姜玉硯

【摘要】現(xiàn)代慈善事業(yè)是社會(huì)公眾建立在自愿基礎(chǔ)上對(duì)社會(huì)弱勢(shì)群體進(jìn)行無償救助的事業(yè),是政府社會(huì)保障制度的必要補(bǔ)充。上世紀(jì)90年代,現(xiàn)代慈善事業(yè)在我國正式建立起來,但我國的慈善事業(yè)發(fā)展水平同西方發(fā)達(dá)國家相比有很大差距,與我國的社會(huì)現(xiàn)實(shí)需求也存在著差距。本文從慈善機(jī)構(gòu)、政府、公眾及新聞媒體等角度出發(fā),認(rèn)為善款監(jiān)管的最佳途徑就是利用法律手段及公眾輿論加強(qiáng)對(duì)慈善捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)的監(jiān)管,使捐贈(zèng)人的錢物來去透明, 建立和加強(qiáng)慈善事業(yè)的公信力,更好地促進(jìn)我國慈善事業(yè)的發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】善款監(jiān)管;慈善機(jī)構(gòu);行政監(jiān)管;法制監(jiān)管

近年來,隨著經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展,經(jīng)濟(jì)實(shí)力增強(qiáng),社會(huì)善心善舉回歸,我國的慈善事業(yè)及國民的公民意識(shí)都有了快速發(fā)展。歷年來,在各種自然災(zāi)害面前,來自企業(yè)及民間的捐助數(shù)額極其可觀。尤其是汶川大地震以來,短短一個(gè)多月的時(shí)間,全國各界、世界各國的賑災(zāi)捐款迅速突破400億元,賑災(zāi)物資不計(jì)其數(shù)。如果這些數(shù)額巨大的慈善捐款得不到有效監(jiān)管,出現(xiàn)愛心捐贈(zèng)被慈善組織或個(gè)人擠占、挪用、詐騙、貪污等現(xiàn)象,將引起一連串的經(jīng)濟(jì)問題和社會(huì)問題,引發(fā)信任危機(jī)。目前,社會(huì)上關(guān)于監(jiān)督善款使用、務(wù)必使善款用在災(zāi)區(qū)和災(zāi)民身上的呼聲也日漸強(qiáng)烈。因此,政府有必要借鑒發(fā)達(dá)國家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),加強(qiáng)對(duì)慈善捐款的監(jiān)督和管理,保障慈善事業(yè)健康、有序的發(fā)展。

借鑒美國、德國、法國、加拿大等發(fā)達(dá)國家在監(jiān)管慈善捐款方面的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),結(jié)合我國慈善事業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)情況,筆者認(rèn)為在加強(qiáng)我國善款監(jiān)管方面可以采用如下舉措:

一、慈善機(jī)構(gòu)應(yīng)該進(jìn)一步加強(qiáng)機(jī)構(gòu)自律和行業(yè)自律

機(jī)構(gòu)自律是采用公司化運(yùn)營模式,學(xué)習(xí)美國把慈善機(jī)構(gòu)的決策權(quán)放在董事會(huì),其成員必須把機(jī)構(gòu)利益置于個(gè)人利益之上,不可犧牲機(jī)構(gòu)利益從事為個(gè)人謀利的活動(dòng)。否則輕則免職,重則受到法庭審判。

行業(yè)自律是學(xué)習(xí)美國對(duì)慈善機(jī)構(gòu)每年進(jìn)行行業(yè)評(píng)級(jí),按信譽(yù)等級(jí)由高到低分為4星到無星,同時(shí)提供各個(gè)標(biāo)準(zhǔn)下的前十名排行榜,其中不少是負(fù)面排行榜,比如籌款回扣率排行、財(cái)務(wù)危機(jī)排行、劣等機(jī)構(gòu)首席執(zhí)行官薪水排行、捐款囤積花不出去排行。還有一些專業(yè)網(wǎng)站供捐助人隨意調(diào)閱各慈善機(jī)構(gòu)的評(píng)級(jí)、資質(zhì)的詳細(xì)情況。

這些方式都可以在一定程度上使各慈善機(jī)構(gòu)始終有一種危機(jī)感和緊迫感,從而對(duì)其所得捐款的使用去向保持高透明度。

二、加強(qiáng)政府對(duì)善款的行政監(jiān)督和管理

應(yīng)該進(jìn)一步明確政府對(duì)于慈善資金運(yùn)營的監(jiān)管主體地位。目前,我國政府監(jiān)督主體呈多元化的狀態(tài),民政部門、業(yè)務(wù)主管單位、財(cái)政部門、審計(jì)機(jī)關(guān)、人民銀行為主要的官方監(jiān)管部門。這種多元實(shí)施主體的監(jiān)管模式往往會(huì)產(chǎn)生不同主體之間相互扯皮、互相推卸責(zé)任和摩擦的尷尬狀況,導(dǎo)致工作效率低下。因此,有必要建立起專門的慈善組織監(jiān)管機(jī)構(gòu),實(shí)施對(duì)慈善組織的統(tǒng)一監(jiān)管和協(xié)調(diào)。在實(shí)施監(jiān)管的過程中,政府主要審查和監(jiān)管慈善組織的活動(dòng)是否符合有關(guān)法律以及這些組織設(shè)立時(shí)的宗旨。

三、加強(qiáng)政府對(duì)善款的法制監(jiān)督和管理

政府在對(duì)慈善資金運(yùn)營進(jìn)行監(jiān)管的過程中,必須推進(jìn)立法和制度創(chuàng)新,完善包括慈善組織在內(nèi)的公益機(jī)構(gòu)的法律、法規(guī)體系框架。政府的對(duì)慈善組織的監(jiān)管機(jī)制主要是通過法律規(guī)范來確立的,法律規(guī)范是否全面、科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn),直接關(guān)系到慈善組織接受監(jiān)管情況的好壞。中央紀(jì)委監(jiān)察部5月29日頒布《抗震救災(zāi)款物管理使用違法違紀(jì)行為處分規(guī)定》,要求各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)要把抗震救災(zāi)作為當(dāng)前最重要最緊迫的工作,切實(shí)履行職責(zé),嚴(yán)格監(jiān)督檢查。對(duì)違反《規(guī)定》的,發(fā)現(xiàn)一起,查處一起,嚴(yán)肅處理,絕不姑息。但不可否認(rèn),目前我國的法律法規(guī)還缺乏相互協(xié)調(diào),對(duì)慈善組織監(jiān)管的專門條款還不完善,因此要著重解決以下方面的問題:一是明確慈善機(jī)構(gòu)獨(dú)立的法人地位,并對(duì)其性質(zhì)、職能、任務(wù)及其管理、運(yùn)行基本準(zhǔn)則做出規(guī)范,以培育和發(fā)展慈善組織,加強(qiáng)慈善組織建設(shè),為發(fā)展慈善事業(yè)提供組織保障。二是在稅收及財(cái)政政策上對(duì)慈善事業(yè)有所傾斜,利用稅收杠桿,通過對(duì)慈善公益捐贈(zèng)減免稅收,以實(shí)現(xiàn)對(duì)公益事業(yè)參與者的稅收照顧和優(yōu)惠,從而鼓勵(lì)人們積極參與此項(xiàng)事業(yè)。三是規(guī)范社會(huì)募捐行為,完善社會(huì)捐贈(zèng)資金、物品的管理,健全社會(huì)公示制度,強(qiáng)化處罰措施,確保社會(huì)捐贈(zèng)款物使用安全有效,確保捐贈(zèng)人的意愿得到有效落實(shí),提高慈善組織的社會(huì)公信力。四是調(diào)整政府與慈善組織的關(guān)系,改變目前我國慈善組織過分依附政府的傾向。各級(jí)政府要從行政干預(yù)轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^經(jīng)濟(jì)、法律手段間接干預(yù)來監(jiān)控其活動(dòng),建立政府與社會(huì)共同參與的管理體系,形成政府、慈善組織、企業(yè)和公民四位一體的良好互動(dòng)和協(xié)同機(jī)制。

四、獨(dú)立機(jī)構(gòu)嚴(yán)格審查善款使用明細(xì)

在德國,有兩家機(jī)構(gòu)專門負(fù)責(zé)監(jiān)督公開募捐的社會(huì)福利組織和慈善組織對(duì)善款的使用情況。這兩家機(jī)構(gòu)對(duì)開展募捐活動(dòng)的組織的監(jiān)督并不具有法律強(qiáng)制性,而是建立在自身“公信力”的基礎(chǔ)上——它們向通過其審查的社會(huì)福利組織和慈善組織頒發(fā)“捐助徽章”,由此認(rèn)證這些組織具備募捐資質(zhì)。由于公眾認(rèn)可這兩家機(jī)構(gòu)的權(quán)威性,所以獲得其“捐助徽章”的組織比未獲認(rèn)證的組織更受公眾信賴,自然也更容易得到捐款。這種無形的壓力促使開展募捐活動(dòng)的組織甘心接受上述兩家機(jī)構(gòu)的審查。結(jié)合我國的具體國情,可以借鑒德國的這種獨(dú)立機(jī)構(gòu)審查制度,使得善款的監(jiān)管制度更獨(dú)立、客觀、公正。

五、借助公開、透明的輿論監(jiān)督和暢通無阻的民意渠道加強(qiáng)善款監(jiān)管

公開、透明的輿論監(jiān)督就是保護(hù)正義的監(jiān)督權(quán)、公眾的知情權(quán)和人民的民主權(quán)利。更為重要的是,輿論監(jiān)督與信息公開的相輔相成,會(huì)讓丑聞一旦發(fā)生就引起媒體的高度關(guān)注,其影響也十分深遠(yuǎn),這將讓整個(gè)世界對(duì)中國賑災(zāi)體系的公正、完善保持足夠信任,避免因信息不對(duì)稱造成誤解與偏見。

暢通無阻的民意渠道包括作為現(xiàn)場(chǎng)的直接目擊者、感受者,災(zāi)區(qū)同胞、志愿者、慈善機(jī)構(gòu)工作人員及政府公務(wù)員、解放軍、武警公安等,他們對(duì)賑災(zāi)發(fā)放狀況有相當(dāng)?shù)牧私?。如果他們根?jù)自己所掌握的情況,通過各種信息投訴渠道反饋給政府,將便于政府掌握最詳實(shí)、可靠的第一手資料,從而對(duì)舉報(bào)的各類事件迅速查實(shí)。

六、建立完善的巨額捐款綜合管理分配機(jī)制

汶川大地震以來,民政部、中華慈善總會(huì)、中國紅十字會(huì)、中國青少年兒童基金會(huì)、中國扶貧基金會(huì)等慈善機(jī)構(gòu)每天都會(huì)接受巨額捐款。從網(wǎng)上公布的捐款明細(xì)來看,這些捐款數(shù)字給人的感覺是很分散,面對(duì)突如其來的巨額捐款,我國還沒有制定一個(gè)整體的使用方案,建立一套完善的管理分配機(jī)制。國家現(xiàn)在急需一個(gè)權(quán)威的、整齊劃一的機(jī)構(gòu)來管理和分配善款,使捐款人的愛心得到滿足。但是,對(duì)于慈善機(jī)構(gòu)來講,特定領(lǐng)域捐款的使用非常專業(yè)化,如紅十字會(huì)專門針對(duì)醫(yī)療領(lǐng)域、中國青少年基金會(huì)針對(duì)的是青少年,這種分散的管理方法從效率上講,管理成本過高。因此,此次抗震救災(zāi)捐款的使用情況,將會(huì)促使我國建立一套從中央到地方、從政府到民間的綜合管理體系。

總之,慈善機(jī)構(gòu)和政府身負(fù)濟(jì)世安民、扶危解困之責(zé)。善款善用,不僅關(guān)乎抗震救災(zāi)的效率,也關(guān)乎慈善機(jī)構(gòu)乃至政府的公信力。政府應(yīng)依循黨紀(jì)國法,依靠輿論監(jiān)督、民意制約、依法監(jiān)管、行業(yè)機(jī)構(gòu)自律四大要素,鋪就多元的執(zhí)法管道,建立完善的問責(zé)體系,以制度保障、完善善款監(jiān)管體系。●

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