徐一旻　劉小燕　周　凱

摘要：民營(yíng)資本在收費(fèi)公路發(fā)展過(guò)程中被邊緣化。對(duì)民營(yíng)資本在收費(fèi)公路建設(shè)中的現(xiàn)狀進(jìn)行的分析表明，民營(yíng)資本介入的動(dòng)因，效益評(píng)估的復(fù)雜性，特許權(quán)合約設(shè)計(jì)的缺陷以及不平等發(fā)展空間是影響民營(yíng)資本發(fā)展的主要原因。據(jù)此提出政府部門必須從提高收費(fèi)公路運(yùn)行效率出發(fā)，加強(qiáng)特許模式研究和合約設(shè)計(jì)，通過(guò)強(qiáng)化監(jiān)管，提高運(yùn)行透明度，在降低政府風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，促進(jìn)民營(yíng)資本在收費(fèi)公路建設(shè)中健康發(fā)展。

關(guān)鍵詞：公共產(chǎn)品；收費(fèi)公路；民營(yíng)資本

中圖分類號(hào)：C931.2文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：ADOI：10.3963/j.issn.1871—64 77.2009.04.007

民間資本進(jìn)入高速公路建設(shè)領(lǐng)域，按照特許經(jīng)營(yíng)的方式經(jīng)營(yíng)收費(fèi)公路，是我國(guó)為了解決財(cái)政資金投入不足而又必須加快高速公路發(fā)展所采取的重大舉措。但自2008年以來(lái)，滬杭高速、嘉金高速、滬青平高速、甬金高速等民營(yíng)企業(yè)的股權(quán)正在被地方政府逐步收回。上海、浙江等長(zhǎng)三角省市相繼宣布，高速公路建設(shè)放棄之前的“經(jīng)營(yíng)性公路”投融資模式，轉(zhuǎn)而全部改為“政府還貸型”。在理論界正在探討如何強(qiáng)化收費(fèi)公路民營(yíng)化的背景下，出現(xiàn)國(guó)進(jìn)民退的行為令人深思。民營(yíng)資本在我國(guó)收費(fèi)公路發(fā)展中究竟是救火隊(duì)員還是主要參與者?在公共設(shè)施民營(yíng)化大趨勢(shì)下，了解并剖析民間資本在收費(fèi)公路中的現(xiàn)狀，分析其發(fā)展過(guò)程及原因，對(duì)充分發(fā)揮民營(yíng)資本潛能，促進(jìn)我國(guó)收費(fèi)公路公司化、民營(yíng)化的健康發(fā)展具有重要意義。

一、公共產(chǎn)品的理解和收費(fèi)公路屬性分析

(一)公共產(chǎn)品的私人供給是收費(fèi)公路民營(yíng)化的理論基礎(chǔ)

美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家布坎南在界定政府生產(chǎn)和政府提供時(shí)指出，政府提供是指政府間接的生產(chǎn)，即政府通過(guò)預(yù)算安排或政策安排等方式將公共產(chǎn)品委托給民營(yíng)企業(yè)進(jìn)行生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)；而政府生產(chǎn)則是指政府直接通過(guò)財(cái)政支出撥款給自己擁有的公營(yíng)企業(yè)從事生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)產(chǎn)品。這將政府生產(chǎn)和政府提供的概念明顯地區(qū)分開來(lái)。生產(chǎn)者、提供者、消費(fèi)者是公共產(chǎn)品的三個(gè)基本參與方，“公地悲劇”使福利經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，公共物品無(wú)法由市場(chǎng)低成本高效率地提供，政府公共產(chǎn)品的生產(chǎn)者和提供者的角色應(yīng)該是合二為一的。但是，政府活動(dòng)本身存在的問(wèn)題，如政府決策和機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)無(wú)效率，官僚主義，政策易變性等，使得政府作為公共物品惟一供給者的地位受到了質(zhì)疑。

技術(shù)進(jìn)步和產(chǎn)權(quán)理論的發(fā)展使公共產(chǎn)品的私人供給成為可能。產(chǎn)品通過(guò)市場(chǎng)手段不能充分地提供給消費(fèi)者，是因?yàn)榘巡桓顿M(fèi)者排除在外的技術(shù)還沒(méi)有產(chǎn)生或者在經(jīng)濟(jì)上不可行。公共產(chǎn)品的外部性特征很多源于技術(shù)上的難以排除或無(wú)法排除的問(wèn)題，若能把不付費(fèi)者排除在外的技術(shù)成熟，并且排他成本較低的情況下，私人企業(yè)就能夠有效地提供公共產(chǎn)品。

高速公路是公益性基礎(chǔ)設(shè)施，屬準(zhǔn)公共產(chǎn)品，其網(wǎng)絡(luò)性、封閉性的特點(diǎn)決定了可以通過(guò)收費(fèi)站的設(shè)置實(shí)現(xiàn)消費(fèi)的排他性和引入競(jìng)爭(zhēng)，從而為私人部門自愿和有效供給成為可能。因此，可在政府作為收費(fèi)公路提供人或最終責(zé)任人的前提下，引入市場(chǎng)機(jī)制，由私人部門提供服務(wù)。

(二)不同運(yùn)行模式下收費(fèi)公路的屬性分析

收費(fèi)還貸和經(jīng)營(yíng)性公路是我國(guó)收費(fèi)公路的兩種基本運(yùn)營(yíng)方式。從產(chǎn)生之日起，經(jīng)營(yíng)性公路是否改變公路公共產(chǎn)品屬性的爭(zhēng)論就沒(méi)有停止過(guò)，究其根本是對(duì)公路是否可以民營(yíng)化的質(zhì)疑。

所謂民營(yíng)化，廣義的理解就是指更多地依靠民營(yíng)機(jī)構(gòu)，更少地依賴政府來(lái)滿足公眾的需求，可以通過(guò)許多不同的技術(shù)和方法來(lái)實(shí)現(xiàn)，涵蓋了非國(guó)有的各種企業(yè)形式和經(jīng)營(yíng)模式。收費(fèi)公路的民營(yíng)化可以理解為政府和私人部門之間在公路行業(yè)的多樣化安排，目的是使政府承擔(dān)公路建設(shè)運(yùn)營(yíng)的公共職責(zé)部分由私人部門來(lái)承擔(dān)。

根據(jù)《收費(fèi)公路權(quán)益轉(zhuǎn)讓管理辦法》(2008年10月1日生效)第3條規(guī)定，政府還貸公路是指縣級(jí)以上地方人民政府交通運(yùn)輸主管部門利用貸款或者向企業(yè)、個(gè)人有償集資建成的收費(fèi)公路；經(jīng)營(yíng)性公路是指國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)組織依法投資建設(shè)或者依法受讓政府還貸公路收費(fèi)權(quán)的收費(fèi)公路。從上述法律概念的界定可知，二者均為收費(fèi)公路，區(qū)別在于公路建設(shè)資金來(lái)源和運(yùn)營(yíng)管理的主體發(fā)生了改變。此外，第35條還規(guī)定轉(zhuǎn)讓收費(fèi)公路權(quán)益的公路，公路附屬設(shè)施的所有權(quán)仍歸國(guó)家所有。由此可見，無(wú)論誰(shuí)取得公路收費(fèi)權(quán)，公路產(chǎn)權(quán)仍為國(guó)家所有，類似于附條件的租賃使用。如同民間資本可以進(jìn)入學(xué)校、自來(lái)水、污水處理等其他基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域一樣，此類服務(wù)的公益屬性不會(huì)發(fā)生變化，國(guó)家可通過(guò)稅收、價(jià)格等政策杠桿，仍可使其公益性體現(xiàn)出來(lái)，因而民營(yíng)資本的介入不會(huì)從實(shí)質(zhì)上改變高速公路的公益屬性。

二、民營(yíng)資本在收費(fèi)公路中的發(fā)展現(xiàn)狀及問(wèn)題

從20世紀(jì)90年代開始，為籌集建設(shè)資金加快公路建設(shè)，我國(guó)允許外商和國(guó)內(nèi)的民間資本進(jìn)入傳統(tǒng)的由國(guó)有資本壟斷的公路建設(shè)領(lǐng)域。1997年出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)公路法》規(guī)定：“國(guó)家鼓勵(lì)國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)組織對(duì)公路建設(shè)進(jìn)行投資；開發(fā)經(jīng)營(yíng)公路的公司可以依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定發(fā)行股票、公司債券籌集資金；有償轉(zhuǎn)讓公路收費(fèi)權(quán)的公路收費(fèi)權(quán)轉(zhuǎn)讓后，由受讓方收費(fèi)經(jīng)營(yíng)”。這為收費(fèi)公路民營(yíng)化提供了法律依據(jù)。國(guó)務(wù)院《關(guān)于鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)個(gè)體私營(yíng)等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見(36條)》更是為民營(yíng)資本投資基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域提供了政策保障。但是，從民間資本進(jìn)人收費(fèi)公路十多年的發(fā)展歷程來(lái)看，民營(yíng)資本在收費(fèi)公路建設(shè)和運(yùn)營(yíng)中始終處于邊緣化的狀態(tài)，我國(guó)特有的政府與民企的關(guān)系，使民營(yíng)資本在收費(fèi)公路行業(yè)中無(wú)法處于主動(dòng)地位。

(一)民營(yíng)資本在收費(fèi)公路建設(shè)資本構(gòu)成中所占比例很低

我們來(lái)看看2003－2007年我國(guó)高速公路建設(shè)資金構(gòu)成的統(tǒng)計(jì)情況。見表1。

從表1數(shù)據(jù)可以看出，中央投入、銀行貸款和地方自籌資金基本上占到了高速公路建設(shè)資金構(gòu)成的90％以上，是高速公路建設(shè)的主要資金構(gòu)成。2005年后，企事業(yè)單位投資比重明顯加大，但扣除其中國(guó)有企事業(yè)單位投資后，民營(yíng)資本實(shí)際在投資總額中所占比重仍然很低。雖然吸引私人資本是我國(guó)目前一個(gè)重要的政策目標(biāo)，但迄今為止僅有5％～6％的收費(fèi)公路由私營(yíng)投資”。民營(yíng)投資從來(lái)沒(méi)有成為主要的公路發(fā)展融資方式。如此小的比重自然不會(huì)對(duì)收費(fèi)公路行業(yè)發(fā)展產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的影響，收費(fèi)公路行業(yè)依然是國(guó)有資本壟斷。在理論界和政府步調(diào)一致地強(qiáng)調(diào)依靠政府投資撬動(dòng)民間巨大存量資本，以及民間資本投資需求強(qiáng)烈的經(jīng)濟(jì)背景下，民營(yíng)資本在收費(fèi)公路建設(shè)中只能發(fā)揮如此微量的作用，顯然與當(dāng)前國(guó)家鼓勵(lì)民營(yíng)資本參與公路建設(shè)是不相符的。

(二)在已有民間資本參與的收費(fèi)公路項(xiàng)目中，民營(yíng)資本處境尷尬

在國(guó)外基礎(chǔ)設(shè)施民營(yíng)化過(guò)程中，特許經(jīng)營(yíng)被證明是成功的運(yùn)作模式。但在我國(guó)收費(fèi)公路建設(shè)中，以經(jīng)營(yíng)性公路為主要形式的特許經(jīng)營(yíng)模式在實(shí)踐中能夠順利運(yùn)行的較少，或明或暗的制約因

素使民營(yíng)資本舉步維艱，主要表現(xiàn)在以下幾方面。

一是在國(guó)有資本和民營(yíng)資本合作的項(xiàng)目中，政府主管部門(省交通廳)對(duì)于項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)公司具有很強(qiáng)的影響力。如山東、廣西收費(fèi)公路養(yǎng)護(hù)均由公路管理局進(jìn)行，江蘇滬寧高速公司擁有省內(nèi)所有公路的股份，建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和管理公司均歸屬于其管理。此外，其他省市的許多經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)公路也有交通廳的參與。在這種情況下，所有者和經(jīng)營(yíng)者的區(qū)別比較模糊，降低了提高業(yè)績(jī)的動(dòng)力，民營(yíng)資本很難發(fā)揮獨(dú)立作用。

二是民營(yíng)資本獨(dú)立經(jīng)營(yíng)的收費(fèi)公路頻繁發(fā)生政府主導(dǎo)的特許權(quán)重新談判，致使民營(yíng)資本權(quán)益無(wú)法保障。收費(fèi)公路特許經(jīng)營(yíng)預(yù)期因素過(guò)多，許多合約條款規(guī)定欠合理。在現(xiàn)實(shí)條件發(fā)生改變時(shí)，政府強(qiáng)行重新談判導(dǎo)致許多民營(yíng)資本參與項(xiàng)目失敗，投資難以收回，最終導(dǎo)致民營(yíng)企業(yè)與政府對(duì)簿公堂。如陜西省交通廳驅(qū)逐陜西華山服務(wù)區(qū)經(jīng)營(yíng)公司，政府采取封堵等強(qiáng)行措施要求四川沱州大橋經(jīng)營(yíng)者降低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等就是典型例子。

三是政府的違約行為侵害了民營(yíng)資本利益。1994年，福建省泉州市政府將總投資2.5億元的刺桐大橋向民營(yíng)資本開放，由15家私有企業(yè)合股的“名流公司”持有60％的股份。這一重大舉措曾被認(rèn)為是民間資本投資收費(fèi)公路的典范。但地方政府為了保證直接收取泉州大橋的通行費(fèi)，在與高速公路的連接處為刺桐大橋設(shè)置了一道障礙，從而使刺桐大橋不能正常通行。

四是在政府?dāng)U張性財(cái)政政策，刺激下，國(guó)有資本驅(qū)逐民營(yíng)資本。2005年前，上海市近70％的通往長(zhǎng)三角各地的高速公路是由民營(yíng)資本投資修建的。但從2008年開始，這些民營(yíng)資本持有的股份或被政府或被國(guó)有企業(yè)回購(gòu)，民營(yíng)資本面臨被集體清退的境遇。個(gè)別民營(yíng)企業(yè)的違法違規(guī)運(yùn)作導(dǎo)致了對(duì)民營(yíng)資本的行業(yè)性歧視。按照相關(guān)政府官員的解釋，拒絕民營(yíng)企業(yè)進(jìn)入高速公路領(lǐng)域的原因有：許多民營(yíng)企業(yè)家紛紛落馬；讓民營(yíng)資本做主導(dǎo)，資本的逐利性就決定了他們更追求利益，可能會(huì)發(fā)生養(yǎng)護(hù)不到位，不愿意投入的問(wèn)題；公路是一個(gè)公共產(chǎn)品，所以公路的屬性首先應(yīng)該是以公眾利益為主。

三、民營(yíng)資本在收費(fèi)公路建設(shè)中的問(wèn)題成因分析

(一)民營(yíng)資本介入動(dòng)因決定了其命運(yùn)

民營(yíng)化究竟是解決效率問(wèn)題還是資金問(wèn)題，決定了民營(yíng)資本在收費(fèi)公路中的發(fā)展。從目前的情況看，資金問(wèn)題是公路發(fā)展的瓶頸，很多學(xué)者和地方政府都把研究重點(diǎn)和工作重心放在多元化籌措資金上，對(duì)于資金使用效率問(wèn)題關(guān)注不夠，從而導(dǎo)致了收費(fèi)公路利用民營(yíng)資本但不民營(yíng)化的現(xiàn)狀。在我國(guó)，政府和國(guó)有企業(yè)有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，政府財(cái)力的提升一定程度上表現(xiàn)為國(guó)有企業(yè)籌資能力的提高。公路是典型的政府主導(dǎo)型行業(yè)，行政資本的分配天然地傾向于國(guó)家資本。因此在財(cái)力允許的情況下，國(guó)有資本必然要借助行政權(quán)力來(lái)使自己的獲益能力最大化，民營(yíng)資本則成了被排擠的對(duì)象。上海、浙江等長(zhǎng)三角省市清退民資的行為就是例證。上文對(duì)于還貸公路與經(jīng)營(yíng)型公路性質(zhì)的界定清楚地表明，無(wú)論是國(guó)資還是民資，都不會(huì)改變公路的公益性。高速公路投融資體制從“經(jīng)營(yíng)性公路”向“政府還貸型”改變，使公路重新回歸政府，實(shí)質(zhì)上是國(guó)有資本利用其天然的優(yōu)勢(shì)驅(qū)逐民營(yíng)資本，是國(guó)資與民資爭(zhēng)利的結(jié)果。

(二)收費(fèi)公路投資的長(zhǎng)期性和不確定性，影響了民營(yíng)資本進(jìn)入收費(fèi)公路行業(yè)

與政府直接提供公路項(xiàng)目相比，引入民營(yíng)資本管理和投資通常需要一定的程序，包括項(xiàng)目準(zhǔn)備、招標(biāo)、評(píng)標(biāo)、批復(fù)、公司化、融資等，需要投入更多的時(shí)間和人力成本。從投入產(chǎn)出的角度出發(fā)，需要更高的效率和質(zhì)量效益來(lái)證明高成本物有所值。要評(píng)估這些內(nèi)容非常困難，原因在于要做此類比較，所有同傳統(tǒng)方法相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)和民營(yíng)化方案必須明確和量化。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，沒(méi)有單一的評(píng)價(jià)模型，很難在短期內(nèi)評(píng)定民營(yíng)資本在收費(fèi)公路行業(yè)比政府管理更有效。而在我國(guó)，由于政府選擇多元化投資的計(jì)劃并沒(méi)有對(duì)項(xiàng)目方案進(jìn)行詳細(xì)地分析，而是出于政府本身的借款愿望和能力，在合作伙伴的選擇上缺少透明度和競(jìng)爭(zhēng)性的公開招標(biāo)，因而很難確定選擇的民營(yíng)化方案或民營(yíng)企業(yè)是否最優(yōu)，從而為項(xiàng)目的后續(xù)進(jìn)展埋下隱患。此外，在我國(guó)目前民營(yíng)資本在收費(fèi)公路中的建設(shè)資金也主要來(lái)源于銀行貸款，從政府主管部門的思路出發(fā)，民營(yíng)資本的融資成本并不比政府的銀行信貸成本低，因而在傳統(tǒng)觀念的影響下，很多政府主管部門對(duì)于吸引民間資本缺乏內(nèi)在的動(dòng)力。

(三)特許權(quán)協(xié)議設(shè)計(jì)缺陷造成的政府違約。成為民營(yíng)資本發(fā)展的威脅

收費(fèi)公路的特許經(jīng)營(yíng)是建立在一系列契約之上的，政府信用是契約運(yùn)行的保證。我國(guó)特許協(xié)議的設(shè)計(jì)上存在一定的缺陷，如對(duì)于潛在風(fēng)險(xiǎn)預(yù)期及其風(fēng)險(xiǎn)處理，允許重新談判和啟動(dòng)重新談判程序以及透明度等方面缺乏詳細(xì)的設(shè)計(jì)，從而導(dǎo)致政府違約和經(jīng)營(yíng)者獲取額外利益兩種情況多有發(fā)生。核心原因在于地方政府在政績(jī)利益的驅(qū)動(dòng)下，往往在招商引資過(guò)程中重結(jié)果輕過(guò)程，沒(méi)有對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行通盤考慮和科學(xué)分析，契約設(shè)計(jì)不完全，對(duì)其中可能存在的合同陷阱也不了解，草率地簽訂了特許經(jīng)營(yíng)的合同。隨著現(xiàn)實(shí)情況的變化和政府領(lǐng)導(dǎo)層的交替，政府違約的現(xiàn)象比較嚴(yán)重，嚴(yán)重?fù)p害了政府在企業(yè)中的形象，使許多民營(yíng)企業(yè)不敢與政府合作經(jīng)營(yíng)公用事業(yè)。

(四)不公平的發(fā)展空間阻礙了民營(yíng)資本的正常發(fā)展

無(wú)論是在行業(yè)準(zhǔn)入、融資政策方面，民營(yíng)資本與國(guó)有資本之間存在著很大的差異，阻礙了民營(yíng)資本在收費(fèi)公路建設(shè)中的發(fā)展。雖然政府不斷提倡民營(yíng)化，但是長(zhǎng)期壟斷使在面向民間招商時(shí)，政府又設(shè)置了嚴(yán)格的審批條件，過(guò)高的門檻和監(jiān)督的措施，導(dǎo)致了許多民營(yíng)資本望而卻步。在基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)，國(guó)家政策的傾向也給民營(yíng)資本造成了不平等的發(fā)展空間，政府大量的固定資金投入，最大的受益者始終是國(guó)有企業(yè)，在一定程度上造成了“政府?dāng)D壓民間，國(guó)企驅(qū)逐民企”的現(xiàn)象，有學(xué)者將這種現(xiàn)象稱之為“流動(dòng)性扭曲”。為了刺激內(nèi)需，今年國(guó)家拋出了4萬(wàn)億元投資大單，國(guó)有企業(yè)尤其是中央企業(yè)分得了更大的蛋糕。國(guó)有企業(yè)再次成為最大贏家，而民營(yíng)企業(yè)很有可能會(huì)更加邊緣化。

不平等的融資制度也是制約民營(yíng)資本在收費(fèi)公路中進(jìn)一步發(fā)展的原因。銀行貸款行為行政化，從資本形成和資本配置兩方面對(duì)民營(yíng)資本投資形成了制約，銀行對(duì)國(guó)有公路經(jīng)營(yíng)企業(yè)放大信貸規(guī)模，而盡量減少對(duì)民營(yíng)企業(yè)的信貸，從而制約了民營(yíng)資本的擴(kuò)張。

四、促進(jìn)民營(yíng)資本投資收費(fèi)公路建設(shè)的相關(guān)對(duì)策

(一)強(qiáng)化政府部門對(duì)于民營(yíng)資本進(jìn)入收費(fèi)公路建設(shè)領(lǐng)域重要性和必要性的認(rèn)識(shí)

政府僅從直接提供公路建設(shè)的活動(dòng)中解脫出來(lái)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，要想成為收費(fèi)公路民營(yíng)化的推動(dòng)者，還必須有相應(yīng)的職能轉(zhuǎn)變和合理的角色定位，即建立起科學(xué)合理的政府規(guī)制體系。

首先，必須改變政府直接參加生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的傳統(tǒng)傾向。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，凡是能夠引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)和市

場(chǎng)機(jī)制的業(yè)務(wù)，就應(yīng)該打破原來(lái)一個(gè)產(chǎn)業(yè)自上而下的垂直壟斷，對(duì)其進(jìn)行橫向分離，引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)主體。收費(fèi)公路雖屬自然壟斷性質(zhì)的業(yè)務(wù)，但是可以通過(guò)制度形成特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。收費(fèi)公路建設(shè)和管理的主要力量應(yīng)該依靠社會(huì)而不是政府。

其次，民營(yíng)資本的引入必須以提高收費(fèi)公路管理效率和資金使用效率，作為收費(fèi)公路行業(yè)建設(shè)、運(yùn)營(yíng)的主要衡量標(biāo)準(zhǔn)，而不應(yīng)該單純地考慮資金缺口問(wèn)題。在收費(fèi)公路的各個(gè)環(huán)節(jié)引入市場(chǎng)機(jī)制，分拆通常包括在項(xiàng)目特許權(quán)中的各種職能，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)單獨(dú)地對(duì)外承包融資、建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、收費(fèi)、清潔等任務(wù)，使提供服務(wù)的供應(yīng)商之間形成良性競(jìng)爭(zhēng)局面。

第三，項(xiàng)目多元化融資，一定要建立在對(duì)項(xiàng)目本身詳細(xì)分析的基礎(chǔ)上，將民營(yíng)資本投資和管理在可行性研究階段進(jìn)行詳細(xì)分析。同時(shí)在資金籌措上要?jiǎng)?chuàng)造公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，制定科學(xué)合理的融資方案，制定投資者的資格與條件，加大資格審查力度，提高融資過(guò)程的透明度，無(wú)論是國(guó)資、民資還是外資，都按照相同標(biāo)準(zhǔn)公平競(jìng)爭(zhēng)。

(二)對(duì)特許經(jīng)營(yíng)模式的研究和合約進(jìn)行優(yōu)化設(shè)計(jì)

收費(fèi)公路特許經(jīng)營(yíng)合同不同于一般的商業(yè)合同，具有合同期限長(zhǎng)，不確定因素多，技術(shù)含量高等特征，需要復(fù)雜的設(shè)計(jì)、監(jiān)督和實(shí)施，容易被濫用，導(dǎo)致特許權(quán)所有者很快就尋求重新談判和尋租的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。目前，我國(guó)政府部門中比較缺少相關(guān)的專業(yè)人才，很難通過(guò)嚴(yán)格的合同設(shè)計(jì)，來(lái)降低收費(fèi)公路權(quán)益轉(zhuǎn)讓過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)。因此，必須加強(qiáng)對(duì)特許經(jīng)營(yíng)模式的研究，明確分離所有者和服務(wù)供應(yīng)商職責(zé)，設(shè)計(jì)完善的競(jìng)爭(zhēng)方案，進(jìn)行技術(shù)、管理、融資方案的投資價(jià)值比較，完善風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制，并據(jù)此設(shè)計(jì)一套關(guān)于收費(fèi)公路特許經(jīng)營(yíng)的范本文件，清晰地規(guī)定合約各方的職責(zé)、義務(wù)和可衡量的履約目標(biāo)，分解所有風(fēng)險(xiǎn)，限制允許重新談判的條件。同時(shí)政府部門必須通過(guò)培訓(xùn)、交流或者委托社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)等方式強(qiáng)化收費(fèi)公路特許經(jīng)營(yíng)前期準(zhǔn)備工作，盡可能地通過(guò)準(zhǔn)確通行量預(yù)測(cè)、收益率估算、不確定風(fēng)險(xiǎn)分析，來(lái)降低政府違約風(fēng)險(xiǎn)，來(lái)提高政府信用。

(三)加強(qiáng)政府對(duì)于收費(fèi)公路民營(yíng)化的監(jiān)管

強(qiáng)化收費(fèi)公路政府監(jiān)管或者規(guī)制是近年來(lái)學(xué)界對(duì)于解決收費(fèi)公路規(guī)范運(yùn)營(yíng)的主流觀點(diǎn)。有效監(jiān)管為投資者和消費(fèi)者兩方面利益提供保障，對(duì)于吸引民營(yíng)資本投入基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)是十分必要的。世界銀行高級(jí)經(jīng)濟(jì)學(xué)家Ioannis Kessides認(rèn)為，監(jiān)管薄弱是造成發(fā)展中國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施改革和私有化失敗的主要原因。民營(yíng)資本進(jìn)入收費(fèi)公路所產(chǎn)生的種種問(wèn)題很多源于政府管理的缺位。監(jiān)管是一個(gè)過(guò)程，同樣是一個(gè)權(quán)力制約。在現(xiàn)有收費(fèi)公路管理體制下，政府既是規(guī)制的制定者又是執(zhí)行者同時(shí)還是監(jiān)督者，集三種權(quán)力于一身，這就必然會(huì)產(chǎn)生“權(quán)力尋租”等腐敗現(xiàn)象。因此，收費(fèi)公路必須建立動(dòng)態(tài)的、相互制衡的監(jiān)管體系。公路管理部門應(yīng)該將角色定位于對(duì)收費(fèi)公路的總體布局規(guī)劃和對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的監(jiān)管，通過(guò)法律法規(guī)、特許合同、財(cái)務(wù)監(jiān)管等手段，強(qiáng)化對(duì)收費(fèi)公路各個(gè)環(huán)節(jié)的監(jiān)管，防范行政權(quán)力濫用，同時(shí)防止民營(yíng)資本在投標(biāo)、經(jīng)營(yíng)過(guò)程中的各種不當(dāng)行為，提高收費(fèi)公路融資、投標(biāo)以及財(cái)務(wù)監(jiān)管的透明度。另外，還應(yīng)該大量培養(yǎng)社會(huì)中介力量參與公路建設(shè)、養(yǎng)護(hù)監(jiān)理和收費(fèi)監(jiān)督。

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(責(zé)任編輯曾毅生)