許　婕

摘要:本文在分析新一輪土地利用規(guī)劃與城市規(guī)劃之間產(chǎn)生的問(wèn)題的基礎(chǔ)上，根據(jù)規(guī)劃及社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本原則，探求兩者銜接和協(xié)調(diào)的基本途徑。

關(guān)鍵詞：土地利用總體規(guī)劃 城市規(guī)劃 協(xié)調(diào)

1 土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃存在的矛盾

從目前城市規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的實(shí)施情況看，二者在很多方面還存在相互不一致，脫節(jié)甚至沖突的情況給規(guī)劃的審批管理和實(shí)施工作帶來(lái)諸多不便，更為嚴(yán)重的是土地資源沒(méi)有依照規(guī)劃得到合理開(kāi)發(fā)利用和有效保護(hù)。兩項(xiàng)規(guī)劃的矛盾主要表現(xiàn)在以下方面：

1.1 負(fù)責(zé)兩種規(guī)劃編制的行政主管部門(mén)不同 當(dāng)前，我國(guó)許多城市的土地利用管理由兩個(gè)不同的部門(mén)負(fù)責(zé)。國(guó)土資源部門(mén)管理土地利用總體規(guī)劃，建設(shè)規(guī)劃部門(mén)負(fù)責(zé)城市規(guī)劃。雖然國(guó)務(wù)院對(duì)兩個(gè)部門(mén)的職責(zé)作了明確分工，但在實(shí)際工作中，許多方面又存在著職能交叉。兩個(gè)部門(mén)從各自的利益出發(fā)，在用地功能布局、用地規(guī)模等重大原則問(wèn)題上缺乏交流、信任和支持，使兩種規(guī)劃出現(xiàn)相互不一致、脫節(jié)甚至沖突的情況，規(guī)劃的編制和實(shí)施也存在“兩張皮”現(xiàn)象，給實(shí)際工作帶來(lái)很大影響。

1.2 兩大規(guī)劃的目的、內(nèi)容不同 土地利用總體規(guī)劃是國(guó)土規(guī)劃的組成部分，是國(guó)家根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)發(fā)展的需要以及土地本身的適宜性，對(duì)土地資源的開(kāi)發(fā)、利用、整理、復(fù)墾、保護(hù)等在時(shí)間空間上所作的總體安排。城市規(guī)劃，包括城市規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃，比國(guó)土規(guī)劃低一個(gè)層次，是城市建設(shè)的具體規(guī)劃。從規(guī)劃的內(nèi)容上看，土地利用總體規(guī)劃是國(guó)土規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃中對(duì)土地利用進(jìn)行綜合考慮的專業(yè)規(guī)劃，包括進(jìn)行土地資源與土地利用現(xiàn)狀分析、進(jìn)行土地需求預(yù)測(cè)、確定土地利用的目標(biāo)和方針、進(jìn)行土地利用分區(qū)、編制規(guī)劃方案和實(shí)施規(guī)劃措施。城市規(guī)劃是綜合考慮城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，以規(guī)劃范圍內(nèi)土地資源為載體，對(duì)空間布局進(jìn)行綜合考慮和全面安排。

1.3 編制規(guī)程和工作路線不一致 土地利用總體規(guī)劃的編制一般采取從總體到局部、從上到下逐級(jí)進(jìn)行的方法，而城市規(guī)劃采用的是從上到下與從下到上相結(jié)合的工作路線。土地利用總體規(guī)劃的編制強(qiáng)調(diào)土地尤其是耕地的保護(hù)，耕地占用和保護(hù)指標(biāo)的分配采取自上而下層層下達(dá)的方式，不得突破，帶有很強(qiáng)的計(jì)劃性。城市規(guī)劃側(cè)重城市的建設(shè)和發(fā)展，規(guī)劃編制一般從各行業(yè)用地需求的角度進(jìn)行各種土地利用的時(shí)空安排。由于工作思路和路線不同，往往造成兩種規(guī)劃在建設(shè)用地指標(biāo)方面互不一致的情況，一般是土地利用總體規(guī)劃的分配計(jì)劃指標(biāo)要比城市規(guī)劃的需求預(yù)測(cè)指標(biāo)偏小。

1.4 規(guī)劃期限不一致 根據(jù)《土地管理法》，土地利用總體規(guī)劃的規(guī)劃期限由國(guó)務(wù)院確定。具體是由國(guó)家土地行政主管部門(mén)正式發(fā)文，對(duì)全國(guó)各級(jí)土地利用總體規(guī)劃的規(guī)劃基期規(guī)劃期及規(guī)劃基期數(shù)據(jù)做出明確的規(guī)定。新的土地利用總體規(guī)劃編制規(guī)程要求縣級(jí)土地利用總體規(guī)劃的期限同國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展長(zhǎng)期規(guī)劃的期限相適應(yīng)，一般為10-15年，近期規(guī)劃一般為5年。而城市規(guī)劃，其規(guī)劃期限一般都由編制規(guī)劃的政府部門(mén)根據(jù)城市的發(fā)展條件、發(fā)展趨勢(shì)等自行確定，規(guī)劃期限確定的隨意性較大，城市規(guī)劃的期限一般為20年，而且起始年差異很大，規(guī)劃期限不同，制定的規(guī)劃目標(biāo)則不一致。結(jié)果出現(xiàn)兩種規(guī)劃在期限上的差異，使規(guī)劃的可操作性降低。

2 土地利用總體規(guī)劃與城市規(guī)劃協(xié)調(diào)的途徑

城市規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃是關(guān)系到城市持續(xù)、健康、協(xié)調(diào)發(fā)展的兩項(xiàng)重要規(guī)劃，兩者必須協(xié)調(diào)，這既是法律的要求，更是促使兩項(xiàng)規(guī)劃順利有效實(shí)施，發(fā)揮其應(yīng)有的“保護(hù)和合理利用土地，促進(jìn)城市可持續(xù)發(fā)展”作用的根本需要。要達(dá)到兩者的協(xié)調(diào)和銜接，可以采取以下措施。

2.1 正確認(rèn)識(shí)土地利用總體規(guī)劃對(duì)城市規(guī)劃的指導(dǎo)作用 根據(jù)我國(guó)土地利用現(xiàn)狀特點(diǎn)和土地資源的實(shí)際情況，城市規(guī)劃必須正確對(duì)待和解決土地的供求關(guān)系—供給引導(dǎo)和制約需求。土地利用總體規(guī)劃是較城市規(guī)劃更全面、更具體的對(duì)行政區(qū)域內(nèi)的全部土地進(jìn)行分析和研究后編制的，因此土地利用總體規(guī)劃應(yīng)對(duì)城市規(guī)劃起指導(dǎo)作用，決定城市規(guī)劃的城市用地規(guī)模;另一方面，城市規(guī)劃對(duì)土地利用總體規(guī)劃所確定的規(guī)模起驗(yàn)核和反饋?zhàn)饔?，補(bǔ)充和完善土地利用總體規(guī)劃的控制指標(biāo)。這樣，兩者才能相互銜接和協(xié)調(diào)，真正發(fā)揮規(guī)劃的指導(dǎo)作用。

2.2 逐步完善相關(guān)法規(guī)，保持規(guī)劃期限、用地分類等方面一致 建議修改現(xiàn)行的城市規(guī)劃法和土地管理法，修改造成兩種規(guī)劃編制方法和程序不一致的環(huán)節(jié)，如建設(shè)用地控制指標(biāo)的確定等;建議制定國(guó)土規(guī)劃法，強(qiáng)化和保障城市國(guó)土規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃編制，指導(dǎo)和協(xié)調(diào)兩個(gè)規(guī)劃的編制和實(shí)施工作。兩者的規(guī)劃期限最好同國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展5年計(jì)劃和長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃的期限保持一致，以便與地方國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)相協(xié)調(diào)。在用地分類上，土地利用總體規(guī)劃宜將與城市有密切聯(lián)系的近郊農(nóng)村居民點(diǎn)和工礦企業(yè)用地納入城市范圍。在土地利用分類中，還宜將風(fēng)景名勝等從特殊用地中分解出來(lái)。因?yàn)樘厥庥玫刂赣刑厥馐褂煤凸芾硪蟮挠玫?，如軍事外交用地和陵園等，一般要求單獨(dú)設(shè)置。而名勝古跡和風(fēng)景旅游用地是供居民參觀游覽的地方，城市近郊的風(fēng)景點(diǎn)和名勝古跡可以作為城市綠地納入城市用地。當(dāng)然，兩者用地分類不一致的地方很多，這里不一一列舉。

2.3 明確土地利用總體規(guī)劃對(duì)城市用地的管理內(nèi)容 土地利用總體規(guī)劃對(duì)城市用地的管理不是對(duì)具體用途的管理，而是對(duì)城市用地總量規(guī)模和占地規(guī)模的控制，在新增城市用地?cái)?shù)量和城市發(fā)展方向上應(yīng)與城市規(guī)劃協(xié)調(diào)。土地利用總體規(guī)劃在預(yù)測(cè)城市用地規(guī)模時(shí)，應(yīng)綜合考慮城市現(xiàn)狀人均用地規(guī)模，城市歷年的開(kāi)發(fā)規(guī)模和未來(lái)地方的投資能力和上級(jí)下達(dá)的規(guī)劃控制指標(biāo)，選擇合適的規(guī)劃期內(nèi)人均用地標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)預(yù)測(cè)的城市人口規(guī)模，求出合理的城市用地規(guī)模；根據(jù)保護(hù)耕地的原則，在選擇城市用地時(shí)，盡量少占耕地。

2.4 協(xié)調(diào)人口和用地的統(tǒng)計(jì)口徑，使兩者相一致 城市人口的本意是指居住城市之中，享受城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的人口，即城市駐地范圍內(nèi)的人口，具體應(yīng)包括城市及其周圍工業(yè)區(qū)的非農(nóng)業(yè)人口，城市周圍的農(nóng)村人口和城市內(nèi)居住1年以上的暫住人口。城市人口的預(yù)測(cè)應(yīng)以城市體系規(guī)劃和城市規(guī)劃的預(yù)測(cè)為主，土地利用總體規(guī)劃可以對(duì)城市規(guī)劃預(yù)測(cè)的人口規(guī)模進(jìn)行驗(yàn)證，若兩者差距較大，應(yīng)找出原因，加以協(xié)調(diào)?，F(xiàn)行的土地利用總體規(guī)劃的用地?cái)?shù)據(jù)是以行政區(qū)劃(如區(qū)、縣)為范圍進(jìn)行統(tǒng)計(jì)的，而城市規(guī)劃以規(guī)劃區(qū)作為統(tǒng)計(jì)各類用地的范圍。用地統(tǒng)計(jì)范圍的不一致，造成兩者中同類用地量的不同和不可比性。因此，兩者必須以統(tǒng)一的口徑統(tǒng)計(jì)各類用地。建議以行政區(qū)劃作為統(tǒng)計(jì)各類用地的范圍。統(tǒng)計(jì)各類用地的范圍保持一致了，要統(tǒng)計(jì)某類用地量時(shí)，只需將各個(gè)行政區(qū)劃內(nèi)的同類用地進(jìn)行累加即得。這樣兩者的城市用地規(guī)模才真正具有可比性，從而實(shí)現(xiàn)兩者用地規(guī)模的控制和反饋。

總之，城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的側(cè)重點(diǎn)不同,但二者都是以土地作為主要規(guī)劃對(duì)象,其核心內(nèi)容都是為實(shí)現(xiàn)土地資源的合理開(kāi)發(fā)、利用和保護(hù),其根本目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)土地資源可持續(xù)利用和城市的可持續(xù)發(fā)展。

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