郭　薇

摘要：非稅收入作為財政收入的一個重要組成部分，一直以來都是財政體制改革的重點和難點，隨著我國公共財政體制的逐步建立，加強非稅收入收繳管理改革顯得尤為迫切，本文在分析問題的同時還提出了一些具體措施和建議。

關(guān)鍵詞：非稅收入 收繳 改革

根據(jù)國務(wù)院“規(guī)范非稅收入管理”及“全面推進非稅收入收繳管理改革，繼續(xù)保留的中央和地方收費、基金，按照財政國庫管理制度要求，實行國庫集中收繳”的有關(guān)規(guī)定，財政部在2009年2月11日發(fā)布的《關(guān)于深化地方非稅收入收繳管理改革的指導(dǎo)意見》中指出：各地要全面推進非稅收入收繳管理改革，力爭2010年底前，地方各級執(zhí)收單位全部實施改革；經(jīng)清理整頓后繼續(xù)保留的收費、基金，罰沒收入，國有資本經(jīng)營收益，國有資源（資產(chǎn)）有償使用收入，彩票公益金等非稅收入要全部納入改革范圍。暫時不具備條件的地方，也要在2012年底前將改革

推進到所有執(zhí)收單位和所有非稅收入項目。

一、非稅收入的概念

（一）國際組織對非稅收入的界定

世界銀行認為，經(jīng)常性非稅收入是政府為公共目的而取得的無須償還的收入，如罰款、管理費、政府財產(chǎn)經(jīng)營收入等，以及政府以外的單位自愿和無償?shù)叵蛘Ц兜目铐椀取＝?jīng)濟合作與發(fā)展組織(OECD以下簡稱經(jīng)合組織)界定稅收和非稅收入以征收是否具有對應(yīng)的報償性作為標準，在滿足以下條件時，征收可以被視為是無償?shù)模嘿M大大超過了該項公共服務(wù)的提供成本，費的繳納者并非利益的獲得者，政府并不根據(jù)取得的征收額來提供相應(yīng)的具體服務(wù)，盡管只有付費的人受益，但每個人所得到的利益并不必然同自己所支付的金額成比例。如果一種收入形式滿足以上條件之一，那么這種收入從性質(zhì)上就應(yīng)該是稅，而不是費。國際貨幣基金組織關(guān)于非稅收入的定義與世界銀行的定義基本一致，即非稅收入是指政府在稅收之外取得的收入，它包括因公共目的而獲得的不需要歸還的補償性收入以及非政府單位自愿和無償向政府支付的款項，具體包括經(jīng)營和資產(chǎn)收益、罰款收入、收費等。

（二）我國政府非稅收入的統(tǒng)計口徑

1.財政預(yù)算內(nèi)的非稅收入。主要項目有：（1）國有企業(yè)上繳利潤(包括國有企業(yè)出售和轉(zhuǎn)讓產(chǎn)權(quán)的收入、股份制企業(yè)國家股利收入和其他國有資產(chǎn)收益)。（2）國家能源交通重點建設(shè)基金收入。（3）各種專項收入：如征收排污費收入、教育費附加收入、鐵路建設(shè)基金收入、電力建設(shè)資金專項收入等。（4）基本建設(shè)貸款歸還收入。（5）事業(yè)收入、公產(chǎn)收入。（6）國家預(yù)算調(diào)節(jié)基金收入。（7）罰沒收入。（8）行政性收費收入。這部分非稅收入由于納入預(yù)算管理，項目、數(shù)量及支出管理比較規(guī)范。

2.財政預(yù)算外的非稅收入。這部分非稅收入主要包括：第一，由國務(wù)院或財政部、國家計委批準設(shè)立的行政事業(yè)性收費和基金。第二，由省級人民政府或省級財政、計劃(物價)部門批準設(shè)立的行政事業(yè)性收費和基金。據(jù)統(tǒng)計，中央政府及有關(guān)部門批準設(shè)立的收費項目共369項，其中有97項納入預(yù)算管理，272項大部分納入預(yù)算外管理。地方政府及有關(guān)部門批準設(shè)立收費和基金項目有幾千項之多。

3.財政之外政府各部門的收費和集資。這部分嚴格說是沒有經(jīng)過政府或有關(guān)部門批準，游離于財政預(yù)算內(nèi)、外，即制度外的待清理的非稅收入。它大部分集中在地方政府各部門手中，尤其是集中在縣、鄉(xiāng)兩級政府的手中。據(jù)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政調(diào)查材料顯示，我國中部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的自籌資金(通過收費或集資)己占到其政府財力的三分之一左右。因為財政之外的各部門的收費和集資數(shù)據(jù)難以收集，而且名目不穩(wěn)定，變化較大。因此，本文中的非稅收入

包括預(yù)算內(nèi)的非稅收入和預(yù)算外的非稅收入，不包括財政之外的政府各部門的收費和集資。

二、非稅收入收繳管理存在的問題

（一）征收主體存在多元化、征收行為存在隨意性

現(xiàn)行的地方收費主體主要有國土資源、工商、衛(wèi)生監(jiān)督、公安、司法、城建、交通、教育、水利、環(huán)保等管理部門，每個部門都有各自的收費名目，而且一個部門多種收費，盡管國家多次對收費項目進行清理、減并、撤銷，但地方各部門在本位利益驅(qū)動下，仍巧立各種名目收費。造成了治理——膨脹——再治理——再膨脹的怪圈。

（二）資金管理不到位，人為調(diào)節(jié)收繳進度和規(guī)模

部分地方財政部門對非稅資金的統(tǒng)管主要采取分類操作、歸口管理的方式，有些管理人員對非稅收入管理的總體概念不明確，非稅資金未完全納入財政預(yù)算及專戶管理的總盤子，相當部分非稅資金游離于歸口部門或直接坐支。雖然收支兩條線實行已久，但大部分單位都自已的過渡性賬戶，成為資金的滯留地。財政部門對國家規(guī)定要納入預(yù)算管理的非稅收入不是依據(jù)資金性質(zhì)劃分確定管理范圍，而是根據(jù)財政預(yù)算總規(guī)模來確定非稅收入預(yù)算入庫額，有意識地調(diào)劑非稅收入預(yù)算管理規(guī)模。預(yù)算單位銀行賬戶過多過亂，也易于轉(zhuǎn)移和隱匿資金，逃避監(jiān)督，人為調(diào)節(jié)收入進度和規(guī)模。

（三）非稅收入收繳缺乏統(tǒng)一分類口徑

我國在非稅收入管理缺乏全國統(tǒng)一的法律或行政法規(guī)，一些地方雖然制定了地方性法規(guī)，但沒有全面涵蓋非稅收入管理內(nèi)容，對非稅收入分類沒有統(tǒng)一明晰界定，各地非稅收入范圍界定不一，分類方法不一，造成缺乏全面準確的非稅收入統(tǒng)計數(shù)據(jù)，往往形成收入不夠，統(tǒng)計做夠。

三、完善地方非稅收入收繳改革的建議

（一）完善非稅收入收繳方式

全面推行非稅收入實行“單位開票、銀行代收、財政統(tǒng)管”的征管制度，按照有利征收、方便繳費的原則采取三種不同收繳方式：一是通過非稅收入收繳管理系統(tǒng)收繳非稅收入，二是通過就地繳庫方式收繳非稅收入、三是通過財政與其他部門橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)收繳非稅收入。為最終實現(xiàn)國庫單一賬戶管理，凡具備委托銀行代收款條件的非稅收入，征收部門開設(shè)的各類收入過渡戶一律取消，直接將款項繳入指定的財政專戶。對暫不具備委托銀行代收款條件的非稅收入，由同級財政部門核準給予設(shè)立收入?yún)R繳過渡賬戶，專門用于非稅收入收繳，不得用于征收單位支出。在“票款分離”和“收支兩條線”管理的基礎(chǔ)上，深化國庫管理制度改革，實行收支脫鉤，即：執(zhí)收、執(zhí)罰部門收取的非稅收入全額上繳財政納入預(yù)算管理，取消按比例返還制度，單位屬行政職能所需支出通過編制部門預(yù)算由財政予以解決。

（二）完善非稅收入銀行代收制度

非稅收入實行銀行代收管理辦法的核心就是執(zhí)收單位向繳款人收費時與現(xiàn)金實行徹底分離，具體操作辦法是執(zhí)收單位只能向繳款人開票，由繳費人持票到財政指定的銀行代收網(wǎng)點繳費，資金通過銀行代收網(wǎng)點直接繳入國庫或非稅收入歸集專戶。發(fā)展和完善銀行代收，有助于實現(xiàn)非稅收入征管規(guī)范化、信息化的目標，有助于從制度和管理上扭轉(zhuǎn)隨意占壓、挪用財政性資金的現(xiàn)象。同時不斷完善稅務(wù)部門代收非稅收入繳庫程序，探索大額非稅收入由稅務(wù)部門代征的辦法，開展電子銀行繳款和POS機繳款試點工作，各類非稅收入專戶應(yīng)盡量歸并，原則上在同一家商業(yè)銀行只開設(shè)一個財政專戶，代理銀行對收繳收入按部門進行分賬核算，并及時向執(zhí)收單位及其相關(guān)部門反饋有關(guān)信息。

（三）完善非稅收入收繳信息系統(tǒng)

計算機數(shù)據(jù)交換、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和銀行資金清算體系，為實現(xiàn)非稅收入收繳、審核、監(jiān)管提供了有利的技術(shù)支撐，非稅收入系統(tǒng)建設(shè)要以“金財”工程建設(shè)為依托，通過銀行代收及相關(guān)軟件不斷完善，實現(xiàn)非稅收入管理信息化、科學(xué)化、智能化、網(wǎng)絡(luò)化管理?？刂茍?zhí)行單位的收入項目、標準、賬戶設(shè)置、票據(jù)使用等，規(guī)范執(zhí)收行為，有效防止亂收費等問題的發(fā)生，并通過信息系統(tǒng)，對政府非稅收入的來源、結(jié)構(gòu)、規(guī)模等動態(tài)變化情況進行監(jiān)管和分析，提高財政資金監(jiān)管能力。

（四）優(yōu)化非稅收入收繳環(huán)境

按照財政部“正稅清費”和“分類規(guī)范”的原則要求，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，逐步清理、規(guī)范和整合行政事業(yè)性收費和政府性基金，研究完善促進環(huán)境保護和資源節(jié)約的非稅收入政策，推動建立健全國有資源有償使用制度和生態(tài)環(huán)境補償機制，將非稅收入管理的工作重點向國有資源和國有資產(chǎn)的有償使用、彩票公益金、國有資本經(jīng)營收益及事業(yè)單位經(jīng)營服務(wù)收入等方面轉(zhuǎn)移。建立績效考評機制，在沒有重大政策調(diào)整的因素下，財政部門應(yīng)嚴格按照執(zhí)收單位年度收入實績?yōu)橐罁?jù)，對收繳單位執(zhí)行績效評價，監(jiān)督非稅收入收繳工作，規(guī)范收繳行為。

（五）認真開展非稅收入分析預(yù)測工作

當前我國非稅收入總額龐大，據(jù)統(tǒng)計，我國非稅收入1985年為223.21億元，到1996年為6000億元，到2004年已突破1萬億元，相當于同期財政收入的39.8%。管理非稅收入已成為各級政府加強宏觀管理，依法推進理財?shù)闹匾獌?nèi)容，所以必須運用科學(xué)的統(tǒng)計理論和方法，通過對非稅收入基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的收集匯總、歸納整理和分析研究，客觀認識非稅收入的現(xiàn)狀和發(fā)展變化趨勢，按照統(tǒng)一的格式、口徑、時間報送收入收繳執(zhí)行情況。并提出有前瞻性、針對性、綜合性和可操作性的對策建議，為各級領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)部門決策提供科學(xué)、及時、準確的參考依據(jù)。

（六）加強法制建設(shè)，強化非稅收入監(jiān)管。

加快非稅收入法律體系建設(shè)步伐，實現(xiàn)非稅收入依法立項、依法征收、依法使用和依管理，明確各種收費基金的征收標準、程序及管理辦法，并以法律程序約束財政分配，達到嚴肅財經(jīng)紀律的目的，建立和完善非稅收入政務(wù)公開、收費公示、稽查、舉報、違規(guī)處罰和責(zé)任追究等一系列監(jiān)督管理制度，利用各種媒體對各類收費性質(zhì)、收費范圍、收費標準進行詳細介紹，對不使用財政票據(jù)收費、罰款的單位要嚴格查處，將非稅收入的征、管、用情況定期向人大報告，自覺接受人大、審計部門和全社會的監(jiān)督。

四、結(jié)束語

溫家寶總理在《政府工作報告》中指出,要加快公共財政體系建設(shè),完善財政轉(zhuǎn)移支付制度,改革預(yù)算管理制度,制定全面實施增值稅轉(zhuǎn)型方案和措施,建立規(guī)范的政府非稅收入體系。政府非稅收入是財政收入的重要組成部分，是政府參與國民收入分配的重要形式，也是政府加強宏觀調(diào)控，促進經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的重要杠桿。實施政府非稅收入管理改革，是財政管理體制改革的重要內(nèi)容，是盡快實現(xiàn)政府非稅收入全口徑預(yù)算管理，整合財政資源，增強政府宏觀調(diào)控能力，促進經(jīng)濟發(fā)展的有力保障。本文探討了給出了完善地方非稅收入收繳改革的建議，同時，為了更好的加強地方非稅收入收繳管理，中央政府應(yīng)積極推動有關(guān)政府非稅收入管理法制化的建設(shè)工作，加快《政府非稅收入管理法》和《政府非稅收入稽查法》出臺的步伐，實施依法征管。同時，國家財政部門應(yīng)在“金財工程”的配套支持下，從制度上和技術(shù)上，解決政府非稅收入收繳過程中存在的一些問題。地方政府應(yīng)積極研究制定和完善地方性政府非稅收入管理法律、規(guī)章和制度，要在國家有關(guān)政府非稅收入管理政策指導(dǎo)下，出臺《政府非稅收入管理條例》及其實施細則，加快地方政府非稅收入法制化建設(shè)進程。

參考文獻：

[1] 費雪.州和地方財政學(xué)[M].中國人民大學(xué)出版社,2000

[2] 賈康,劉軍民,非稅收入規(guī)范化管理研究[A].公共經(jīng)濟學(xué)評論,2005,(1)

[3] 崔景華.優(yōu)化地方政府收入結(jié)構(gòu)的政策選擇[J].蘭州商學(xué)院學(xué)報,2006,(4)

[4] 李友志.政府非稅收入管理[M].人民出版社,2003

[5] 孫開.地方財政學(xué)[M].經(jīng)濟科學(xué)出版社,2002