限和授權(quán)法的范圍，不得同憲法、法律或授權(quán)法相抵觸。最后，財(cái)政授權(quán)立法應(yīng)提交全國(guó)人大常委會(huì)備案，并由其從內(nèi)容和程序方面審查合憲、合法性。

2.完善財(cái)政民主的民意表達(dá)和利益實(shí)現(xiàn)機(jī)制。首先，應(yīng)當(dāng)改革預(yù)算制度，強(qiáng)化預(yù)算公開(kāi)，以細(xì)化預(yù)算科目為基礎(chǔ)，健全預(yù)算審批為程序保障，完善預(yù)算監(jiān)督和法律責(zé)任為補(bǔ)充。其次，應(yīng)當(dāng)建立和完善重大財(cái)政決策和財(cái)政立法的事前調(diào)研，完善政策選擇階段的研究工作，不僅有利于提升財(cái)政決策的科學(xué)性，更是提供給公民更多參與表達(dá)的機(jī)會(huì)，將代議制度中的民主延伸到?jīng)Q策選擇中。如《個(gè)人所得稅法》修改的立法聽(tīng)證會(huì)，又如《稅收征管法》面向社會(huì)各界征集修改意見(jiàn)，財(cái)政民主的實(shí)現(xiàn)已經(jīng)不僅僅在人民代表行使權(quán)力的過(guò)程中體現(xiàn)，更多反映在社會(huì)生活的點(diǎn)點(diǎn)滴滴中。

3.合理界定各級(jí)政府支出權(quán)限和收入范圍。如前所述，目前我國(guó)尚無(wú)專門(mén)法律規(guī)范政府間財(cái)政關(guān)系，這種多變性和不均衡性不僅一方面導(dǎo)致了地方財(cái)力不足，另一方面也誘生了地方制度外的不合規(guī)行為。因此對(duì)中央和地方政府之間以及上下級(jí)地方政府之間的事權(quán)、財(cái)政支出責(zé)任必須以明確的法律規(guī)范為依據(jù)；合理配置財(cái)政收益權(quán)、財(cái)政立法權(quán)、財(cái)政征收權(quán)和財(cái)政預(yù)算權(quán)等財(cái)政權(quán)限；同時(shí)以均等化為目標(biāo)完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，從而實(shí)現(xiàn)政府間財(cái)政關(guān)系的均衡發(fā)展。

4.保障財(cái)政民主對(duì)公共財(cái)政的實(shí)現(xiàn)。對(duì)于財(cái)政的公共性以及國(guó)家提供公共服務(wù)的職責(zé)，無(wú)論是學(xué)界還是實(shí)務(wù)界已成共識(shí)，故政府財(cái)政應(yīng)以公共服務(wù)為邊界。目前我國(guó)公共財(cái)政面臨的最大挑戰(zhàn)就是財(cái)政支出有相當(dāng)大部分是投資于營(yíng)利性行業(yè)，隨著預(yù)算體系的完善，國(guó)家在市場(chǎng)中的投資行為也將逐步法治化，政府退出與市場(chǎng)進(jìn)入的過(guò)渡期中，財(cái)政民主無(wú)疑是可以作為“糾錯(cuò)”機(jī)制，有效地彌補(bǔ)財(cái)政公共性不足。

財(cái)政民主更多是一個(gè)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，我國(guó)財(cái)政問(wèn)題存在著諸多有待改革的癥狀，而其癥結(jié)不僅僅是法律問(wèn)題，還包括政治、經(jīng)濟(jì)等各方面的因素。財(cái)政問(wèn)題已經(jīng)成為普通民眾的重要關(guān)注對(duì)象，這種關(guān)注至少構(gòu)成了財(cái)政民主的社會(huì)基礎(chǔ)。以憲政為背景反思與重構(gòu)財(cái)政民主，以公民主體意識(shí)的增強(qiáng)作為財(cái)政民主的基礎(chǔ)，不僅可以對(duì)財(cái)政民主的中國(guó)適用作整體的設(shè)計(jì)，更能促進(jìn)“制度性妥協(xié)” 的民主化和合憲性。

（作者單位：北京大學(xué)法學(xué)院）