吳秀莉

摘 要 我國銀監(jiān)會發(fā)展歷史相對較短,發(fā)展速度很快。在發(fā)展過程中存在著許多問題,如監(jiān)管的合法性受到質疑、監(jiān)管受限制、監(jiān)管缺位。銀監(jiān)會監(jiān)管是金融市場監(jiān)管的重要組成部分,為了防范風險、保持金融市場穩(wěn)定,必須完善銀監(jiān)會的相關法律法規(guī)。

關鍵詞 銀監(jiān)會監(jiān)管 金融市場 獨立性

中圖分類號:F832文獻標識碼:A

一、我國銀監(jiān)會的立法背景

1986年1月7日國務院頒布《中華人民共和國銀行管理暫行條例》,確立了中央銀行、專業(yè)銀行和其他金融機構的法律地位、職責權限和管理要求,對貨幣發(fā)行管理、信貸資金管理、利率管理,以及違法處理等都作了明確規(guī)定。①90年代以后,銀行體制改革力度逐步加大,把中國的銀行辦成真正的商業(yè)銀行,加強監(jiān)管,保障金融體系的穩(wěn)健運行成了現(xiàn)實的呼聲。在這種大背景下,1995年出臺了《中華人民共和國中國人民銀行法》(以下簡稱《人民銀行法》)和《中華人民共和國商業(yè)銀行法》(以下簡稱《商業(yè)銀行法》)。 2003年4月28日,成立了中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(以下簡稱銀監(jiān)會),同年12月27日,十屆全國人大常委會第六次會議通過了《中華人民共和國銀行業(yè)監(jiān)督管理法》(以下簡稱《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》)和對《人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》兩部法律的修改?！躲y行業(yè)監(jiān)督管理法》是中國第一部較系統(tǒng)、較完整地規(guī)范銀行業(yè)監(jiān)管的法律?？梢哉f,中國銀監(jiān)會的成立以及《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》、《人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》的制定和修改,標志著中國銀行業(yè)監(jiān)管法律體系的構建步入了一個嶄新的發(fā)展階段。②

二、我國銀監(jiān)會監(jiān)管存在的問題

我國銀監(jiān)會的發(fā)展特點是起步慢、發(fā)展快、能充分借鑒外國的發(fā)展經(jīng)驗。雖然如此,銀監(jiān)會在發(fā)展過程中仍然存在許多問題,以下主要從銀監(jiān)會法律體系、地位、實踐效果三方面來探討它存在的問題。

(一)銀監(jiān)會法律體系不完善。

眾所周知,我國第一部銀行法是在清朝光緒年間發(fā)布的,而銀監(jiān)會的立法則在20世紀80年代,比銀行法起步慢了很多。在銀監(jiān)會發(fā)展過程中存在許多問題,比如說銀行監(jiān)督管理系統(tǒng)不發(fā)達,不完善,缺乏獨立性。特別是它的獨立性受到了來自政府、利益集團的干預,發(fā)展尤為緩慢?！躲y行業(yè)監(jiān)督管理法》的出臺彌補銀監(jiān)會管理系統(tǒng)在立法方面的空白,發(fā)揮了一定的作用。但相比《巴塞爾協(xié)議》里規(guī)定的系統(tǒng)管理標準,我國的《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》還是沒有達到標準,并且有一定的差距。而且,單單一部管理金融系統(tǒng)法的出臺,不能完全有效監(jiān)管金融市場,《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》顯得有點單薄,力不從心。

(二)銀監(jiān)會的法律地位有爭議。

1.銀監(jiān)會的合法性有待商榷。

一方面,目前銀監(jiān)會機構設置中只有主席,沒有主任一職。根據(jù)《中華人民共和國憲法》第八十六條規(guī)定:“國務院實行總理負責制。各部、各委員會實行部長、主任負責制”即各部門實行部長、主任負責制,言下之意,各部門,各委員會應當設立部長、主任負責制。銀監(jiān)會屬于國務院的一個附屬機構,根據(jù)憲法規(guī)定,應當設立部長、主任。實際上,銀監(jiān)會并沒有設立主任職位,沒有按照憲法的規(guī)定設立組織機構。銀監(jiān)會的設置顯然不符合憲法的規(guī)定,其合法性令人質疑。另一方面,根據(jù)《中華人民共和國中國人民銀行法》第四條規(guī)定:“中國人民銀行履行下列職責:(四)按照規(guī)定監(jiān)督管理金融市場;(五)發(fā)布有關金融監(jiān)督管理和業(yè)務的命令和規(guī)章”由此可知,中國銀行負有監(jiān)督管理金融市場的職責,對金融市場實行統(tǒng)籌性的監(jiān)督。根據(jù)《中華人民共和國銀行業(yè)監(jiān)督管理法》總則第二條規(guī)定:“國務院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構負責對全國銀行業(yè)金融機構及其業(yè)務活動監(jiān)督管理的工作。”以及第十五條:“國務院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構依照法律、行政法規(guī)制定并發(fā)布對銀行業(yè)金融機構及其業(yè)務活動監(jiān)督管理的規(guī)章、規(guī)則?！边@兩條說明銀監(jiān)會具有監(jiān)督全國金融機構的權力,同時也對金融市場進行監(jiān)管,它和中國人民銀行行使部分的職能一樣,都可以對金融機構制定行政法規(guī),規(guī)章。銀監(jiān)會的監(jiān)督職能和中國人民銀行的監(jiān)督職能出現(xiàn)了交叉重疊、互相打架的現(xiàn)象。如果銀監(jiān)會和中國人民銀行發(fā)布的命令規(guī)章有雷同,那么各金融機構應該按照誰的指令執(zhí)行金融事務,聽銀監(jiān)會的還是中國人民銀行的?這就出現(xiàn)多頭管理的現(xiàn)象,兩者的金融監(jiān)督權威性大大降低。既然銀監(jiān)會的監(jiān)督職權與其他金融機構出現(xiàn)重疊,那么它的監(jiān)督信譽受到質疑,其合法性地位也就存在爭議。

2.銀監(jiān)會的獨立性有待加強。

首先,銀監(jiān)會的財政不獨立。銀監(jiān)會如果沒有獨立的財政收入,沒有自主決定自己財政預算權,其行使監(jiān)督職能的范圍就會受到極大的限制。根據(jù)我國預算法和《預算法實施條例的規(guī)定》,作為中央預算的一部分,銀監(jiān)會預算的收入和支出項目的劃分由國務院規(guī)定,預算和決算的草案由銀監(jiān)會具體編制,報財政部審核,并經(jīng)財政部匯總由國務院提請全國人大或其常務委員會的審查和批準。③由此可知,銀監(jiān)會只擁有編制具體預算方案的權利,沒有決定方案的權利,決定權由國務院和財政部把握,銀監(jiān)會只有申請的份,沒有決定的權利,這實際上等于財政部、國務院控制了銀監(jiān)會監(jiān)督活動范圍,銀監(jiān)會只能在國務院、財政部認可的范圍內(nèi)行使監(jiān)督權,監(jiān)督權受到很大限制,具有極大的局限性。其獨立自主行使職權的物質基礎很不穩(wěn)固。

其次,銀監(jiān)會的主要成員背景復雜。事實上,由于銀監(jiān)會是通過中國人民銀行拆分組建起來的,其在人員組成上基本上吸收了中央金融工委和中國人民銀行監(jiān)管局的成員,另有一部分是從國有商業(yè)銀行抽調(diào)的。因此,這種人員構成上的和政府、央行、被監(jiān)管機構之間的千絲萬縷的關系,使得銀監(jiān)會很難做到不受地方政府、各級政府部門、社會團體、個人的影響而獨立行使監(jiān)管職權。④從這里可以看出,銀監(jiān)會自成立之初已經(jīng)參雜了許多影響其獨立行使職權的因素,獨立自主性受到極大的沖擊,所以銀監(jiān)會不能稱得上完全意義的監(jiān)督機構。

(三)銀監(jiān)會的實踐效果不顯著。

銀監(jiān)會實施監(jiān)督職能不到位。銀監(jiān)會從其成立之日起,便擔負著完善金融機構運作,確保金融市場健康發(fā)展的重任。但是銀監(jiān)會的監(jiān)督職能由于各種政治、經(jīng)濟、社會文化、地域多種因素的影響,并不能很好地發(fā)揮其監(jiān)督作用。在實際運作中受到各種各樣的干擾,出現(xiàn)各種各樣的問題,如監(jiān)管成本加大、風險控制不力、監(jiān)管機構之間的協(xié)調(diào)性差、監(jiān)管力度不夠。⑤由于受到各種各樣的干擾,導致銀監(jiān)會沒能充分發(fā)揮其監(jiān)管職能。在實際監(jiān)管中往往是接受命令式監(jiān)管,盲目監(jiān)管,在監(jiān)管中僅僅起著上傳下達的作用。又因為銀監(jiān)會的監(jiān)管職能與中國人民銀行的監(jiān)管職能有重復,交叉,所以造成了監(jiān)管體系上的混亂。

三、完善我國銀監(jiān)會監(jiān)管的若干法律建議

(一)完善銀監(jiān)會的法律體系。

首先,立法者必須有宏觀立法的概念意識。把金融業(yè)監(jiān)管的幾大條塊弄清楚后,立一個大框架的法律。法律法規(guī)及規(guī)章的創(chuàng)制者必須重視立法的整體規(guī)劃。切忌發(fā)現(xiàn)“一事”便“一法”的流弊,避免引發(fā)相關規(guī)章之間的不協(xié)調(diào)和沖突;⑥同時,立法者應當具有預見性,在合理的范圍內(nèi)預見可能會發(fā)生的事情。立法者所立之法必須在事前、事中、事后都有所涉及。比如借鑒西方發(fā)達國家經(jīng)過一百多年的金融監(jiān)管實踐建立起來的三道防線:預防性監(jiān)督管理、存款保險制度和最后貸款搶救行為。⑦其次,基于銀監(jiān)會在金融監(jiān)管中的重要地位,建議提高立法層次,統(tǒng)一由國務院制定有關的法律法規(guī),提高法律的權威,維護民眾心中的法律信仰。

(二)明確銀監(jiān)會的獨立性法律地位。

1.明確銀監(jiān)會的獨立性法律地位。

按照國際標準,銀監(jiān)會進行監(jiān)管,必須具有獨立的監(jiān)管地位。當監(jiān)管者不受到外在的勢力集團的牽制時候,她才能把公平、公正的法律價值滲透到金融機構的監(jiān)管當中。為此,巴塞爾銀行監(jiān)管委員會要求銀行監(jiān)管機構必須享有從事監(jiān)管活動的獨立性⑧為了明確銀監(jiān)會的重要作用,在1997年巴塞爾委員會發(fā)布的《有效銀行監(jiān)管的核心原則》確立的25項原則中,25項原則的第1條原則就規(guī)定有效銀行監(jiān)管的前提條件是每個參與銀行監(jiān)管的機構必須有明確的責任和目標,享有運行的獨立性和充分的資源。⑨巴塞爾委員首先把銀監(jiān)會的獨立性放在第一位,作為有效監(jiān)管的前提,反復強調(diào)銀監(jiān)會的獨立性?？梢姫毩⑿詫τ诒O(jiān)管機構來說是很重要的。銀監(jiān)會必須具有獨立的法律地位,獨立的施展職能的權利,她才能真正發(fā)揮其監(jiān)管職能。我國《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第五條規(guī)定的地方政府、各級政府部門、社會團體和個人不得干涉。就表明我國立法者注意到銀監(jiān)會獨立性的重要。為此,我國在強調(diào)銀監(jiān)會獨立性的時候,一定要注意在實際當中保持其特性,不要為了部門利益而損害其獨立行使監(jiān)督的權利,這就需要制定有關的法律法規(guī)制約行政機關的權力,約束勢力團體的干涉,必要的時候可以采取刑事措施,打擊違法違規(guī)行為,確保銀監(jiān)會能夠順利開展監(jiān)督工作。

2.明確銀監(jiān)會的合法地位。

要提高銀監(jiān)會的監(jiān)管法律地位,確保其合法性,政府機關首先應當擴大銀監(jiān)會的權利,減少對銀監(jiān)會的干預。銀監(jiān)會是金融體系中監(jiān)管者,充當維持金融秩序的警察,維護金融秩序需要銀監(jiān)會有力適度的監(jiān)管。因此,通過健全法律去界定政府機關與銀監(jiān)會的邊界,明確各自的職責和功能。

(三)加強銀監(jiān)會監(jiān)管職能。

銀監(jiān)會應當積極發(fā)揮其監(jiān)管職能,主動對銀行進行監(jiān)管。從法的角度來說,包括制定政策措施,規(guī)章規(guī)范金融機構的運行。銀監(jiān)會在監(jiān)管銀行運作過程中,應借鑒“法國興業(yè)銀行交易員欺詐交易案”。在這一件案子里,羅國強認為跨國銀行風險監(jiān)督法制應當從違法風險、聲譽風險以及內(nèi)控機制的監(jiān)管三方面具體入手。筆者認為,這方面同樣適用于國內(nèi)的銀行,對國內(nèi)銀行風險進行控制。銀監(jiān)會應高度重視為違法風險的監(jiān)管,要求銀行加強風險報告意識,“應要求職員向上級或內(nèi)部安全部門報告可疑或出現(xiàn)問題的行為,而且應要求銀行向監(jiān)管者報告可疑行為和重大的欺詐行為”⑩為了保護銀行的商業(yè)聲譽,銀行應在聲譽風險方面下功夫,銀監(jiān)會可以要求銀行針對自己實際情況建立完善的風險管理系統(tǒng),防范風險。至于羅國強談到的內(nèi)控機制監(jiān)管,筆者認為屬于銀行內(nèi)部的操作,銀行應明晰權責,完善獨立的內(nèi)外部審計制度。銀監(jiān)會應對其內(nèi)控機制的合法性進行審查,確保銀行沒有違規(guī)操作。

(四)提高銀監(jiān)會的監(jiān)管效率。

首先,以效率優(yōu)先作為銀行監(jiān)管法制體系建設的立法理念。效率優(yōu)先理念具體表現(xiàn)為:(1)建立以保證資源優(yōu)化配置為主要目標的銀行監(jiān)管法制,提高法律運行的實際效益。(2)監(jiān)管者在監(jiān)管實踐中必須重視成本——效益的比較,最大限度地提高監(jiān)管的運轉效益和監(jiān)管后果的社會效益。經(jīng)濟全球化使得全球資源重新配置,資源整合度越來越緊密,資源加速融合。銀監(jiān)會只有重視監(jiān)管效率,把效率理念深入實踐當中,才能發(fā)揮監(jiān)督職能,與國際接軌。

其次,加強三個金融監(jiān)管機構的協(xié)調(diào),降低協(xié)調(diào)成本。我國《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第六條已經(jīng)明確“國務院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構應當和中國人民銀行、國務院其它金融監(jiān)督管理機構建立監(jiān)督管理信息共享機制?！眳f(xié)調(diào)機制作為一種法律制度已經(jīng)被確定下來了。隨著金融業(yè)向縱深方向發(fā)展,各個機構之間相互交流合作越來越多,制定完善的協(xié)調(diào)機制十分必要,可以避免出現(xiàn)監(jiān)管真空和重復監(jiān)管、減少監(jiān)管層次,降低監(jiān)管成本,提高監(jiān)管效率。金融市場的不可預測性決定投資有著極大的風險。監(jiān)管者為了維護金融市場的穩(wěn)健發(fā)展,必須加強協(xié)調(diào)合作、防范風險、減少不必要的內(nèi)耗、提高效率。

(作者:華南理工大學法學院2008級法學碩士研究生,研究方向為商法學)

注釋:

①李學平、黃衛(wèi).銀行法.www1.chkd.cnki.net/kns50/XSearch.aspx.

②劉明康.劉明康主席在第22屆世界法律大會上的演講.finance.sina.com.

cn,2005-09-12

③周仲飛.銀行監(jiān)督機構獨立性的法律保障機制.法學研究.2008年第1期.

④陳斐.中國銀行業(yè)監(jiān)管的法律問題研究.中國政法大學.2008年第20頁.

⑤張秋娟.金融立法與我國金融監(jiān)管.四川大學.2005年第22頁.

⑥鄧曉榮.我國銀行監(jiān)管法制存在的問題及解決對策 企業(yè)經(jīng)濟[J]2005年第6期 第183頁.

⑦劉定華.金融法專題研究.北京大學出版社.2002年10月第1版 第67頁.

⑧Basel committee on Banking Supervision, Core Principles on Effective Banking Supervision,, October 2006,http://www.bis.org/publ/bcbs129.htm. 轉引自:周仲飛.銀行監(jiān)督機構獨立性的法律保障機制.法學研究.2008年第1期第40頁.

⑨周仲飛,鄭暉.銀行法原理 中信出版社 2004年9月第1版 第179頁.

⑩羅國強. 跨國銀行風險監(jiān)管中的法律問題.法學2008年第3期 第30頁.