李太淼

摘 要:構(gòu)建和完善有中國(guó)特色的自然資源和環(huán)境產(chǎn)權(quán)制度,是堅(jiān)持和完善我國(guó)基本經(jīng)濟(jì)制度、實(shí)現(xiàn)以公有制為主體與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)有效對(duì)接的必然要求,是謀求我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)科學(xué)發(fā)展的必然要求。鑒于我國(guó)自然資源稟賦的特點(diǎn)以及目前我國(guó)自然資源和環(huán)境產(chǎn)權(quán)制度中存在的實(shí)際問(wèn)題,構(gòu)建和完善有中國(guó)特色的自然資源和環(huán)境產(chǎn)權(quán)制度需要在以下幾個(gè)方面做出努力:其一,要構(gòu)建以所有權(quán)公有為基礎(chǔ)的多層次、復(fù)合式的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu);其二,要及時(shí)設(shè)置環(huán)境產(chǎn)權(quán);其三,要進(jìn)一步細(xì)化、明確所有權(quán)特別是使用權(quán)所屬的各種權(quán)能、權(quán)責(zé)、權(quán)益;其四,要公平調(diào)整并確保不同產(chǎn)權(quán)主體的收益權(quán);其五,要建立健全嚴(yán)格規(guī)范的產(chǎn)權(quán)交易制度;其六,要建立和完善自然資源和環(huán)境產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度。

關(guān)鍵詞:自然資源;環(huán)境;產(chǎn)權(quán)制度

中圖分類號(hào):F121.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

文章編號(hào):1003—0751(2009)04—0049—06

自然資源和環(huán)境是人類賴以生存、發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ),是大自然對(duì)人類的恩賜,其對(duì)人類生存和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要性不言而喻。21世紀(jì)的人類,面臨著人口危機(jī)、糧食危機(jī)、資源危機(jī)、生物多樣性危機(jī)、能源危機(jī)、環(huán)境危機(jī)等;21世紀(jì)的中國(guó),自然資源和環(huán)境,已成為制約中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民生活水平提高的“瓶頸”。如何構(gòu)建和完善有中國(guó)特色的自然資源和環(huán)境產(chǎn)權(quán)制度,是當(dāng)代中國(guó)面對(duì)的重大理論問(wèn)題和現(xiàn)實(shí)問(wèn)題,直接牽涉到中國(guó)特色社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度的有效實(shí)現(xiàn)形式,牽涉到公有制與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的有效對(duì)接,牽涉到中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展和資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)的構(gòu)建,牽涉到中國(guó)對(duì)全人類可持續(xù)發(fā)展的貢獻(xiàn)。

一、當(dāng)前我國(guó)自然資源和環(huán)境產(chǎn)權(quán)制度安排中存在的問(wèn)題

改革開(kāi)放以來(lái),為適應(yīng)建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求,我國(guó)對(duì)自然資源和環(huán)境產(chǎn)權(quán)制度及其管理制度進(jìn)行了多方面改革探索,取得了巨大成就,初步構(gòu)建了與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的自然資源和環(huán)境產(chǎn)權(quán)制度框架。然而,嚴(yán)重存在的環(huán)境污染問(wèn)題、資源浪費(fèi)問(wèn)題、公有資產(chǎn)權(quán)益受侵害和資產(chǎn)流失問(wèn)題,反映出我國(guó)的自然資源和環(huán)境產(chǎn)權(quán)制度還存在不少問(wèn)題。主要問(wèn)題表現(xiàn)在以下一些方面。

1.產(chǎn)權(quán)界定不明細(xì)不明晰問(wèn)題

產(chǎn)權(quán)細(xì)化、產(chǎn)權(quán)清晰,是現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的必然要求。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá),越要求產(chǎn)權(quán)細(xì)化、產(chǎn)權(quán)清晰。面對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和科學(xué)發(fā)展的迫切要求,我國(guó)自然資源和環(huán)境的產(chǎn)權(quán)界定還不夠明細(xì)明晰,還不能很好適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求。這里以農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)和礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)為例加以分析。

農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度存在的問(wèn)題。問(wèn)題一:所有權(quán)缺乏明確界定。農(nóng)村集體所有權(quán)的行使主體不夠明晰,農(nóng)民集體組織對(duì)自己所擁有的土地所有權(quán)權(quán)能、權(quán)責(zé)、權(quán)益難以充分體現(xiàn)。問(wèn)題

二:使用權(quán)缺乏明確界定。改革開(kāi)放以來(lái),農(nóng)村土地使用權(quán)中又裂變出了承包權(quán)、占有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、租賃權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)等多種權(quán)能。由于我們?cè)诜芍贫壬线€沒(méi)有進(jìn)行明確細(xì)化、界定,以致在農(nóng)村土地的開(kāi)發(fā)利用過(guò)程中出現(xiàn)了許多問(wèn)題。如耕地被不合理開(kāi)發(fā)利用,耕地非規(guī)范流轉(zhuǎn),耕地被撂荒,侵權(quán)行為經(jīng)常發(fā)生等。

礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度存在的問(wèn)題。與土地、森林資源不同,礦產(chǎn)資源一律為國(guó)家所有,人們只能通過(guò)許可證形式取得探礦權(quán)、采礦權(quán)。在探礦權(quán)、采礦權(quán)的獲取和行政管理過(guò)程中,由于缺乏嚴(yán)格的行政監(jiān)管機(jī)制,由于缺乏對(duì)探礦權(quán)、采礦權(quán)權(quán)益和權(quán)責(zé)的明確界定,以致在礦產(chǎn)資源的開(kāi)發(fā)利用中存在三個(gè)嚴(yán)重問(wèn)題。一是在探礦權(quán)、采礦權(quán)的獲取過(guò)程中極易發(fā)生嚴(yán)重的權(quán)錢交易現(xiàn)象。二是探礦權(quán)、采礦權(quán)的取得還缺乏公開(kāi)、公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。三是探礦權(quán)、采礦權(quán)的非法流轉(zhuǎn)現(xiàn)象嚴(yán)重。

2.環(huán)境產(chǎn)權(quán)設(shè)置比較滯后問(wèn)題

人類社會(huì)的生存發(fā)展離不開(kāi)自然環(huán)境,自然環(huán)境從更廣泛的意義上講也是人類社會(huì)賴以生存發(fā)展的自然資源。沒(méi)有自然環(huán)境的改善、發(fā)展,就沒(méi)有人類社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。近些年來(lái),由于環(huán)境污染、生態(tài)破壞造成的自然環(huán)境的惡化,已經(jīng)給人類社會(huì)敲響了警鐘。及時(shí)設(shè)置環(huán)境產(chǎn)權(quán)制度,利用法律和經(jīng)濟(jì)手段規(guī)范人們的生產(chǎn)和消費(fèi)行為,有效保護(hù)生態(tài)和發(fā)展環(huán)境,既是國(guó)際社會(huì)面臨的一個(gè)共同問(wèn)題,也是我國(guó)發(fā)展中面臨的一個(gè)重大問(wèn)題。就我國(guó)而言,環(huán)境產(chǎn)權(quán)制度設(shè)置比較滯后,由此而引起的生態(tài)破壞、環(huán)境糾紛等社會(huì)問(wèn)題不斷增多。主要表現(xiàn)在:其一,由于缺乏環(huán)境產(chǎn)權(quán)的設(shè)置,導(dǎo)致資源的過(guò)度利用或不合理開(kāi)發(fā)利用,破壞生態(tài)、污染環(huán)境,侵害國(guó)家、集體及其他利益主體、公民的合法環(huán)境權(quán)的事件不斷發(fā)生。其二,由于缺乏環(huán)境產(chǎn)權(quán)的設(shè)置,導(dǎo)致不少企業(yè)特別是資源型企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中不計(jì)環(huán)境成本。目前中國(guó)資源型企業(yè)的成本,一般都只包括資源的直接開(kāi)采成本,而像礦業(yè)權(quán)有償取得成本、環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)成本等尚未體現(xiàn),形成不完全的企業(yè)成本。就礦業(yè)權(quán)有償取得成本看,目前在中國(guó)礦業(yè)權(quán)取得環(huán)節(jié)上,大多數(shù)礦業(yè)企業(yè)(特別是國(guó)有企業(yè))的礦業(yè)權(quán)是無(wú)償獲取的。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),在15萬(wàn)個(gè)礦業(yè)企業(yè)中,通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制有償取得礦業(yè)權(quán)的僅有2萬(wàn)個(gè),其余13萬(wàn)個(gè)礦業(yè)企業(yè)則是通過(guò)行政劃撥的無(wú)償方式得到。再就環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)成本而言,絕大多數(shù)礦業(yè)企業(yè)沒(méi)有將礦區(qū)環(huán)境治理和閉坑后的生態(tài)恢復(fù)等投入納入生產(chǎn)成本。例如,全國(guó)因露天開(kāi)礦等累計(jì)壓占土地面積586萬(wàn)公頃,損害森林106萬(wàn)公頃,損害草地26萬(wàn)公頃。治理這些問(wèn)題的費(fèi)用未納入其成本。①

3.收益權(quán)分配不公問(wèn)題

收益權(quán)是產(chǎn)權(quán)中的本質(zhì)權(quán)益,任何其他產(chǎn)權(quán)諸如所有權(quán)、占有權(quán)、使用權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)等都必須同收益權(quán)結(jié)合,才能獲得經(jīng)濟(jì)利益上的實(shí)現(xiàn),才能激發(fā)權(quán)能的有效行使。然而,由于資源產(chǎn)權(quán)界定不夠明確、細(xì)致,導(dǎo)致不同產(chǎn)權(quán)主體收益分配不公,進(jìn)而也引致社會(huì)分配不公問(wèn)題。收益權(quán)分配不公,主要表現(xiàn)在三個(gè)方面:一是資源型企業(yè)的收益權(quán)侵蝕國(guó)家收益權(quán)。一些資源壟斷經(jīng)營(yíng)型企業(yè)的收益權(quán)侵蝕了國(guó)家的收益權(quán),造成國(guó)有產(chǎn)權(quán)收益流失。二是央地收益權(quán)分配不當(dāng)。地方對(duì)于那些大礦和富礦的探礦采礦經(jīng)營(yíng)權(quán)以及資源收益權(quán)受到限制,資源所在地難以通過(guò)合法的途徑從本地資源開(kāi)發(fā)中得到相應(yīng)的利益。三是農(nóng)民的收益權(quán)缺乏保護(hù)。國(guó)家在征用農(nóng)村土地過(guò)程中,缺乏對(duì)農(nóng)村集體和農(nóng)戶合理的利益補(bǔ)償。

4.產(chǎn)權(quán)交易不規(guī)范問(wèn)題

我國(guó)已初步形成了資源產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng),對(duì)資源的合理、高效配置發(fā)揮了一定作用。但由于機(jī)制不健全、操作不規(guī)范、監(jiān)管不到位,在產(chǎn)權(quán)交易中還嚴(yán)重存在著評(píng)估定價(jià)不科學(xué),出讓、轉(zhuǎn)讓價(jià)格不合理,市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不公平,“暗箱操作”不透明,機(jī)會(huì)主義行為盛行等問(wèn)題。以土地產(chǎn)權(quán)交易為例。由于應(yīng)該市場(chǎng)化的資源價(jià)格未市場(chǎng)化,不僅導(dǎo)致價(jià)格的市場(chǎng)化形成部分占比偏低,而且導(dǎo)致了套利的機(jī)會(huì)主義傾向:以“非經(jīng)營(yíng)性用地”的名義,通過(guò)協(xié)議出讓甚至行政劃撥方式,低價(jià)或無(wú)償取得土地,之后再全部或部分轉(zhuǎn)為經(jīng)營(yíng)性用地,套取高額利潤(rùn)。近些年來(lái),土地違法案件非常多,犯罪涉及的金額較大,給國(guó)家造成很大經(jīng)濟(jì)損失,不少負(fù)責(zé)土地監(jiān)管的官員最終“栽倒”在了土地上。

二、建立自然資源和環(huán)境產(chǎn)權(quán)制度的基本理論依據(jù)

由于自然資源和環(huán)境的特殊性,我們必須根據(jù)科學(xué)發(fā)展觀有關(guān)統(tǒng)籌人與自然和諧相處、和諧發(fā)展的要求,建立健全有利于自然資源得到合理開(kāi)發(fā)利用,有利于維護(hù)自然資源和環(huán)境發(fā)展權(quán)的資源環(huán)境產(chǎn)權(quán)制度。

1.自然資源和環(huán)境的特殊性

自然資源和環(huán)境的特殊性主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。其一,對(duì)人類生存發(fā)展的極端重要性。土地、礦產(chǎn)、水、森林、草原等自然資源是地球上一切生命賴以生存的物質(zhì)載體、必不可少的物質(zhì)條件,比如,水是生命之源,離開(kāi)了水,生命就無(wú)法生存。其二,自然與環(huán)境的高度一體性。從自然科學(xué)意義上看,自然資源是由土壤、水、巖石、植被等自然物構(gòu)成的自然綜合體或歷史綜合體,而環(huán)境通常是指地球的生物圈。自然資源本身就是地球生態(tài)環(huán)境的重要組成部分,在生態(tài)系統(tǒng)中發(fā)揮著不可替代的作用。如水資源是構(gòu)成生態(tài)環(huán)境的重要因素,森林是陸地生態(tài)資源的主體。其三,強(qiáng)烈的外部性。自然環(huán)境、自然資源是一個(gè)結(jié)構(gòu)復(fù)雜的生態(tài)系統(tǒng),是一種很特殊的生產(chǎn)資料、生活資料,具有極強(qiáng)的外部效應(yīng)。個(gè)人、企業(yè)、國(guó)家,任何一個(gè)利益主體的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)都會(huì)給其他利益主體帶來(lái)或有利或不利的影響。對(duì)自然資源的過(guò)度利用、不合理開(kāi)發(fā)利用,都可能造成對(duì)生態(tài)資源的破壞,而且有的破壞具有不可修復(fù)性,這將危及人類健康乃至生存。其四,區(qū)域性。地球表面的自然資源分布是不平衡的,結(jié)構(gòu)是不相同的,存在數(shù)量或質(zhì)量上的顯著地域差別,并有其特殊的分布規(guī)律。其五,稀缺性。自然資源可分成再生性資源、非再生性資源和恒定性資源三種。相對(duì)于人類需求的無(wú)限性而言,可供給人類享用的自然資源總是有限的。特別是隨著人類人口膨脹對(duì)資源需求的增多,工業(yè)化社會(huì)對(duì)資源的大規(guī)模開(kāi)采利用,自然資源的稀缺性更加凸顯。

2.自然資源和環(huán)境產(chǎn)權(quán)制度安排的特殊性

自然資源和環(huán)境的特殊性,決定了它的產(chǎn)權(quán)制度安排不可能像一般物品的產(chǎn)權(quán)安排一樣,完全套用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一般規(guī)則,在保持一般產(chǎn)權(quán)安排所具有的產(chǎn)權(quán)清晰、對(duì)產(chǎn)權(quán)主體具有激勵(lì)和約束功能等一般性特征的前提下,其產(chǎn)權(quán)制度安排必須體現(xiàn)特殊性。其一,要遵循三大原則。一要符合自然界的發(fā)展變化規(guī)律。任何產(chǎn)權(quán)設(shè)置都不能無(wú)視自然資源的結(jié)構(gòu)布局、特點(diǎn)特性、運(yùn)動(dòng)規(guī)律。二要堅(jiān)持生態(tài)效益優(yōu)先。開(kāi)發(fā)利用自然資源不可能像生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)一般競(jìng)爭(zhēng)性產(chǎn)品那樣把追求經(jīng)濟(jì)利益放在第一位,而必須堅(jiān)持生態(tài)效益優(yōu)先,在開(kāi)發(fā)利用資源的同時(shí),保護(hù)好環(huán)境,謀求經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益和社會(huì)效益的有機(jī)統(tǒng)一。三要堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展。既要搞好當(dāng)代社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展,又要搞好代際之間的可持續(xù)發(fā)展,為子孫后代留下發(fā)展基礎(chǔ)。其二,在所有權(quán)設(shè)置上要充分考慮自然資源和環(huán)境的外部性。自然資源和環(huán)境是天然生成的,具有強(qiáng)烈的外部性,進(jìn)而要求占有上的公共性而排斥私人性。就一個(gè)國(guó)家的自然資源而言,一國(guó)的全體國(guó)民理應(yīng)是本國(guó)自然資源的共同所有者。當(dāng)然,由于自然資源的復(fù)雜性、多樣性,客觀上也要求自然資源的公有權(quán)安排是分層次的,如在土地、森林等資源方面國(guó)家所有權(quán)和集體所有權(quán)的設(shè)置,如國(guó)家所有權(quán)的分級(jí)行使,但其目的必須有利于自然資源的合理開(kāi)發(fā)利用和有效監(jiān)管。而且,地球上乃至外層空間還存在許多自然資源,這些自然資源是大自然賜給全人類的共同財(cái)富,理應(yīng)為全人類所共享。因此,在所有權(quán)設(shè)置上還必須充分考慮到國(guó)家所有權(quán)與國(guó)際所有權(quán)的銜接。就環(huán)境而言,其所有權(quán)設(shè)置會(huì)更加特殊。由于自然環(huán)境的強(qiáng)烈外部性,如陽(yáng)光、空氣、氣候、水環(huán)境的外部性,任何個(gè)人都不可能將自然環(huán)境據(jù)為己有。自然環(huán)境是全人類生存發(fā)展共需的必備條件,它的特殊性不僅使它不可能為私人所擁有,而且也不可能為一國(guó)所獨(dú)自擁有。環(huán)境是全世界全人類的,環(huán)境必須為全人類所共有。環(huán)境產(chǎn)權(quán)設(shè)立國(guó)家所有權(quán),也只是相對(duì)的。其三,在使用權(quán)設(shè)置上要進(jìn)行嚴(yán)格限制。要充分考慮自然資源和環(huán)境的特殊性、相關(guān)性,對(duì)自然資源的用途進(jìn)行嚴(yán)格控制。同一種自然資源往往具有多種用途,如土地或水域有多種用途,或建房或采礦或養(yǎng)殖或培育糧食,不同的用途所產(chǎn)生的正負(fù)外部性大有不同,因此要對(duì)自然資源的某些用途加以限制,嚴(yán)格禁止嚴(yán)重污染環(huán)境、破壞生態(tài)平衡的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為。

3.自然資源和環(huán)境產(chǎn)權(quán)制度應(yīng)以所有權(quán)公有為基礎(chǔ)

大自然賜給人類的自然資源及其自然環(huán)境是人類賴以生存、生活、生產(chǎn)、發(fā)展的基礎(chǔ),具有強(qiáng)烈的外部效應(yīng)和生態(tài)效應(yīng),這種自然資源和環(huán)境的所有權(quán)絕對(duì)不適合私有化。自然資源所有權(quán)私有,不可避免地會(huì)導(dǎo)致對(duì)他人生存權(quán)、發(fā)展權(quán)的侵害,而生存權(quán)、發(fā)展權(quán)是人類社會(huì)最基本的人權(quán)。由于自然資源的唯一性,私有制必然產(chǎn)生私人壟斷,而私人壟斷自然資源,將會(huì)剝奪他人公平享用自然資源和環(huán)境的權(quán)利。自然資源所有權(quán)私有,不可避免地會(huì)導(dǎo)致“私地悲劇”。私有產(chǎn)權(quán)主體往往是“短視”的,為了追逐利潤(rùn),他們會(huì)亂采亂伐,不顧生態(tài)效益和社會(huì)效益,從而帶來(lái)極大的外部負(fù)效應(yīng)。

4.私有化不能成為農(nóng)村土地制度改革的方向

時(shí)下,在農(nóng)村土地制度改革中,有個(gè)別學(xué)者主張農(nóng)地私有化。主要理由是:有恒產(chǎn)者有恒心,私有化有利于克服農(nóng)民對(duì)土地的掠奪式使用,有利于克服目前所有權(quán)、管理權(quán)對(duì)農(nóng)民使用權(quán)的侵蝕,農(nóng)民會(huì)因此增加預(yù)期,增加對(duì)土地的投入、保養(yǎng)和維護(hù),因而會(huì)提高生產(chǎn)效率;而且認(rèn)為,農(nóng)地私有,農(nóng)地可自由買賣,自由出租,自由轉(zhuǎn)讓,因而有利于土地流轉(zhuǎn)和土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)。然而,私有化不能成為農(nóng)村土地制度改革的方向。理由一,土地私有將導(dǎo)致土地濫用現(xiàn)象增多。土地私有后,可能會(huì)出現(xiàn)兩種不利于土地合理開(kāi)發(fā)利用的情況:一種情況是土地的進(jìn)一步細(xì)碎化、分散化,一些私有的農(nóng)民一方面去外務(wù)工掙錢,一方面又不愿轉(zhuǎn)讓土地,從而既不利于土地的規(guī)模化經(jīng)營(yíng),也不利于土地的維護(hù)和改良。另一種情況是一些土地私有者為獲得最高利潤(rùn),會(huì)隨意改變土地用途。同時(shí),由于土地可以自由買賣,必然引來(lái)土地兼并浪潮,新興的地主階層將大量涌現(xiàn),一些業(yè)主為追逐利潤(rùn)將會(huì)采取倒賣土地、反租倒包、改變土地用途等多種手段經(jīng)營(yíng)土地。面對(duì)成千上萬(wàn)眾多而分散的土地私有者,國(guó)家和政府的監(jiān)管不僅成本高昂,而且困難重重。這樣一來(lái),農(nóng)村土地的亂墾亂用現(xiàn)象將在所難免,這會(huì)直接影響國(guó)家的糧食安全,影響農(nóng)村土地的合理開(kāi)發(fā)和可持續(xù)利用。理由二,土地私有將導(dǎo)致全國(guó)性的土地利用規(guī)劃實(shí)施困難。一旦農(nóng)村土地包括宅基地私有后,城鄉(xiāng)土地的統(tǒng)籌開(kāi)發(fā)利用將面臨諸多困難,城鄉(xiāng)的土地市場(chǎng)也會(huì)出現(xiàn)混亂,國(guó)家利用土地調(diào)控經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的能力將會(huì)極大降低。理由三,土地私有將導(dǎo)致嚴(yán)重的分配不公。中國(guó)是一個(gè)農(nóng)民眾多、人均耕地非常少的國(guó)家,這是中國(guó)特有的國(guó)情。在如此眾多的農(nóng)民不可能獲得更多的其他就業(yè)機(jī)會(huì)的情況下,農(nóng)民人均擁有土地,意味著農(nóng)民的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)、就業(yè)權(quán)、收益權(quán)有一個(gè)基本保障。土地私有必然引來(lái)土地兼并,導(dǎo)致少數(shù)人對(duì)土地的壟斷,導(dǎo)致大量的土地收益特別是土地自然增值收益被少數(shù)人所擁有,而更多的農(nóng)民將會(huì)在規(guī)模化、集約化經(jīng)營(yíng)中失地、失業(yè)或淪為傭工,兩極分化在所難免。

5.構(gòu)建多層次、復(fù)合式的自然資源和環(huán)境產(chǎn)權(quán)制度體系

由于自然資源和環(huán)境的特殊性、復(fù)雜性和極端重要性,要把自然資源和環(huán)境所有權(quán)私有化是不可能也不現(xiàn)實(shí)的。我們必須在所有權(quán)公有的基礎(chǔ)上,構(gòu)建國(guó)際社會(huì)、國(guó)家、中央政府、地方政府、集體、企業(yè)、私人等多層次、復(fù)合式的資源和環(huán)境產(chǎn)權(quán)制度結(jié)構(gòu)體系。

一要形成以公有產(chǎn)權(quán)為主體的多元產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。在所有權(quán)上,要實(shí)行國(guó)有制,輔以集體所有制。關(guān)于土地、礦藏、森林、河流、海洋國(guó)土資源,基本實(shí)行國(guó)家所有制,必要的情況下可實(shí)行集體所有。所謂必要的情況下,即根據(jù)自然資源的特性和社會(huì)發(fā)展的實(shí)際需要,對(duì)不適合國(guó)有的某些自然資源可實(shí)行集體所有,如當(dāng)前的農(nóng)村土地、部分林地等。而且,為了保證國(guó)家所有權(quán)的有效行使,還要詳細(xì)界定中央政府與地方政府以及地方政府之間的責(zé)權(quán)利關(guān)系,如中央政府與地方政府以及地方政府之間在礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)、大江大河治理、環(huán)境保護(hù)方面的責(zé)權(quán)利等。在資源的使用權(quán)上,可引入國(guó)有、集體、私人等多元產(chǎn)權(quán),如農(nóng)民個(gè)體可以獲得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán),林農(nóng)可獲得林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán),私營(yíng)礦主可獲得某種礦產(chǎn)的開(kāi)采權(quán),私營(yíng)業(yè)主可獲得在公河上的營(yíng)運(yùn)權(quán)、漁業(yè)權(quán)等等,從而形成國(guó)家產(chǎn)權(quán)、中央政府產(chǎn)權(quán)、地方政府產(chǎn)權(quán)、集體產(chǎn)權(quán)、企業(yè)產(chǎn)權(quán)、私人產(chǎn)權(quán)等多層次、復(fù)合式的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu),也就是說(shuō),國(guó)家、中央政府、地方政府、農(nóng)村集體組織、農(nóng)民、不同所有制企業(yè)乃至公民個(gè)體,都將作為不同的產(chǎn)權(quán)主體,在明細(xì)的產(chǎn)權(quán)激勵(lì)和約束中融入到自然資源的開(kāi)發(fā)利用和環(huán)境的保護(hù)之中。

二要搞好國(guó)內(nèi)產(chǎn)權(quán)制度與國(guó)際規(guī)則的對(duì)接。經(jīng)濟(jì)全球化時(shí)代,資源和環(huán)境問(wèn)題,已不是一國(guó)一地的問(wèn)題,而是全球性問(wèn)題。就自然資源的開(kāi)發(fā)利用角度講,經(jīng)濟(jì)全球化要求資源在全球范圍內(nèi)的配置利用,如何更好地利用好“兩種資源、兩個(gè)市場(chǎng)”,需要我們本著“共贏互利”的原則,制定更加開(kāi)放的產(chǎn)權(quán)制度;隨著高科技的飛速發(fā)展,大自然許多自然資源的有用性不斷被發(fā)現(xiàn),各國(guó)對(duì)自然資源的爭(zhēng)奪越來(lái)越激烈,如何和平開(kāi)發(fā)利用地球自然資源特別是北極資源、南極資源、國(guó)際海洋資源,如何和平開(kāi)發(fā)利用太空資源,需要國(guó)際社會(huì)制定一系列合理規(guī)則,正確處理國(guó)家利益與國(guó)際社會(huì)利益、國(guó)家主權(quán)與自然資源產(chǎn)權(quán)等關(guān)系。就環(huán)境保護(hù)角度講,如何防止臭氧層破壞、全球氣候變暖,如何保護(hù)好地球環(huán)境,需要各個(gè)國(guó)家和地區(qū)的密切合作和共同努力。中國(guó)作為一個(gè)發(fā)展中的大國(guó),一定要積極參與國(guó)際社會(huì)有關(guān)資源利用和環(huán)境保護(hù)方面規(guī)則的制定,搞好國(guó)內(nèi)產(chǎn)權(quán)制度與國(guó)際規(guī)則的對(duì)接,正確處理國(guó)家利益與世界利益、國(guó)家所有制與國(guó)際所有制、主權(quán)與產(chǎn)權(quán)等關(guān)系,在和平開(kāi)發(fā)利用地球自然資源、跨國(guó)自然資源、太空自然資源,有效保護(hù)地球環(huán)境方面,盡到應(yīng)有職責(zé),做出應(yīng)有貢獻(xiàn)。

三、改革和創(chuàng)新我國(guó)自然資源和環(huán)境產(chǎn)權(quán)制度的若干對(duì)策建議

1.要進(jìn)一步明晰所有權(quán)權(quán)能、權(quán)責(zé)、權(quán)益

其一,要清晰界定國(guó)家所有權(quán)與集體所有權(quán)的界線。要防止國(guó)家所有權(quán)侵蝕集體所有權(quán);要明晰農(nóng)村集體所有權(quán)的權(quán)能、權(quán)益、施權(quán)主體、施權(quán)范圍及相應(yīng)的責(zé)任和收益權(quán);要明晰地上資源所有權(quán)與地下資源所有權(quán)、地面資源所有權(quán)與空間資源所有權(quán)之間的權(quán)利關(guān)系。其二,要清晰界定中央政府與地方政府以及地方政府間在行使所有權(quán)過(guò)程中的權(quán)責(zé)利關(guān)系。各級(jí)政府是土地、礦藏等自然資源的實(shí)際占有者、重要管理者,是國(guó)家所有權(quán)的重要行使者。要明確界定中央政府與地方政府以及地方政府間在資源開(kāi)發(fā)利用、資源監(jiān)管、環(huán)境保護(hù)中的權(quán)責(zé)利關(guān)系。

2.要及時(shí)設(shè)置環(huán)境產(chǎn)權(quán)制度

環(huán)境為全民所有、全民使用,任何政府、企業(yè)、個(gè)人都享有使用環(huán)境的權(quán)利,同時(shí)也負(fù)有愛(ài)護(hù)環(huán)境、保護(hù)環(huán)境、建設(shè)環(huán)境的責(zé)任。為利用經(jīng)濟(jì)和法律杠桿保護(hù)和發(fā)展環(huán)境,應(yīng)按照“環(huán)境有價(jià)”的理念,建立現(xiàn)代環(huán)境產(chǎn)權(quán)制度,特別是產(chǎn)權(quán)界定和交易制度,來(lái)規(guī)范、約束不同利益主體的環(huán)境行為。筆者非常同意有專家建議制定的“三項(xiàng)制度安排”②:一是凡為創(chuàng)造良好的環(huán)境作出貢獻(xiàn)的地區(qū)、企業(yè)或個(gè)人,應(yīng)獲得環(huán)境產(chǎn)權(quán)的收益;二是凡享受了環(huán)境外部經(jīng)濟(jì)的地區(qū)、企業(yè)或個(gè)人,應(yīng)向環(huán)境產(chǎn)權(quán)所有者支付相應(yīng)的費(fèi)用;三是凡對(duì)環(huán)境造成損害的地區(qū)、企業(yè)或個(gè)人,應(yīng)作出相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)賠償。關(guān)鍵是要確立相應(yīng)的環(huán)境產(chǎn)權(quán)利益補(bǔ)償機(jī)制,包括環(huán)境外部經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)者和受益者之間直接的“橫向利益補(bǔ)償機(jī)制”以及以國(guó)家為主體的間接的“縱向利益補(bǔ)償機(jī)制”。

3.要清晰界定并放活使用權(quán)

自然資源的使用權(quán)是單位或者個(gè)人依法對(duì)國(guó)家所有的或者集體所有的自然資源進(jìn)行實(shí)際利用并取得相應(yīng)利益的權(quán)利。依自然資源類別的不同,目前我國(guó)法律、法規(guī)、規(guī)章主要建立了土地資源使用權(quán)(包括國(guó)有土地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)、農(nóng)民承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等)、國(guó)有礦產(chǎn)資源使用權(quán)(包括探礦權(quán)和采礦權(quán))、海域使用權(quán)、草原資源使用權(quán),森林資源使用權(quán)、水資源使用權(quán)、野生動(dòng)植物資源使用權(quán)等自然資源使用權(quán)制度。但仍需進(jìn)一步完善。

一要清晰界定使用權(quán)的邊界,防止侵權(quán)行為發(fā)生。如,農(nóng)民擁有對(duì)承包土地的使用權(quán),但農(nóng)民負(fù)有保養(yǎng)耕地、按規(guī)定使用耕地、不得隨意撂荒耕地、不得隨意改變耕地用途、不得因使用承包地而影響他人承包地使用的責(zé)任;企業(yè)擁有礦產(chǎn)探礦權(quán)、開(kāi)采權(quán),但必須符合有關(guān)資質(zhì)規(guī)定,不得隨意倒賣探礦權(quán)、采礦權(quán),不得在開(kāi)采礦產(chǎn)過(guò)程中隨意破壞環(huán)境、侵害國(guó)家和其他利益主體如當(dāng)?shù)鼐用竦臋?quán)益等。

二要保持承包土地、林地使用權(quán)的長(zhǎng)久穩(wěn)定。土地、林地、草地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)期限設(shè)置要符合自然經(jīng)濟(jì)的發(fā)展規(guī)律。要適當(dāng)延長(zhǎng)承包土地、林地使用權(quán)期限,使之與資源開(kāi)發(fā)利用的經(jīng)濟(jì)周期相匹配。要保持相關(guān)法律、政策的穩(wěn)定,盡量避免在使用權(quán)期限內(nèi)的頻繁調(diào)整。

三要細(xì)化并激活使用權(quán)所屬的各項(xiàng)權(quán)能。在深化農(nóng)村土地制度改革中,要通過(guò)強(qiáng)化土地承包權(quán)的物權(quán)性質(zhì),細(xì)化承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、轉(zhuǎn)包權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、入股權(quán)、租賃權(quán)、抵押權(quán)、處分權(quán)、收益權(quán)等各項(xiàng)權(quán)能、權(quán)責(zé)、權(quán)益,以此推動(dòng)土地規(guī)范流轉(zhuǎn)、規(guī)模經(jīng)營(yíng)。集體林權(quán)制度改革要把握中心內(nèi)容。其一,要以“明晰產(chǎn)權(quán)”為核心。要在堅(jiān)持集體林地所有權(quán)不變的情況下,明確界定林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和林木所有權(quán),并將林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和林木所有權(quán)落實(shí)到本集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶。要做到:山定權(quán)、樹(shù)定根、人定心,確立農(nóng)民的市場(chǎng)主體地位。其二,要放活使用權(quán)。要放活經(jīng)營(yíng)權(quán):對(duì)商品林,林農(nóng)可依法自主決定經(jīng)營(yíng)方向和經(jīng)營(yíng)模式,生產(chǎn)的木材自主銷售。要落實(shí)處置權(quán):在不改變林地用途的前提下,林農(nóng)可依法對(duì)擁有的林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和林木所有權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)包、出租、轉(zhuǎn)讓、入股、抵押或作為出資、合作條件,對(duì)其承包的林地、林木可依法開(kāi)發(fā)利用。要保障收益權(quán):切實(shí)維護(hù)林農(nóng)的合法權(quán)益,保障林農(nóng)的合法收益。其三,要因地制宜,確保林業(yè)的生態(tài)效益。

四要加強(qiáng)對(duì)使用權(quán)監(jiān)管。對(duì)于選擇性用途比較多的資源,為了避免使用者擅自改變其主要的使用功能,應(yīng)該實(shí)行用途管制制度。要建立健全自然資源開(kāi)發(fā)利用規(guī)劃制度、許可制度、審批制度、登記制度、有償使用制度,對(duì)自然資源和環(huán)境實(shí)行最嚴(yán)格的保護(hù)。

五要引入多元化的使用權(quán)主體,打破使用權(quán)壟斷。自然資源的使用權(quán)主體要比所有權(quán)主體廣泛得多,幾乎任何企業(yè)、個(gè)人都可以成為使用權(quán)主體。對(duì)礦產(chǎn)資源等國(guó)有企業(yè)壟斷使用權(quán)的領(lǐng)域,有必要引入民營(yíng)企業(yè)、外資企業(yè)等多元化的產(chǎn)權(quán)主體,參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng),以避免資源“占而不用”,提高資源配置效率。

六要拓寬使用權(quán)的取得途徑。除了劃撥、承包經(jīng)營(yíng)、頒發(fā)許可證外,還可以采取租賃、招標(biāo)、拍賣、合資、合作、入股等多種形式取得使用權(quán)。

4.要公平調(diào)整和確保不同產(chǎn)權(quán)主體的收益權(quán)

在產(chǎn)權(quán)權(quán)利束中,所有權(quán)、使用權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)等諸權(quán)利都是和收益權(quán)相聯(lián)系的,即存在所有權(quán)收益、使用權(quán)收益、轉(zhuǎn)讓權(quán)收益等。資源的開(kāi)發(fā)利用是不同產(chǎn)權(quán)主體共同參與、協(xié)作完成的系統(tǒng)工程,只有按照不同產(chǎn)權(quán)主體在資源開(kāi)發(fā)利用中所占地位、所起作用、實(shí)際貢獻(xiàn)而作出相對(duì)公平的收益安排,才能充分調(diào)動(dòng)不同產(chǎn)權(quán)主體的積極性、能動(dòng)性,使資源獲得最優(yōu)配置,獲得高效而合理的開(kāi)發(fā)利用。要科學(xué)界定國(guó)有資源收益權(quán)的公共利益所得及分配關(guān)系,克服實(shí)際存在的公共利益部門化、單位化等傾向;要完善國(guó)家宏觀層面與資源屬地的“利益分享機(jī)制”,調(diào)整央地利益關(guān)系,重點(diǎn)是要實(shí)現(xiàn)各級(jí)財(cái)政之間合理的資源收益分配;要改革資源定價(jià)制度,使資源價(jià)格能較合理地反映資源成本,特別是要反映環(huán)境治理成本;要推進(jìn)資源價(jià)格形成的市場(chǎng)化進(jìn)程,進(jìn)一步擴(kuò)大招標(biāo)、拍賣和掛牌等市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性出讓資源方式的使用范圍;要改革征地制度,完善土地流轉(zhuǎn)制度,確保農(nóng)民的土地收益權(quán)。

5.要建立健全嚴(yán)格規(guī)范的產(chǎn)權(quán)交易制度

要設(shè)立相應(yīng)的轉(zhuǎn)讓權(quán)安排,擴(kuò)大轉(zhuǎn)讓權(quán)所涉及的資源范圍,放松對(duì)轉(zhuǎn)讓權(quán)的過(guò)多限制;要建立完善的產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng);要加快相關(guān)法律制度建設(shè),規(guī)范轉(zhuǎn)讓程序,加強(qiáng)轉(zhuǎn)讓管理。同時(shí),要認(rèn)真做好產(chǎn)權(quán)交易的各項(xiàng)服務(wù)工作,如資源資產(chǎn)評(píng)估,及時(shí)辦理使用權(quán)證核發(fā)與權(quán)屬變更登記手續(xù)等。

6.要建立和完善資源和環(huán)境產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度

要適時(shí)修訂和完善已有的有關(guān)自然資源開(kāi)發(fā)利用和環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī),及時(shí)出臺(tái)有關(guān)法律如《國(guó)有自然資源性資產(chǎn)管理法》、《環(huán)境產(chǎn)權(quán)法》、《循環(huán)經(jīng)濟(jì)法》、《海洋資源開(kāi)發(fā)利用法》等,進(jìn)一步明確、細(xì)化不同產(chǎn)權(quán)主體在資源開(kāi)發(fā)利用和環(huán)境保護(hù)中的權(quán)責(zé)利關(guān)系,加強(qiáng)對(duì)不同產(chǎn)權(quán)主體資源權(quán)益和環(huán)境權(quán)益的保護(hù)。對(duì)在資源開(kāi)發(fā)利用的實(shí)際過(guò)程中發(fā)生的產(chǎn)權(quán)糾紛,行政執(zhí)法部門和有關(guān)司法部門要及時(shí)辦案、及時(shí)處理,依法懲治侵權(quán)行為,切實(shí)維護(hù)國(guó)家、企業(yè)、個(gè)人等不同產(chǎn)權(quán)主體的合法權(quán)益。

注釋

①數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)引自袁元:《資源制度缺陷影響公平》,《瞭望》2007年第20期。

②該觀點(diǎn)主張參見(jiàn)常修澤:《關(guān)鍵在資源環(huán)境產(chǎn)權(quán)制度》,《瞭望》2007年第20期。

參考文獻(xiàn)

[1]常修澤.關(guān)鍵在資源環(huán)境產(chǎn)權(quán)制度[J].瞭望,2007,(20).

[2]常修澤.資源環(huán)境產(chǎn)權(quán)制度背景不容忽視[N].社會(huì)科學(xué)報(bào),2007—06—07.

[3]謝地.論我國(guó)自然資源產(chǎn)權(quán)制度改革[J].河南社會(huì)科學(xué),2006,(5).

[4]張維慶等.人口、資源、環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展干部讀本[M].杭州:浙江人民出版社,2004.

責(zé)任編輯:曉 立