蘇洪愛

摘 要 本文對官員的行為進行具體的經濟學分析,以期對官員的行為有更深刻的理解,進而更加準確地預測官員的行為。

關鍵詞 官員 成本 收益 偏見

中圖分類號:F121.3文獻標識碼:A

在20世紀馬克斯·韋伯提出的理性官僚制中,官員被假設成大公無私的公眾利益的代表,超越一切私利。從20世紀60年代開始,布坎南、塔洛克等人所代表的公共選擇學派試圖將人們研究經濟問題的方法移植到對國家和公共領域的研究,該學派認為支配人們在經濟領域中的活動規(guī)則同樣適用于政治領域。個人在政治領域中的行為與在市場領域中的行為相比,除了具體環(huán)境有所不同之外,其基本人性并無本質區(qū)別,都是在追求自身利益的最大化。在現(xiàn)實生活中我們也看到官員即使在特定的制度約束下仍然會追求個人利益的最大化,在采取行動時他們會進行具體的成本和收益核算,能帶來效益最大化的行動往往成為他們行動的目標。當某項具體的行動符合他們的目標時,他們會支持并積極采取行動;否則,就會對此項行動進行適當?shù)母淖円苑纤麄兊哪繕?當他們對不符合其目標的行動不能采取任何改變時一般就會變現(xiàn)出冷漠的態(tài)度,甚至會進行抵制。他們的個人目標與組織的目標不同時,便形成了他們行動上的偏見。

一、官員行為的成本分析

具體而言,政府官員的行為成本,可以用為獲得和維持該職位所消耗的各種支出來衡量。它包括為獲得官職而花費的受教育費用、投入的精力和時間,在官職上的工作努力、承擔的風險、其他的非工作投入,等等。各種成本對于不同的官員重要性有所不同,我們可以綜合把官員的成本函數(shù)可表示為:

C=Cm.L%+CtM%+Ce.N%+Cr.O%+Cw.P%+CxQ%①

Cm是官員為獲得政府公職而投入的教育費用;

Ct是官員為獲得政府公職所投入的時間;

Ce是官員為獲得政府公職而投入的精力;

Cm+Ct+Ce這三項可以被理解為成為官員的機會成本。政府是社會中最為重要的組織,其功能發(fā)揮情況直接影響著社會共同利益的實現(xiàn),因此政府對官員的任職資格要求很高?，F(xiàn)在各國都推行了“公開考試、擇優(yōu)錄用”的文官制度,所有官員在進入政府工作之前都要經過層層競爭,花費大量的前期教育成本,因此其機會成本也相對較大。

Cr為官員在工作崗位上所做的工作努力。政府承擔著繁重的管理任務。政府管理包括對自身的管理和對社會的管理。對自身的管理包括對政府自身的組織結構的設置及其運行規(guī)范的管理,還包括對人員的管理,職能的確定,權力的劃分。對外部的管理包括對政治、經濟、文化方面的管理,提供公共物品,滿足社會成員的公共需求。官員在政府的管理過程中起著重要的作用,官員必須努力工作以確保政府管理的有效性。

Cw為官員在官僚機構中所做的改善上下級關系的各種努力。政府是一個嚴格的科層組織,官員的權力、待遇等都取決于級別的攀升。又由于官員自身的產出不能通過任何市場評價機制來直接或間接的評估,官員的升遷由上級決定,所以官員必須為改善上下級關系做各種努力。

Cx為官員所承擔的風險。現(xiàn)代的公務員法使官員有充分的職業(yè)保障。美國政治學家戴維·伊斯頓指出,政治是對社會價值的權威性分配。政府掌握著重要的稀缺資源,政府官員直接掌控著政府的運行,且會利用其工作的專業(yè)知識形成壟斷,具有一般公眾遠遠不及的內部信息,這會誘導他們采取機會主義的尋租行為。但在采取尋租行為之前,他們會充分的估計在較高的查處率和較強的懲罰強度的情況下他們可能承擔的風險。

公式中的L%、M%、N%、O%、P%、Q%分別表示各項成本在總的成本中所占的比重,具體數(shù)值具有主觀性,不同的官員側重點不同就會給各項賦予不同的比值,但L%+M%+N%+O%+P%+Q%=1?？偟某杀竞瘮?shù)也會隨著不同的官員、不同的年齡等而變化,相對保守,年紀較大的官員,他們的成本函數(shù)值是比較高的。

二、官員行為的收益分析

作為一個政府官員,能夠給他帶來收益的因素很多。凡是有助于官員實現(xiàn)預期目標的因素,都可以列入其收益函數(shù)。尼斯坎南認為機構預算(也就是定期撥款或資助)是官員的核心焦點,更多的預算有利于官僚提升工資、增加收益,也改善了官僚晉升的前景,或更容易用資源來創(chuàng)制額外的特權,在預算更多的機構中,官僚也控制著更多的任免權,也更有能力去影響事件或消除抵制,他們也創(chuàng)造了組織松弛和資源,以便容易對付可能出現(xiàn)的異常風險或危機。②安東尼·唐斯認為官僚行動的“一般動機”包括五個自利動機和四個潛在的利他目標。自利動機包括:權力、金錢收入、聲望、便利—將個人努力最小化、安全。更廣泛的的動機包括:個人忠誠—對臨時工作團體、機構整體、更廣泛的政府或者國家的忠誠;認定特定的行動計劃,或者是“使命責任感”;為良好的工作績效而自豪;渴望服務于“公共利益”—也就是官員執(zhí)行社會職能時應該做的事情。③本文作者經整理認為政府官員行為的收益函數(shù)可表示為:

R=Rm.U%+Rn.V%+Rp.W%+Rq.X%+Rs.Y%+Rx.Z%

Rm是官僚所獲的的金錢收入。政府官員也是勞動者,應該獲得正常的薪酬。政府官員的薪酬包括貨幣形式的工資、津貼、獎金,還包括住房、醫(yī)療、養(yǎng)老保險和其它福利。在政府官員的收益函數(shù)中,薪酬是最主要的物質性因素。國家應該依照按勞取酬的原則,對政府官員給予適當?shù)男匠?保證他們能依靠合法收入過上幸福的生活。除正常收入之外,在現(xiàn)實政治中由于官員是國家的實際管理者,具有管理經驗和信息優(yōu)勢,很可能利用授權,進行權錢交易,獲得自身收益。

Rn是官員所掌握的權力。政府官員是國家權力的代理人,擁有公共權力能夠支配稀缺資源的配置,任免重要職位,對某些事項進行裁定。對公共權力的掌握、行使和追求,成為政府官員收益函數(shù)中的重要組成部分。在政府這種科層體系中,權力是由上向下授予的,政府官員對權力的追逐,直接體現(xiàn)為對高級職位的競爭,通過職務晉升獲得更多的權力。除此之外還表現(xiàn)為官僚機構的膨脹。政府官員傾向于擴大工作機構的規(guī)模,提高機構的級別,增加下屬人員的數(shù)量,從而使自己掌握的權力隨之增加。

Rp是官員所追求的工作環(huán)境。政府部門往往擴建、新建辦公大樓,修建豪華的樓堂館所,即使國家級貧困縣也斥資千萬修建辦公大樓。官員們配備高級汽車,獲得與職務相關的特別待遇和特權,等等,這些都可以使政府官員獲得實質性的物質好處和精神享受。

Rq是官員的社會地位。官員們非常注重在社會公眾中的聲譽,他們做出政績的時候希望能夠獲得社會的承認并以此來獲得較高的社會地位。

Rs是組織的發(fā)展。當官員所在的組織獲得更好的發(fā)展時,官員個人也能隨之獲得更好的發(fā)展。包括權力、收入、穩(wěn)定、聲望等。所以他們對自己所在的組織存在個人忠誠,希望看到組織的發(fā)展。

Rx是公眾利益。根據(jù)委托-代理理論,官員是人民的代理人,應該為廣大的人民謀福利。每一個官員都應該履行社會職責,他們效忠于他們所看到的“一般福利”。

公式中的U%、V%、W%、X%、Y%、Z%分別表示各項收益所占總收益的比重,對于不同的官員,具體數(shù)值會有所差異,但U%+V%+W%+X%+Y%+Z%=1。

安東尼·唐斯根據(jù)不同官員的側重點不同而把官員分為五種類型,“權力攀登者”、“保守著”、“狂熱者”、“倡導者”、“政治家”。我們?yōu)楸３指鞣N官員的連貫性,并不對各種官員做出分類,但不同的官員其成本函數(shù)會有所不同。

三、官員的行為選擇

當一項具體的行動所帶來的收益大于成本時,即 R>C 時,官員會努力支持并積極落實此項行動。

當一項具體的行動所帶來的收益等于成本時,即 R=C 時,官員一般沒有多大的興趣,表現(xiàn)出冷漠的態(tài)度,有時只是出于工作職責而采取行動。

當一項具體的行動所帶來的收益小于成本時,即 R

官員在進行決策時會對不同行動的成本和收益進行分析,然后選擇能給他們帶來效益最大化的行為。但在此我們需要指出的是即使如此官員在進行成本和收益分析后所做出的行為也不一定是最優(yōu)的,而只能是在目前情況下更令他們滿意的。因為官員進行行動決策時也存在局限性,首先,他們投入決策行動的時間都是非常有限的;其次,他們進行各種行動的權衡時所使用的信息都是有限的,因為,第一,針對每個問題最初所能運用的信息量,僅僅是所有潛在信息的一部分,第二,針對特定的問題可以增加相關的信息,但獲取和運用信息的成本會隨著信息的增加而急劇增長,第三,許多問題在重要方面的信息是不能獲取的,特別是與未來事件相關的信息;再次,大多數(shù)官員的職能涉及許多領域,他們不可能同時考慮所有的領域,他們一般只會考慮最需要關注的問題,其他方面只存在于他們的潛意識里,所以官員們所采取的行動只是目前相對其他可選擇的行動更令人滿意的行動。④

每一個官員都會根據(jù)他的成本和收益函數(shù)來選擇目前來看最令他滿意的行為。但因為官員不同,他們的目標總存在差異。通常情況下組織的正式目標和個體官員的實際目標也不一致。這就會引發(fā)官員的 “偏見”行為模式并引發(fā)利益沖突。在這“偏見”是中性的,沒有任何不道德的含義。偏見是指由于目標不同,而以不同的行為方式來執(zhí)行一項組織職能。偏見在不同的情況下會有不同的形式。但也有些偏見是官員們共同表現(xiàn)出來的。日常的工作中,我們可以觀察到四種主要的偏見:

1、在等級組織中,每一個官員都傾向于歪曲傳達給他上級的信息,所有官員都傾向于夸張地反映對其有利的信息,極力掩蓋對其不利的信息。

2、每一個官員對于他職位上要求處理的政策和可供選擇的行動方案,都會表現(xiàn)出自己的一些偏見,這種偏見表現(xiàn)為支持有利于增加自身利益的政策和他所提倡的項目,反對那些損害或不能增進其自身利益的政策或項目。

3、每一個官員在遵從上級的指示時都會有不同程度的改變,這取決于那些指示是不是有利于自身的利益。他們會熱情而迅速的執(zhí)行對自身有利的一些命令,而冷淡的執(zhí)行與自身利益無太大關系的命令,拖延甚至完全忽略一些自己的利益帶來損失的命令。

4、每一個官員在尋找增加自己的責任和接受有風險的職責方面存在很大的差別,這取決于官員自身的特定目標。即使一個傾向于接受更多責任的有闖勁的官員,在承擔更多職責時也會考慮這種職責的性質,他更愿意從事對他自己的目標比較有利的工作,而不是對他的目標沒有影響的工作,此外在通常情況下他會避免承擔損害自己收益的工作。⑤

我們可以通過觀察官員的偏見行為和組織的目標來推測官員的個人成本和收益本函數(shù),了解其行動的目標,并用此目標來進一步幫助我們預測官員的行動。

(作者:云南大學2007級行政管理專業(yè)碩士研究生)

注釋:

①參見倪秋菊,倪星.政府官員的“經濟人”角色及其行為模式分析.武漢大學學報(哲學社會科學版).2004年第2期,263頁.

②參見[英]帕特里克.敦利威著,張慶東譯.民主、官僚制與公共選擇.中國青年出版社2004年出版,174頁.

③參見[英]帕特里克.敦利威著,張慶東譯.民主、官僚制與公共選擇.中國青年出版社,2004年出版,166-167頁。

④參見[美]安東尼.唐斯著,郭小聰?shù)茸g.官僚制內幕.中國人民大學出版社2006年出版,82頁.

⑤齊明山.行政學導論.中國人民大學出版社2006年版,141-142頁.

參考文獻:

[1][美]威廉姆.A.尼斯坎南著,王浦劬等譯.官僚制與公共經濟學.中國青年出版社,2004.

[2]鎖利銘,馬捷,王永杰.官僚制的研究范式及其經濟學研究途徑評述.貴州社會科學,2007,208(4).