龍　濤　王　宸　郭培新　單海波

2009年3月11日，美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬簽署一項(xiàng)新的法律，永久性地禁止美國(guó)絕大多數(shù)的集束彈藥出口。新法律禁止使用美國(guó)資金出售或轉(zhuǎn)讓集束彈藥，除非其子彈藥失效率低于1％，且僅限定于對(duì)付明確定義的軍事目標(biāo)或者明確與平民分離的目標(biāo)。就美軍現(xiàn)有庫(kù)存彈藥技術(shù)水平來(lái)講，該項(xiàng)法律實(shí)際上凍結(jié)了所有現(xiàn)役集束彈藥轉(zhuǎn)讓的可能性。

集束彈藥問(wèn)題是目前國(guó)際常規(guī)武器軍控領(lǐng)域最為活躍的三項(xiàng)議題之一，美國(guó)的新立場(chǎng)將會(huì)直接影響其在地雷問(wèn)題和武器貿(mào)易條約兩項(xiàng)議題上的軍控政策，反映美國(guó)新政府常規(guī)武器軍控政策的走向，這必將對(duì)國(guó)際常規(guī)武器軍控形勢(shì)以及通用裝備技術(shù)的發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

奧巴馬政府調(diào)整常規(guī)武器軍控政策的動(dòng)因

美國(guó)政府出臺(tái)常規(guī)武器軍控政策時(shí)，要考慮外交政策的現(xiàn)實(shí)需求、軍事利益的價(jià)值權(quán)衡以及人道主義輿論壓力。受這些因素影響，美國(guó)新政府在加入《渥太華禁止殺傷人員地雷公約》(以下稱(chēng)渥約)的抉擇上，在面對(duì)《奧斯陸集束彈藥公約》(以下稱(chēng)奧約)的挑戰(zhàn)上，在聯(lián)合國(guó)《特定常規(guī)武器公約》框架下有關(guān)集束彈藥議定書(shū)談判分歧的彌合上，以及制定武器貿(mào)易公約的立場(chǎng)調(diào)整上，都會(huì)重新進(jìn)行考量。美國(guó)新的集束彈藥軍控政策的實(shí)質(zhì)在于，鼓勵(lì)美軍采取新技術(shù)，發(fā)展改進(jìn)現(xiàn)役裝備，以提高可靠性，增強(qiáng)精確打擊效能，這既是美國(guó)協(xié)調(diào)北約盟國(guó)立場(chǎng)的需要，也是防止未爆彈藥對(duì)平民造成傷害，緩解國(guó)際人道主義關(guān)切的重要措施。

常規(guī)軍控運(yùn)用“巧實(shí)力”，滿足現(xiàn)實(shí)外交需求

軍控與外交密切相關(guān)，常規(guī)武器軍控也是如此。奧巴馬政府上臺(tái)之后，在外交政策上，與小布什主義剝離，運(yùn)用“巧實(shí)力”逐步恢復(fù)美國(guó)傳統(tǒng)影響力，重塑美國(guó)的軟實(shí)力；在安全觀上，則回歸多邊主義，著力加強(qiáng)與傳統(tǒng)盟友的關(guān)系，并在全球締造伙伴關(guān)系來(lái)共同應(yīng)對(duì)所面臨的新挑戰(zhàn)，以圖建立美國(guó)主導(dǎo)的新時(shí)代。在這樣的背景下，美國(guó)需要改變新保守主義主導(dǎo)的強(qiáng)硬單邊軍控。

北約組織作為美國(guó)干涉世界事務(wù)的基石，其絕大多數(shù)成員國(guó)都不同程度地選擇了支持《渥約》、《奧約》和《武器貿(mào)易公約》的政治立場(chǎng)。奧巴馬政府在多邊合作特別是協(xié)調(diào)盟國(guó)立場(chǎng)上，必須擺脫傳統(tǒng)保守主義的僵化消極軍控，通過(guò)調(diào)整以往政策，以適應(yīng)現(xiàn)實(shí)外交的需求。作為規(guī)范常規(guī)武器貿(mào)易、打擊非法武器貿(mào)易的重要國(guó)際條約，聯(lián)合國(guó)啟動(dòng)的《武器貿(mào)易公約》恰好迎合了美國(guó)目前遏制武器擴(kuò)散，維護(hù)其安全利益、打擊恐怖主義的需要，很可能將成為其集束彈藥軍控立場(chǎng)變更后，下一個(gè)考慮調(diào)整的重要議題。

把握核心安全需求，保留持久作戰(zhàn)能力

軍事能力是實(shí)現(xiàn)政治主張的基礎(chǔ)，常規(guī)武器軍控也是如此。后冷戰(zhàn)時(shí)期，在涉及人道主義的常規(guī)武器軍控格局演變中，美國(guó)國(guó)內(nèi)對(duì)于地雷，集束彈藥等常規(guī)武器軍事效用的爭(zhēng)論從未停止。美國(guó)國(guó)防部一貫的意見(jiàn)是，在地雷的替代武器技術(shù)成熟之前，其軍事效用是無(wú)可替代的，如果貿(mào)然加入《渥約》將對(duì)美國(guó)地面部隊(duì)安全造成困難。在集束彈藥問(wèn)題上，作為未來(lái)替代集束彈藥的小直徑制導(dǎo)彈藥、制導(dǎo)火箭彈等彈藥，在現(xiàn)實(shí)中，要么難以在短期內(nèi)形成整體作戰(zhàn)能力，要么尚處于試驗(yàn)評(píng)價(jià)階段。而從全球戰(zhàn)略角度出發(fā)，即便美軍放棄使用現(xiàn)役集束彈藥，可能也不會(huì)降低美軍在阿富汗、伊拉克駐軍的作戰(zhàn)能力，但難以排除未來(lái)持續(xù)，大量使用集束彈藥的可能。以限制集束彈藥轉(zhuǎn)讓為特征的奧巴馬常規(guī)軍控新政策主要在于改變單邊軍控的形象，短期內(nèi)不太可能不顧軍事利益而加入以禁止集束彈藥為實(shí)質(zhì)的《奧約》。

適應(yīng)特定軍控領(lǐng)域形勢(shì)，改善國(guó)際人道主義形象

2009年2月10日，美國(guó)67個(gè)非政府組織發(fā)表聲明呼吁奧巴馬總統(tǒng)加入《渥約》和《奧約》，敦促新政府“在未來(lái)半年，對(duì)美國(guó)前政府在《渥約》和《奧約》的立場(chǎng)進(jìn)行重新審議”，并希望“這一審議結(jié)論能夠反映對(duì)于人道主義的關(guān)注，在外交關(guān)系和軍事利益之間做出正確的權(quán)衡”。2009年3月1日，在《渥約》生效10周年之際，美國(guó)禁雷運(yùn)動(dòng)組織呼吁總統(tǒng)能夠在今年內(nèi)批準(zhǔn)該公約。美國(guó)國(guó)內(nèi)的人道主義組織認(rèn)為，美國(guó)加入《渥約》、《奧約》以及《武器貿(mào)易公約》對(duì)于美國(guó)提升軟實(shí)力具有重要價(jià)值，同時(shí)這些國(guó)際法律文書(shū)也需要美國(guó)的加入才可能具有最大影響力和普遍性。

美國(guó)新政府常規(guī)武器軍控政策走向

在奧巴馬政府軍控政策完整顯現(xiàn)過(guò)程中，常規(guī)武器軍控領(lǐng)域可能呈現(xiàn)“低開(kāi)高行”的走勢(shì)，其務(wù)實(shí)性和對(duì)作戰(zhàn)能力的重要性將愈加凸顯。

維護(hù)國(guó)家利益決定其軍控政策繼承性

美國(guó)政府在制定常規(guī)武器軍控政策時(shí)都是以維護(hù)國(guó)家利益為最高目標(biāo)，力圖重塑其在全球的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，無(wú)論其執(zhí)政黨如何更迭，未來(lái)選擇的軍控政策都將服務(wù)于這一根本目標(biāo)。因此，即便加入《渥約》或是《奧約》能夠?yàn)槠鋷?lái)人道主義聲譽(yù)，增強(qiáng)其軟實(shí)力，但都難以馬上從質(zhì)的層面上改變美國(guó)常規(guī)武器軍控政策。奧巴馬接受訪談時(shí)表示“我們的部隊(duì)正在從自身開(kāi)始，不再使用集束彈藥和殺傷人員地雷，這種趨勢(shì)正隨著對(duì)創(chuàng)新技術(shù)的投資而加快”。這意味著只要美國(guó)地雷替代武器沒(méi)有研發(fā)成功，低成本的精確制導(dǎo)彈藥沒(méi)有實(shí)戰(zhàn)化部署，美國(guó)加入《渥約》和《奧約》的可能性就不大。

總體形勢(shì)變化改變其軍控理念，常規(guī)軍控政策靈活調(diào)整

小布什政府由于幕后集團(tuán)利益，始終持反對(duì)《武器貿(mào)易公約》的立場(chǎng)，奧巴馬政府則持不同觀點(diǎn)，他們認(rèn)為，加入這一條約對(duì)于美國(guó)的國(guó)家安全利益和軍事利益影響甚微，但在外交和國(guó)內(nèi)政治領(lǐng)域帶來(lái)的益處卻是巨大的。奧巴馬在接受美國(guó)《今日軍控》訪談時(shí)表示：“小型武器的非法貿(mào)易問(wèn)題嚴(yán)重影響我們的國(guó)家安全利益……我們將通過(guò)與同盟國(guó)家協(xié)商恢復(fù)在這些議題上的領(lǐng)導(dǎo)地位。”新政府對(duì)加入《武器貿(mào)易公約》持積極態(tài)度的同時(shí)，會(huì)在這一進(jìn)程中力爭(zhēng)主導(dǎo)地位，制定符合自身和盟國(guó)軍貿(mào)、外交等綜合利益的法律內(nèi)容，讓常規(guī)武器軍控真正發(fā)揮“保護(hù)自己，限制別人”的作用。對(duì)于暫時(shí)不能加入的《渥約》和《奧約》，美國(guó)不會(huì)再像布什時(shí)期那樣，采用簡(jiǎn)單粗暴的拒絕方式，而是會(huì)在行事方法上力爭(zhēng)與盟國(guó)協(xié)調(diào)，同時(shí)加速研發(fā)地雷替代武器和尋找集束彈藥的替代手段。

美國(guó)新政府常規(guī)武器軍控政策的影響

軍控與裁軍是國(guó)家間限制軍備建設(shè)及使用的基本手段，對(duì)于國(guó)家安全和武器裝備發(fā)展具有重要影響。隨著常規(guī)武器軍控范圍的增大，約束力的增強(qiáng)，弊端較大的常規(guī)武器將受到合力制約，而新概念常規(guī)武器則脫穎而出。

推進(jìn)國(guó)際常規(guī)武器軍控談判進(jìn)程

目前，國(guó)際常規(guī)武器軍控進(jìn)程加快。美國(guó)選擇在人道主義關(guān)切的常規(guī)武器軍控領(lǐng)域發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用既是源于國(guó)家實(shí)力，更是取決于對(duì)核心利益的權(quán)衡。美國(guó)作為世界上最強(qiáng)的軍事大國(guó)，其常規(guī)武器軍控政策的改變必然會(huì)對(duì)整個(gè)國(guó)際常規(guī)武器軍控形勢(shì)產(chǎn)生重要影響。美國(guó)禁止絕大多數(shù)集束彈藥的出口，也為其他持不確定立場(chǎng)的國(guó)家構(gòu)成壓力。集束彈藥作為大面積毀傷武器，在機(jī)械化戰(zhàn)爭(zhēng)中效費(fèi)比最高，自越南戰(zhàn)爭(zhēng)大規(guī)模使用以來(lái)，其軍控問(wèn)題備受爭(zhēng)議。而在2006年以色列與黎巴嫩真主黨沖突中，以色列由于大規(guī)模使用美制集束彈藥而使禁止使用集束彈藥的呼聲達(dá)到頂峰，直接導(dǎo)致《奧約》的產(chǎn)生。盡管美國(guó)選擇加入《奧約》的可能性不大，但是美國(guó)會(huì)協(xié)調(diào)各方關(guān)注，爭(zhēng)取在CCW框架下主導(dǎo)通過(guò)一項(xiàng)集束彈藥議定書(shū)，以塑造其人道主義的形象，進(jìn)一步增強(qiáng)其主導(dǎo)軍控格局的軟實(shí)力。

牽動(dòng)國(guó)防科技及武器裝備發(fā)展方向

常規(guī)武器軍控的發(fā)展催生國(guó)防科技及武器裝備新的發(fā)展勢(shì)頭，直接影響其“可用性”，對(duì)于國(guó)防科技及武器裝備發(fā)展方向具有很強(qiáng)的牽動(dòng)作用。美國(guó)在集束彈藥軍控政策上的變化，實(shí)質(zhì)上等于認(rèn)同了《奧約》關(guān)于老式集束彈藥的定位，必將對(duì)未來(lái)裝備技術(shù)的發(fā)展產(chǎn)生影響。對(duì)于集束彈藥的使用，《奧約》除規(guī)定有相應(yīng)的“軟條件”之外，還制定了較為明確的“硬條件”，例如子彈藥數(shù)量小于10枚，且重量必須在4～20千克間：可以被探測(cè)，并只針對(duì)單個(gè)目標(biāo)；設(shè)置有電子自毀和自動(dòng)失效裝置。這種精確化的標(biāo)準(zhǔn)無(wú)疑能夠平衡集束彈藥的負(fù)面效果和其軍事效用。

奧巴馬政府對(duì)于推動(dòng)常規(guī)武器軍控進(jìn)程的政治意愿也成為美國(guó)進(jìn)一步靠攏《渥約》的動(dòng)力。美軍發(fā)展殺傷人員地雷替代武器和長(zhǎng)效防坦克地雷替代武器的作戰(zhàn)需求和技術(shù)措施也將更加清晰。目前，美國(guó)防高級(jí)研究計(jì)劃局正在探索基于網(wǎng)絡(luò)的傳感器技術(shù)，以自恢復(fù)雷場(chǎng)和雷場(chǎng)可控啟閉為特征，綜合替代長(zhǎng)效地雷和混合地雷場(chǎng)，建立與精確火力打擊概念相適應(yīng)的信息化障礙物配套系統(tǒng)。