秦智廣

摘要：黨的十六屆五中全會(huì)提出建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村這一重大歷史任務(wù)，各級(jí)政策也更加關(guān)注到統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的范疇，特別是村莊規(guī)劃，它直接影響廣大農(nóng)村長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的方向，決定農(nóng)村能否抓住歷史機(jī)遇，改變現(xiàn)狀和命運(yùn)。

關(guān)鍵詞：公眾參與；新農(nóng)村建設(shè)；村莊規(guī)劃

1 背景

2005年10月，黨的十六屆五中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃的建議》，提出今后五年的八項(xiàng)工作任務(wù)，其中第一項(xiàng)就是建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，提出了“生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的20字方針。新實(shí)施的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中明確了村莊規(guī)劃的編制中專家和公眾的角色，公眾參與度被提到新的高度寫入國家法律。2007年初，廣州市規(guī)劃局番禺區(qū)分局就如火如荼地組織開展200多條村莊的社會(huì)主義新農(nóng)村規(guī)劃編制工作，積極、全面地鋪開新農(nóng)村規(guī)劃和建設(shè)。

2 公眾參與的內(nèi)涵

公眾參與，即指享有政治權(quán)力的公民參與到政府制定政策、進(jìn)行管理的活動(dòng)中，充分發(fā)表意見。參與者包括普通群眾、政府機(jī)關(guān)、技術(shù)部門、非政府組織、科研人員及商業(yè)和企業(yè)人士等各個(gè)領(lǐng)域的人民群眾。公眾參與的目的是要達(dá)成社會(huì)發(fā)展的公平、公正和目標(biāo)群體受益。

3 社會(huì)主義新農(nóng)村規(guī)劃編制工作中遇到的實(shí)際問題

在新農(nóng)村規(guī)劃編制工作每個(gè)環(huán)節(jié)中，包括村莊調(diào)研、村民座談會(huì)、成果公示、意見反饋修改等，都少不了公眾參與。但在實(shí)際操作中，部分村莊村委或村民表現(xiàn)出缺乏信任、冷漠、消極，甚至不配合，造成規(guī)劃工作開展困難。在轟轟烈烈的新農(nóng)村建設(shè)討論與行動(dòng)中，聽到的主張和建議多來自于兩個(gè)群體：官員和專家。而農(nóng)民作為新農(nóng)村建設(shè)的主體和最終受益者，卻在這場(chǎng)關(guān)乎自己家鄉(xiāng)建設(shè)和自身利益的新農(nóng)村建設(shè)中集體“失語”。農(nóng)民是全面建設(shè)新農(nóng)村的具體參與者和直接受益者，必須充分尊重他們的意愿。鑒于目前村莊規(guī)劃工作的這種尷尬情況，積極提倡公眾中弱勢(shì)群體的參與，也就是要用各種方法來提高當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的參與程度是必須嚴(yán)格落實(shí)的。

4 公眾參與在新農(nóng)村規(guī)劃中的必要性

目前普遍存在對(duì)新農(nóng)村建設(shè)認(rèn)知水平較低

新農(nóng)村建設(shè)事關(guān)全國9億農(nóng)民的前途與發(fā)展，那么農(nóng)民對(duì)新農(nóng)村建設(shè)政言不由衷的知曉情況如何？他們又是如何獲知這一與其自身關(guān)系密切的政策信息的？同時(shí)，農(nóng)民對(duì)于新農(nóng)村建設(shè)的政策獲知情況是否會(huì)影響政策的執(zhí)行？

農(nóng)民對(duì)新農(nóng)村建設(shè)的知曉情況。據(jù)一項(xiàng)關(guān)于“農(nóng)民視角的新農(nóng)村建設(shè)研究”的調(diào)查結(jié)果顯示：79.2%的農(nóng)民表示聽說過新農(nóng)村建設(shè)，其中表示對(duì)這一政策非常了解的只占3.1%，表示比較了解的只有12.8%，其余84%的農(nóng)民則表示對(duì)新農(nóng)村建設(shè)的內(nèi)容只是知道一點(diǎn)或不太清楚。這說明：農(nóng)民對(duì)新農(nóng)村建設(shè)的了解趨于表面化、片面化。

不同群體對(duì)新農(nóng)村建設(shè)的理解。根據(jù)相關(guān)調(diào)查可以得到以下一些現(xiàn)象：

A、男性對(duì)新農(nóng)村建設(shè)的了解程度高于女性；B、30歲以下的年輕農(nóng)民對(duì)新農(nóng)村建設(shè)的知曉程度最低，45歲以上的中老年人對(duì)這一政策的了解程度相對(duì)較高；C、文化程度越高，對(duì)新農(nóng)村建設(shè)的知曉程度越高；D、農(nóng)村非農(nóng)業(yè)人口對(duì)新農(nóng)村建設(shè)的知曉程度較高；E、試點(diǎn)村農(nóng)村對(duì)新農(nóng)村建設(shè)的知曉程度高于非試點(diǎn)村農(nóng)民。

不同角色對(duì)新農(nóng)村建設(shè)的關(guān)心問題。有人說新農(nóng)村建設(shè)是上頭熱、媒體熱、學(xué)者熱、基層和農(nóng)民基本不“熱”，農(nóng)民幾乎是一個(gè)旁觀者。但調(diào)查發(fā)現(xiàn)，地方政府、基層干部以及普通農(nóng)民都有積極參與新農(nóng)村建設(shè)的熱情和意愿。對(duì)新農(nóng)村建設(shè)的關(guān)注和思考使他們對(duì)新農(nóng)村建設(shè)也有不同程度的憂慮。

縣、鎮(zhèn)級(jí)政府的擔(dān)擾。建設(shè)新農(nóng)村，政府發(fā)揮著關(guān)鍵性的作用。而在各級(jí)政府中，縣、鎮(zhèn)級(jí)政府又擔(dān)負(fù)著中央和地方的銜接重任，總的來說，主要是對(duì)“錢”、“人”和“規(guī)劃”的擔(dān)擾，也就是缺乏資金、人才問題，規(guī)劃政策存在誤區(qū)問題等。

村委會(huì)的擔(dān)擾。村委會(huì)是村民自治組織，也是農(nóng)民群眾奔小康的領(lǐng)頭雁，在新農(nóng)村建設(shè)中現(xiàn)任重大。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民也比較認(rèn)同村委會(huì)的組織功能。但作為村委會(huì)在新農(nóng)村建設(shè)中也感到憂心忡忡，歸結(jié)起來有以下幾點(diǎn)：

A、缺少資金，工作不好開展；B、脫離實(shí)際，勞民傷財(cái)；C、農(nóng)民思想意識(shí)不高，易引發(fā)干群新沖突。

農(nóng)民的擔(dān)憂。農(nóng)民是新農(nóng)村建設(shè)的主體和受益者。然而，目前有的地方開展新農(nóng)村建設(shè)工作不但沒有尊重農(nóng)民的意愿，維護(hù)農(nóng)民的利益，反而加重了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，使農(nóng)民對(duì)新農(nóng)村建設(shè)倍感擔(dān)憂。另外，本次調(diào)查發(fā)現(xiàn)農(nóng)民對(duì)新農(nóng)村建設(shè)的擔(dān)憂更具體、更實(shí)實(shí)在在。歸結(jié)起來有以下幾點(diǎn)：

A、缺乏統(tǒng)一規(guī)劃。

某農(nóng)民說：“新農(nóng)村建設(shè)只是口頭形式，沒有具體的規(guī)劃設(shè)計(jì)。新農(nóng)村到最后還是一種形式，也許搞新農(nóng)村的人自己也不一定理解該怎么建設(shè)新農(nóng)村?！庇纱丝梢姡罗r(nóng)村建設(shè)一定要根據(jù)實(shí)際情況，設(shè)計(jì)讓農(nóng)民滿意的、切實(shí)可行的規(guī)劃，否則建設(shè)工作根本無法進(jìn)行。

B、資金不到位或被挪用。

農(nóng)民普遍擔(dān)心國家的資金利用不合理，可能出現(xiàn)逐層流失的情況。上面的撥款、國家的投資，到農(nóng)民手里所剩無幾，具體有多少？如何利用？農(nóng)民根本不知道。調(diào)查中某村民說：“中央政策是好，但到地方上就變了樣，錢沒有用到刀刃上。還可能會(huì)出現(xiàn)被挪用現(xiàn)象。”

C、形象工程、形式主義

基層領(lǐng)導(dǎo)在實(shí)施中央政策時(shí)，可能出現(xiàn)一些為完成任務(wù)而不顧老百姓的需求，盲目地建設(shè)，這樣會(huì)引發(fā)很多問題。大面積不結(jié)合實(shí)際的搞新農(nóng)村，有的政策規(guī)劃可能會(huì)與本地的風(fēng)俗觀念等沖突，引發(fā)矛盾。要預(yù)防盲目搞形式主義，只做表面文章，不干實(shí)事。

5 政府、村委會(huì)、農(nóng)民在新農(nóng)村建設(shè)中的分工

5.1 總體情況

在一項(xiàng)關(guān)于“你認(rèn)為新農(nóng)村建設(shè)中，政府應(yīng)怎樣做？村委會(huì)應(yīng)怎樣做？農(nóng)民應(yīng)怎樣做”的問卷中，70.2%的農(nóng)民認(rèn)為最主要應(yīng)該靠政府建設(shè)新農(nóng)村，其次14.4%的農(nóng)民認(rèn)為主要依靠自己，9.2%的農(nóng)民認(rèn)為靠村委會(huì)，可見農(nóng)民普遍認(rèn)為新農(nóng)村建設(shè)的主要力量源于政府。村干部的回答與村民大體一致，65.2%的人認(rèn)為依靠政府，21.7%的人認(rèn)為主要靠村民，僅4.3%的人認(rèn)為依靠村委會(huì)自己。村干部普遍認(rèn)為新農(nóng)村建設(shè)必須由政府出資，而村民根據(jù)自己的能力出工或者出一部分資。

5.2 政府角色——社會(huì)保障和教育最急需

無論采取政府完全出資還是政府出一部分農(nóng)民出一部分的形式，七成以上農(nóng)民認(rèn)為政府應(yīng)該出資建設(shè)新農(nóng)村，不能僅僅停留在口號(hào)上。至于資金的路徑，七成以上農(nóng)民認(rèn)為應(yīng)該優(yōu)先發(fā)展“生產(chǎn)發(fā)展”和“生活寬?！眱煞矫妗＞唧w到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面，農(nóng)民進(jìn)一步表示希望從政府得到幫助。生活寬裕方面，農(nóng)民第一最急需的是希望政府解決孩子學(xué)費(fèi)負(fù)擔(dān)，第二是醫(yī)療保障，其次是就業(yè)問題和農(nóng)產(chǎn)品銷售問題、養(yǎng)老問題、基本生活保障問題。

5.3 村委會(huì)的角色——雙刃劍困難重重

六成的農(nóng)民認(rèn)為村委會(huì)在新農(nóng)村建設(shè)中主要的角色應(yīng)該是組織農(nóng)民，進(jìn)行村級(jí)統(tǒng)一規(guī)劃但在實(shí)踐中村委會(huì)的角色并沒有很好地發(fā)揮，例如少參與村召開的全體會(huì)議，對(duì)村委會(huì)財(cái)務(wù)狀況不太了解等。

村委會(huì)在農(nóng)村是一把雙刃劍。一方面它能夠在村級(jí)治理中發(fā)揮重要作用，帶領(lǐng)全村人致富，另一方面村委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)班子也可能貪污腐敗，揮霍村集體財(cái)產(chǎn)、損害村民利益。村民表示“村委會(huì)應(yīng)積極發(fā)揮作用，給予公平、公正的待遇?！?/p>

5.4 農(nóng)民的角色——主體意識(shí)缺失

六成的農(nóng)民認(rèn)為農(nóng)民能出工建設(shè)新農(nóng)村，但自家拿不出錢。10%左右的文化程度較高，或中青年人，或家庭條件較寬裕的村民表示愿意在自愿且不損害自己利益的前提下，學(xué)技術(shù)的同時(shí)提高文化素質(zhì)，并出工、出錢來建設(shè)新農(nóng)村。由此觀之，大部分農(nóng)民只愿意為新農(nóng)村建設(shè)出工而非真正的“參與”。長(zhǎng)及以來的農(nóng)村建設(shè)活動(dòng)都主要由政府主導(dǎo)，農(nóng)民已經(jīng)養(yǎng)成了“等、靠、要”的習(xí)慣。因此我們要注意培養(yǎng)農(nóng)民的主體意識(shí)和在與意識(shí)。

結(jié)語

新農(nóng)村建設(shè)一定要走發(fā)動(dòng)公眾參與的新路子。村莊規(guī)劃在很大程度上不同于城市規(guī)劃，村莊整治規(guī)劃編制歸根到底就是要注重調(diào)查研究、發(fā)動(dòng)公眾參與、走群眾路線。

村莊規(guī)劃既要遵循節(jié)能節(jié)地的原則，又要切實(shí)地為農(nóng)民著想，方便他們的生產(chǎn)生活，尊重當(dāng)?shù)氐膫鹘y(tǒng)和文化，讓他們體會(huì)到規(guī)劃的好處，由消極接受變?yōu)橹鲃?dòng)參與。實(shí)際上，最有發(fā)言權(quán)的還是農(nóng)民，他們的參與不僅會(huì)使編制的規(guī)劃更加實(shí)用，而且會(huì)使規(guī)劃順利實(shí)施。

參考文獻(xiàn)

[1]《中國青年報(bào)》.手冊(cè)2007年第1期.《農(nóng)民看新農(nóng)村建設(shè)中存在的問題》.

[2]葉敬忠.《農(nóng)民視角的新農(nóng)村建設(shè)》.

[3]章凌志，楊介榜.《村莊規(guī)劃可實(shí)施性的反思與對(duì)策》.