毛棟英

黨的十七大報(bào)告明確指出：“尊重黨員主體地位，保障黨員權(quán)利，推進(jìn)黨務(wù)公開(kāi)，營(yíng)造黨內(nèi)民主討論環(huán)境，完善黨的代表大會(huì)制度，實(shí)行黨的代表大會(huì)代表任期制，選擇一些縣(市、區(qū))試行黨代表大會(huì)常任制?！边@既是基于自1988年實(shí)行黨代表大會(huì)常任制試點(diǎn)以來(lái)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，也是對(duì)未來(lái)發(fā)展的一種具體規(guī)劃。

一、理論依據(jù)與現(xiàn)實(shí)選擇

黨代會(huì)常任制是實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)民主的重要途徑，是落實(shí)黨員主體地位的必然選擇。我們所說(shuō)的民主，一般是指在一定的階級(jí)范圍內(nèi)，按照平等和少數(shù)服從多數(shù)原則來(lái)共同管理國(guó)家事務(wù)的國(guó)家制度。世界各國(guó)民主模式主要有直接民主和間接民主兩類(lèi)。直接民主在西方政治學(xué)中指一切決定均通過(guò)全體公民集體進(jìn)行選擇，而不是由他們的代表進(jìn)行選擇的一種制度；間接民主又稱(chēng)代議制民主，是指通過(guò)公民選出的代表代替他們表達(dá)自己的意愿和行使自己的權(quán)利從而參與決策的一種制度。從理論上來(lái)說(shuō)，兩種民主都有其存在的合理性。在我國(guó)，全國(guó)中共黨員總數(shù)為7336，3萬(wàn)名，如果實(shí)行直接民主，讓這么多黨員通過(guò)投票或類(lèi)似投票的方式就某一問(wèn)題反復(fù)進(jìn)行選擇顯然是不可取的，因此，間接民主在一定程度上更具可操作性和更高的效率。要真正落實(shí)黨員的主體地位，黨員通過(guò)黨員代表大會(huì)制度行使管理黨內(nèi)事務(wù)的權(quán)利是必然選擇。上海市浦東新區(qū)幾個(gè)單位的試點(diǎn)證明了這一點(diǎn)。

二、浦東新區(qū)黨代會(huì)常任制的具體實(shí)踐

2002年，浦東新區(qū)黨代會(huì)常任制試點(diǎn)工作在高行鎮(zhèn)和北蔡鎮(zhèn)正式展開(kāi)，2008年又把高東鎮(zhèn)和高橋鎮(zhèn)納入試點(diǎn)工作。

(一)基本做法

1、加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，切實(shí)為黨代會(huì)常任制試點(diǎn)工作提供推動(dòng)力。一是建立試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組。為了保障試點(diǎn)工作正常、有序、規(guī)范運(yùn)行，試點(diǎn)單位都成立了黨代會(huì)常任制試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由黨委書(shū)記擔(dān)任組長(zhǎng)，黨委副書(shū)記擔(dān)任副組長(zhǎng)，成員則由黨辦、組織科、宣傳科等部門(mén)主要領(lǐng)導(dǎo)組成。二是建立試點(diǎn)工作辦公室。為了有效推進(jìn)試點(diǎn)工作，高行鎮(zhèn)、高東鎮(zhèn)建立了黨代會(huì)常任制試點(diǎn)工作辦公室，并配備了專(zhuān)門(mén)工作人員，具體負(fù)責(zé)黨代會(huì)常任制工作計(jì)劃、相關(guān)制度的制定，黨代表會(huì)議及活動(dòng)的組織，承辦黨代表的意見(jiàn)等工作。

2、完善制度建設(shè)，切實(shí)為黨代會(huì)常任制試點(diǎn)工作提供支撐力。一是實(shí)行黨代表大會(huì)年會(huì)制，明確規(guī)定黨代表年會(huì)每年召開(kāi)一次，內(nèi)容包括聽(tīng)取和審議鎮(zhèn)兩委報(bào)告，并進(jìn)行表決，形成決議；黨代表聽(tīng)取上一次黨代會(huì)決議事項(xiàng)的落實(shí)情況等。二是建立“三級(jí)”聯(lián)系制：黨委委員聯(lián)系黨代表、黨代表聯(lián)系黨員、黨員聯(lián)系群眾。通過(guò)定期或不定期走訪，及時(shí)了解黨員和群眾的動(dòng)態(tài)，傾聽(tīng)意見(jiàn)，幫助黨員和群眾解決問(wèn)題。三是建立小組活動(dòng)制，鎮(zhèn)黨委將黨代表按照不同區(qū)域、不同行業(yè)劃分若干黨代表小組，每季度開(kāi)展一次活動(dòng)，提高黨代表的履職意識(shí)和履職能力。四是建立重大決策聽(tīng)證制，在決定經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展和黨建等方面的重大事項(xiàng)前，組織黨代表對(duì)所議事項(xiàng)進(jìn)行討論，充分聽(tīng)取他們的意見(jiàn)和建議。五是建立評(píng)議制，黨委班子和黨委成員每年都要接受黨代表對(duì)自己工作能力、工作作風(fēng)、生活作風(fēng)、廉潔自律等方面的評(píng)議。

3、落實(shí)代表權(quán)利，切實(shí)為黨代會(huì)常任制試點(diǎn)工作提供內(nèi)動(dòng)力。黨代表權(quán)利的真正貫徹落實(shí)是浦東新區(qū)黨代會(huì)常任制試點(diǎn)工作的關(guān)鍵。目前，重點(diǎn)落實(shí)了以下幾大權(quán)利：一是知情權(quán)。試點(diǎn)單位在鎮(zhèn)域范圍內(nèi)黨建、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重大問(wèn)題上，通過(guò)座談會(huì)、相關(guān)事項(xiàng)的公開(kāi)與宣傳實(shí)現(xiàn)黨代表“三先”，即先知道、先討論和先行動(dòng)，切實(shí)保障黨代表的知情權(quán)。二是參與權(quán)。試點(diǎn)單位通過(guò)召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)、專(zhuān)題研討會(huì)、書(shū)面征求意見(jiàn)等方式，聽(tīng)取黨代表的意見(jiàn)和建議。三是監(jiān)督權(quán)。試點(diǎn)單位通過(guò)參與對(duì)領(lǐng)導(dǎo)班子民主測(cè)評(píng)的方式，請(qǐng)黨代表從領(lǐng)導(dǎo)能力、工作作風(fēng)、生活作風(fēng)以及廉潔自律等方面進(jìn)行評(píng)議和監(jiān)督。

(二)存在的問(wèn)題。浦東新區(qū)試點(diǎn)單位經(jīng)過(guò)幾年實(shí)踐，黨代會(huì)常任制工作已經(jīng)取得了明顯的成效，制度建設(shè)相對(duì)比較完善，激發(fā)了黨代表的責(zé)任感，黨員和群眾通過(guò)黨代會(huì)常任制這一新型平臺(tái)充分行使自己的權(quán)利，黨員充分感受到自己是黨內(nèi)事務(wù)和黨內(nèi)活動(dòng)的主體，增強(qiáng)了主人翁意識(shí)，發(fā)揮主體作用，為黨內(nèi)民主建設(shè)奠定了良好的基礎(chǔ)。與此同時(shí)，隨著黨代會(huì)常任制試點(diǎn)工作的推進(jìn)，很多深層次問(wèn)題也暴露了出來(lái)，主要有以下幾個(gè)方面：

1、黨代會(huì)地位問(wèn)題。這里所說(shuō)的黨代會(huì)地位問(wèn)題，主要是指黨代會(huì)與黨委會(huì)的關(guān)系。按照黨內(nèi)民主的原則，黨代表大會(huì)是黨內(nèi)的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，擁有對(duì)重大問(wèn)題的決策權(quán)和對(duì)大會(huì)決策執(zhí)行情況的監(jiān)督權(quán)，黨委會(huì)應(yīng)該是執(zhí)行黨代表大會(huì)決議的工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，向黨代表大會(huì)負(fù)責(zé)。但在現(xiàn)實(shí)中，黨委會(huì)將執(zhí)行大會(huì)決議、處理日常工作的具體問(wèn)題決策權(quán)與黨代會(huì)對(duì)重大問(wèn)題的決策權(quán)混為一體，很多時(shí)候甚至執(zhí)行著黨代會(huì)才有權(quán)行使的決策權(quán)。

2、黨代表與人大代表的關(guān)系問(wèn)題。很多黨代表自然或者不自然就把自己同人大代表進(jìn)行比較。黨代表在提案提議方面，與人大代表提出的議題基本相同，主要都是集中在民生問(wèn)題上。如何把黨代表與人大代表區(qū)別開(kāi)來(lái)并有效提高和突顯黨代表的作用，是基層比較困惑的地方。

3、黨代表權(quán)利問(wèn)題?？傮w來(lái)說(shuō)，黨代表的選舉權(quán)、建議權(quán)、評(píng)議權(quán)得到了基本的保障，但是監(jiān)督權(quán)、質(zhì)詢權(quán)以及罷免權(quán)保障得還不夠，對(duì)重大、敏感事項(xiàng)的參與也比較少，這是由于現(xiàn)實(shí)生活中黨代表在這方面的意識(shí)還不夠強(qiáng)、渠道還不夠通暢引起的，因此目前黨代表還無(wú)法真正起到監(jiān)督制約的作用。

4、黨代表活動(dòng)形式及經(jīng)費(fèi)保障問(wèn)題。浦東新區(qū)在實(shí)踐過(guò)程中不斷豐富黨代表活動(dòng)形式，但由于規(guī)定動(dòng)作畢竟有限，很多活動(dòng)方式要結(jié)合各個(gè)黨代表小組的實(shí)際情況，因此仍然存在著活動(dòng)形式創(chuàng)新難、對(duì)黨代表吸引力差的問(wèn)題。另外，黨代表活動(dòng)過(guò)程中所需要的經(jīng)費(fèi)，目前有些試點(diǎn)單位還沒(méi)有納入財(cái)政預(yù)算，基本上依靠本單位解決，行政事業(yè)單位、企業(yè)、村的黨代表活動(dòng)小組解決經(jīng)費(fèi)基本沒(méi)問(wèn)題，但是居民區(qū)黨代表在活動(dòng)經(jīng)費(fèi)上相對(duì)就比較困難。

三、推進(jìn)黨代會(huì)常任制的幾點(diǎn)思考

解決推進(jìn)黨代會(huì)常任制試點(diǎn)工作面臨的一些問(wèn)題，必須從以下四個(gè)方面著手：

一是理順權(quán)力授受關(guān)系，推動(dòng)決策的科學(xué)化、民主化水平。目前的基層黨委既是改革的主體，也是改革的推動(dòng)者，如果在權(quán)力授受關(guān)系方面有所推進(jìn)，黨代表集中眾意的作用就會(huì)被充分體現(xiàn)出來(lái)，這對(duì)黨代會(huì)常任制試點(diǎn)工作將是個(gè)巨大的推動(dòng)，同時(shí)也可促進(jìn)基層黨的決策水平的提高。因此迫切需要對(duì)現(xiàn)有的黨內(nèi)權(quán)力體制進(jìn)行改革，關(guān)鍵是把黨內(nèi)的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)等權(quán)力科學(xué)布局、合理分開(kāi)，以使各司其責(zé)；要明確黨代表大會(huì)與黨委會(huì)的關(guān)系，明確授受的形式、內(nèi)容、責(zé)任以及權(quán)力的終止等，從根本上解決黨內(nèi)決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)問(wèn)題。

二是明確黨代會(huì)的權(quán)利和職責(zé)，提高黨代表工作的可操作性。首先要明確黨代會(huì)的權(quán)利和職責(zé)，并在實(shí)踐過(guò)程中加以細(xì)化，并不斷完善黨代會(huì)的權(quán)利設(shè)計(jì)，特別是黨代表參與黨內(nèi)重大事項(xiàng)決策的方式、途徑以及黨代表對(duì)黨委會(huì)的監(jiān)督、質(zhì)詢乃至罷免的具體操作程序，提高黨代表工作的可操作性。在基層實(shí)踐中，還要區(qū)分黨代表與人大代表的各自職責(zé)和重點(diǎn)，黨代表權(quán)利以及應(yīng)該突顯作用的領(lǐng)域——參與黨內(nèi)重大事項(xiàng)的決策、對(duì)黨內(nèi)重要干部的任免以及大額資金的使用等，當(dāng)然，履行權(quán)利的程序也應(yīng)與人大代表相區(qū)分。

三是加強(qiáng)宣傳與培訓(xùn)工作，增強(qiáng)黨代表的履職意識(shí)和履職能力。黨代表的履職意識(shí)是指以黨的事業(yè)為己任，認(rèn)真做好與黨員群眾之間的聯(lián)系工作，做好“上情下達(dá)、下情上達(dá)”的平臺(tái)和橋梁作用的信念與愿望。要著重加強(qiáng)黨代表的履職教育，讓黨代表明白他們?cè)邳h內(nèi)生活中的重要作用，增強(qiáng)其權(quán)利意識(shí)和責(zé)任意識(shí)；要加強(qiáng)黨務(wù)公開(kāi)的力度，暢通黨代表的信息渠道；同時(shí)要切實(shí)加強(qiáng)黨代表履職能力的培養(yǎng)，依托黨校等資源開(kāi)展多樣化、系統(tǒng)性、針對(duì)性的培訓(xùn)，增強(qiáng)他們的學(xué)習(xí)能力、理論思維能力、參政議政能力。

四是建立保障機(jī)制，保證黨代會(huì)常任制運(yùn)作的持續(xù)性及高效性。首先要建立活動(dòng)保障機(jī)制，黨代表工作室要充分發(fā)揮指導(dǎo)作用，豐富黨代表的活動(dòng)形式；黨小組組長(zhǎng)也要積極發(fā)揮作用，把規(guī)定動(dòng)作與黨小組自制動(dòng)作結(jié)合起來(lái)，不斷提高活動(dòng)的有效性。其次要建立經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，把黨代表每年的活動(dòng)經(jīng)費(fèi)納入各個(gè)試點(diǎn)單位的財(cái)政預(yù)算，保證工作的正常開(kāi)展。三是建立經(jīng)常性的調(diào)研機(jī)制，針對(duì)一些黨代表工作中存在的困惑，經(jīng)常組織黨代表到外地調(diào)研、學(xué)習(xí)交流，提升黨代會(huì)工作的質(zhì)量和效率。

責(zé)任編輯晏蔚青