◆ 中圖分類號(hào)：DF46 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

內(nèi)容摘要：隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，資源消耗急劇增加，環(huán)境壓力逐漸加大，我國(guó)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展進(jìn)程受阻。我國(guó)制定關(guān)于循環(huán)經(jīng)濟(jì)的立法，走循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展之路，已經(jīng)勢(shì)在必行。本文分析了國(guó)外循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法狀況，并探討了其對(duì)我國(guó)的啟示。

關(guān)鍵詞：循環(huán)經(jīng)濟(jì) 立法 公益性 強(qiáng)制性

循環(huán)經(jīng)濟(jì)（Circular Economy）是對(duì)物質(zhì)閉環(huán)流動(dòng)型經(jīng)濟(jì)的簡(jiǎn)稱。它是以物質(zhì)能量遞次和閉路循環(huán)使用為特征，運(yùn)用生態(tài)學(xué)規(guī)律來(lái)指導(dǎo)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，因此其本質(zhì)上是一種生態(tài)經(jīng)濟(jì)。循環(huán)經(jīng)濟(jì)按照生態(tài)規(guī)律利用自然資源和環(huán)境容量，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的生態(tài)化轉(zhuǎn)向，是以資源的高效利用和循環(huán)利用為核心，以“減量化、再利用、資源化”為原則，以低消耗、低排放、高效率為基本特征，符合可持續(xù)發(fā)展理念的一種經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式。

國(guó)外循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法狀況

（一）日本循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法

二戰(zhàn)后，日本為了重建本國(guó)實(shí)力，致力于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)復(fù)興，在這一過(guò)程中，全國(guó)各地都在進(jìn)行過(guò)度的開(kāi)發(fā)和工廠作業(yè)，從而給自然環(huán)境帶來(lái)了嚴(yán)重污染并使之極度惡化。為了謀求環(huán)境問(wèn)題的徹底解決，日本政府認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)拋棄傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行方式，代之以抑制廢物的產(chǎn)生、促進(jìn)廢物的再利用為目的，形成廢物處理與資源循環(huán)再利用一體化的物質(zhì)循環(huán)鏈條。日本于1991年制定了《再生資源利用法》；于1993年制定了《環(huán)境基本法》，并依據(jù)此法律，在1994年制定了環(huán)境基本計(jì)劃，首次提出“實(shí)現(xiàn)以循環(huán)為基調(diào)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制”，包含了循環(huán)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)容。1998年日本制定“新千年計(jì)劃”，把循環(huán)經(jīng)濟(jì)作為構(gòu)建21世紀(jì)日本社會(huì)發(fā)展目標(biāo)。2000年日本國(guó)會(huì)通過(guò)了《建立循環(huán)型社會(huì)基本法》，并在同年通過(guò)了幾項(xiàng)專項(xiàng)法案，2000年也被稱為“循環(huán)型社會(huì)元年”。

日本的循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法是世界上較完備的，在立法體系上采取了基本法統(tǒng)率綜合法和專項(xiàng)法的模式。立法體系上共分為三個(gè)層面：

第一個(gè)層面是循環(huán)經(jīng)濟(jì)基本法，包括《環(huán)境基本法》、《建立循環(huán)型社會(huì)基本法》，在其指導(dǎo)下建立各領(lǐng)域循環(huán)經(jīng)濟(jì)的法律法規(guī)?；痉鞔_了循環(huán)經(jīng)濟(jì)的定義、基本原則、各行為主體的責(zé)任和義務(wù)，并明確提出循環(huán)型社會(huì)的努力目標(biāo)。第二個(gè)層面包括兩部綜合性的法律《廢棄物處理法》和《資源有效利用促進(jìn)法》。后者制定于1991年，于2000年進(jìn)行了修改，修改的主要內(nèi)容在于推進(jìn)廢物減量化、強(qiáng)化廢棄物的管理和處置以及原材料的再利用。第三個(gè)層面主要是一些單行法，1995年《容器和包裝物的分類收集與循環(huán)法》；1998年《特種家用機(jī)器循環(huán)法》 ；2000年《建筑材料循環(huán)法》，《可循環(huán)性食品資源循環(huán)法》，《綠色采購(gòu)法》 ；2001年《多氯聯(lián)苯廢棄物妥善處理特別措施法》；2002年《車輛再生法》。

（二）德國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法

德國(guó)是世界上最早實(shí)施循環(huán)經(jīng)濟(jì)的國(guó)家之一，其循環(huán)經(jīng)濟(jì)法制建設(shè)也走在前列。早在1972年，德國(guó)就制定實(shí)施了《廢棄物處理法》，但當(dāng)時(shí)立法的目標(biāo)僅僅是為了“處理” 生產(chǎn)和消費(fèi)中所產(chǎn)生的廢物，仍然屬于環(huán)境問(wèn)題的末端處理方式，因此，該法尚不屬于循環(huán)經(jīng)濟(jì)性質(zhì)的立法。1986年，德國(guó)將《廢棄物處理法》修改為《廢棄物管理法》，強(qiáng)調(diào)要采用節(jié)約資源的工藝技術(shù)和可循環(huán)的包裝系統(tǒng)，把避免廢物的產(chǎn)生作為廢物管理的首選目標(biāo)，將立法目的由“怎樣處理廢棄物”轉(zhuǎn)變?yōu)椤霸鯓颖苊鈴U棄物的產(chǎn)生”。1991年，德國(guó)首次按照從資源—產(chǎn)品—資源的循環(huán)經(jīng)濟(jì)思路制定了《包裝條例》，要求生產(chǎn)商和零售商對(duì)于商品的包裝物盡可能減少并回收利用，將各類包裝物的回收規(guī)定為義務(wù)，以減輕填埋和焚燒的壓力。1992年，德國(guó)又通過(guò)了《限制廢車條例》，規(guī)定汽車制造商有義務(wù)回收廢舊車。1994年9月，德國(guó)公布了發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的《循環(huán)經(jīng)濟(jì)和廢物處置法》，并具體規(guī)定了建立循環(huán)經(jīng)濟(jì)的3R原則，即減量化、再利用和再循環(huán)，把資源閉路循環(huán)的循環(huán)經(jīng)濟(jì)思想從商品包裝擴(kuò)展到社會(huì)相關(guān)領(lǐng)域，規(guī)定對(duì)廢物管理的手段首先是盡量避免產(chǎn)生，同時(shí)要求對(duì)已經(jīng)產(chǎn)生的廢物進(jìn)行循環(huán)使用和最終資源化的處置，嚴(yán)格規(guī)定了社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中各行為主體——生產(chǎn)者、銷售者、使用者的責(zé)任，同時(shí)將廢棄物的循環(huán)利用逐步從生產(chǎn)環(huán)節(jié)的回收利用擴(kuò)展到社會(huì)消費(fèi)的銷售、使用環(huán)節(jié)。

在1994年制定了《循環(huán)經(jīng)濟(jì)和廢物處置法》之后，1999年制定了《垃圾法》和《聯(lián)邦水土保持與舊廢棄物法令》；2000年制定了《2001年森林經(jīng)濟(jì)年合法伐木限制命令》；2001年制定了《社區(qū)垃圾合乎環(huán)境放置及垃圾處理場(chǎng)令》 ；2002年制定了包括推進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)在內(nèi)的《持續(xù)推動(dòng)生態(tài)稅改革法》和《森林繁殖材料法》；2003年修訂了《再生能源法》。

由上可知，德國(guó)是先在個(gè)別領(lǐng)域逐漸建立相關(guān)立法再制定循環(huán)經(jīng)濟(jì)法，而后又制定其他法律推進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)法的實(shí)施。有關(guān)法律、法規(guī)經(jīng)過(guò)不斷實(shí)踐、修訂，現(xiàn)已形成條款日益嚴(yán)密、結(jié)構(gòu)不斷完善的循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律體系，涉及社會(huì)的各行各業(yè)，從生產(chǎn)領(lǐng)域到消費(fèi)領(lǐng)域。

（三）美國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法

美國(guó)一直倡導(dǎo)和實(shí)施與循環(huán)經(jīng)濟(jì)相類似的“污染預(yù)防”，在1976年通過(guò)了《資源保護(hù)和回收法》，該法促進(jìn)了廢物再循環(huán)和再利用。1990年通過(guò)了《污染預(yù)防法》，對(duì)污染預(yù)防的實(shí)施和貫徹做出了明確的界定。

美國(guó)雖然沒(méi)有一部全國(guó)性的循環(huán)經(jīng)濟(jì)法規(guī)，但這兩部法律在一定程度上體現(xiàn)了發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的要求。1991年，美國(guó)環(huán)境保護(hù)局發(fā)布了《污染預(yù)防戰(zhàn)略》。之后，聯(lián)邦和州政府相繼制定了大量有關(guān)源削減的法律、行政規(guī)章和地方法規(guī)。目前已有半數(shù)以上的州先后制定了促進(jìn)資源再生循環(huán)利用的法規(guī)，這些不同形式的資源再生循環(huán)利用的法規(guī)，均在社會(huì)生產(chǎn)消費(fèi)領(lǐng)域發(fā)揮了重要的作用。

國(guó)外循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法的特征

從發(fā)達(dá)國(guó)家的循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法可以看出，循環(huán)經(jīng)濟(jì)作為一種全新理念的制度載體，循環(huán)經(jīng)濟(jì)法具有與傳統(tǒng)部門法所不同的特征：

（一）主體的廣泛性

首先，是主體范圍的廣泛性：涉及一切可能的社會(huì)主體，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的主體包括政府、企業(yè)、公眾和行業(yè)協(xié)會(huì)等。其次，是調(diào)整對(duì)象的廣泛性：貫穿生產(chǎn)—交換—消費(fèi)全過(guò)程。還有權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的廣泛性、責(zé)任形式的廣泛性等。

（二）公益性

循環(huán)利用與經(jīng)濟(jì)效益平衡甚至互相促進(jìn)無(wú)疑是一個(gè)理想模式，在現(xiàn)實(shí)條件下，社會(huì)主體并非總能從循環(huán)經(jīng)濟(jì)中獲得相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)效益，其為循環(huán)經(jīng)濟(jì)付出的代價(jià)未必總能換來(lái)個(gè)人利益同等程度的增加。作為應(yīng)對(duì)環(huán)境危機(jī)的產(chǎn)物，循環(huán)經(jīng)濟(jì)的價(jià)值主要還是體現(xiàn)在對(duì)環(huán)境的保護(hù)和對(duì)生態(tài)平衡的維護(hù)中。循環(huán)經(jīng)濟(jì)的環(huán)保性大于經(jīng)濟(jì)性，公益性大于營(yíng)利性。企業(yè)進(jìn)行環(huán)保型的技術(shù)開(kāi)發(fā)需要昂貴成本，技術(shù)應(yīng)用即循環(huán)的過(guò)程中也需要不菲的投入，這些額外增加的企業(yè)生產(chǎn)成本往往比使用新的原材料要高出許多，比以往廢物丟棄處理費(fèi)時(shí)費(fèi)力，這種對(duì)企業(yè)自身不經(jīng)濟(jì)是可想而知的。“循環(huán)”的意義不僅在于降低生產(chǎn)成本以使經(jīng)濟(jì)更有效益，更在于通過(guò)使能量的閉環(huán)流動(dòng)帶來(lái)的資源需求絕對(duì)值降低與廢棄物減少，以最大限度地降低經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)生態(tài)的損害。

而當(dāng)個(gè)人、企業(yè)因此而遭受較大損失時(shí)，國(guó)家應(yīng)當(dāng)予以適當(dāng)補(bǔ)償，這也是保證法律執(zhí)行的一項(xiàng)“獎(jiǎng)勵(lì)性”機(jī)制，同時(shí)，應(yīng)當(dāng)大力加強(qiáng)財(cái)稅收入的扶植，實(shí)行有差別的財(cái)稅政策。根據(jù)對(duì)環(huán)境的危害程度大小規(guī)定有差別的稅率，以遏制污染排放，促進(jìn)資源綜合利用和循環(huán)利用，實(shí)現(xiàn)工業(yè)廢棄物“零排放”。

（三）強(qiáng)制性

循環(huán)經(jīng)濟(jì)在于追求生態(tài)效益而不是單純的企業(yè)經(jīng)濟(jì)收益，很可能發(fā)生企業(yè)在回收廢物、循環(huán)使用方面的花費(fèi)與經(jīng)濟(jì)收益之間的不平衡，事實(shí)上許多行業(yè)所需資源的開(kāi)發(fā)成本要大大低于循環(huán)利用。因此，國(guó)家的強(qiáng)制性規(guī)定就要在其中起作用，保障循環(huán)經(jīng)濟(jì)的開(kāi)展。例如，當(dāng)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)收益與環(huán)境的生態(tài)效益發(fā)生沖突時(shí)，政府就應(yīng)采取對(duì)策對(duì)環(huán)境污染者的污染行為征稅，提高其生產(chǎn)成本，降低產(chǎn)量，使污染者意識(shí)到，企業(yè)要想長(zhǎng)久存續(xù)，只有采取循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展模式。

（四）技術(shù)性

物質(zhì)循環(huán)的可能程度與人類科技水平、認(rèn)識(shí)程度直接相關(guān)，循環(huán)經(jīng)濟(jì)的主體、權(quán)利義務(wù)范圍與內(nèi)容也伴隨著人類認(rèn)識(shí)水平和技術(shù)水平而日新月異。鑒于循環(huán)經(jīng)濟(jì)本身極強(qiáng)的技術(shù)性和專業(yè)性，循環(huán)經(jīng)濟(jì)法也具備很強(qiáng)的技術(shù)性，因此，在立法時(shí)應(yīng)審慎考量可操作性、現(xiàn)實(shí)性，可深入進(jìn)行調(diào)查研究，組織相關(guān)專家進(jìn)行可行性論證，避免法律與現(xiàn)實(shí)脫節(jié)。

國(guó)外循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法對(duì)我國(guó)的啟示

（一）立法應(yīng)體現(xiàn)循序漸進(jìn)、因地制宜的理念

我國(guó)地域大，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不均勻，自然條件千差萬(wàn)別，因此，在全社會(huì)范圍內(nèi)建立循環(huán)經(jīng)濟(jì)體系是一項(xiàng)復(fù)雜的工程，需要經(jīng)歷不同的層次和階段。應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)，有計(jì)劃、有步驟地不斷推進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展目標(biāo)，既要防止法律的制定流于形式，又要避免操之過(guò)急，不切實(shí)際，使實(shí)施主體沒(méi)有積極性去實(shí)踐循環(huán)經(jīng)濟(jì)舉措。

（二）立法應(yīng)堅(jiān)持科學(xué)性及專業(yè)性

在立法技術(shù)上應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持科學(xué)性。從日本、德國(guó)等循環(huán)經(jīng)濟(jì)較先進(jìn)的立法中可以看出，相關(guān)的法律都有科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆筛拍?，?duì)各類主體設(shè)定了明確的義務(wù)，也規(guī)定了具體的目標(biāo)與時(shí)間安排，這在很大程度上增強(qiáng)了法律的可操作性。我國(guó)在循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法中，也應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持科學(xué)性和專業(yè)性，對(duì)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的相關(guān)要素和指標(biāo)進(jìn)行科學(xué)的界定，對(duì)相關(guān)主體設(shè)定具體的權(quán)利與義務(wù)和相應(yīng)的法律責(zé)任。

（三）完善相關(guān)配套立法

在立法方式上，《中華人民共和國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》已于2009年1月1日起施行，但其還缺少必要的配套立法。我國(guó)可以采取在該循環(huán)經(jīng)濟(jì)基本法的指導(dǎo)之下，具體領(lǐng)域的相關(guān)行業(yè)根據(jù)各自需要制定具體的標(biāo)準(zhǔn)，相關(guān)需要單獨(dú)立法的領(lǐng)域可以是那些日常生活廢棄物較多，進(jìn)行循環(huán)使用的經(jīng)濟(jì)價(jià)值較大，或不加以環(huán)保處理將對(duì)未來(lái)生活產(chǎn)生較大環(huán)境影響的行業(yè)或領(lǐng)域。在循環(huán)經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的國(guó)家，如《特種家用機(jī)器的循環(huán)法》、《建筑材料的循環(huán)法》、《容器和包裝物分類收集與循環(huán)法》、《車輛再生循環(huán)法》。

我國(guó)可以借鑒日本在設(shè)立各專項(xiàng)法規(guī)政策時(shí)，對(duì)同一性質(zhì)的廢棄物的再生利用技術(shù)作為劃分標(biāo)準(zhǔn)，比如，對(duì)包裝物的再生利用和處置，專門設(shè)定了《包裝容器再生利用法》；對(duì)建筑材料的再生利用，專門設(shè)立了《建筑材料再生利用法》。同時(shí)可以對(duì)相關(guān)行業(yè)的技術(shù)規(guī)范進(jìn)行整合，使各專項(xiàng)循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法能體現(xiàn)該領(lǐng)域的技術(shù)要求和對(duì)實(shí)現(xiàn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的作用，規(guī)定減少?gòu)U棄物的數(shù)量及保護(hù)環(huán)境的不同措施，使立法清晰明確。

（四）合理分配主體責(zé)任

立法中，國(guó)家、地方、企業(yè)和公民應(yīng)合理分擔(dān)責(zé)任，如在日本循環(huán)經(jīng)濟(jì)法體系中，規(guī)定了國(guó)家、政府主要承擔(dān)制定環(huán)保和再生利用政策和措施的責(zé)任；企業(yè)在生產(chǎn)、銷售全方面承擔(dān)責(zé)任；公民的責(zé)任是抑制廢棄物的產(chǎn)生，盡量循環(huán)使用，并適當(dāng)處置廢棄物。我國(guó)在循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法上，應(yīng)當(dāng)吸取日本在責(zé)任分配上的經(jīng)驗(yàn)及教訓(xùn)，合理分配國(guó)家、地方政府、企業(yè)和公民之間的責(zé)任，正確協(xié)調(diào)好各方面的利益和矛盾。

作者簡(jiǎn)介：

胡蘭玲，女，天津師范大學(xué)法學(xué)院副教授，從事經(jīng)濟(jì)法學(xué)教學(xué)工作。