陳　翻

摘要：通過對“市管縣”和“省管縣”進行理論界定。井比較分析了“市管縣”和“省管縣”各自的利弊，指出“省管縣”在理論上仍不具有成熟性，在實踐探索中仍應耐心試點，尤其是要分別選取東、中、西部有代表性的地區(qū)進行試點，只有試點成功后方可在全國推行。

關鍵詞：“市管縣”；“省管縣”；利弊

中圖分類號：F810.455文獻標識碼：A文章編號：1672-3198(2009)14-0055-01

1基本概念的理論界定

1.1“市管縣”體制

“市管縣”體制是指以中心地級市對其周圍縣實施領導的體制?！暗丶壥小狈譃樘m種：一是地市合并型，即具有相當經濟實力的省直轄市與地區(qū)行署合并；二是合并升級型，即地區(qū)行署與所在的縣級市合并升格為地級市；三是縣改市型，即將新設的縣升格為地級市。我國“市管縣”體制始于20世紀80年代，至20世紀末全國地方政府基本上都實行了省政府領導下的“市管縣”體制。

1.2“省管縣”體制

據中國社會科學院財貿所副研究員張斌介紹，“省管縣”有兩層含義：一是財政意義上的“省管縣”，在財政預算編制上，由省直接對縣編制預算，在收入劃分上，也由省對縣直接劃分；二是完整的政府管理體制上的“省管縣”。最先在我國實施“省管縣”改革的是浙江省，其進行“省管縣”改革是從“縣財省管”開始，即財政上的“省管縣”。而我國目前只有海南省實行了完整意義的“省管縣”，仍維持了省——市(縣)——鄉(xiāng)(鎮(zhèn))三級地方政府體制。

2實行“市管縣”后產生的利弊

2.1“市管縣”體制之利

我國的“市管縣”體制是在特定的政治經濟環(huán)境下，在傳統(tǒng)計劃經濟向社會主義市場經濟轉軌過程中的產物，是我國地方行政體制改革的重要成果，在特定的時期內對于密切城鄉(xiāng)關系、加強城鄉(xiāng)合作、促進城鄉(xiāng)一體化起到巨大的推動作用。具體而言，“市管縣”體制的作用主要表現在：在政治方面，它將省縣之間一級政權由虛置變?yōu)閷崣啵瑥亩訌娏藢h域的行政管理，適應了改革初期相對落后的時代條件，避免了由省直管縣的幅度過大、負擔過重而導致的管理低效問題，在經濟方面，它在一定程度上打破了城鄉(xiāng)分割的局面。促進了區(qū)域統(tǒng)一市場的形成，使城鄉(xiāng)經濟日益融合為相互依托的區(qū)域性經濟，實現了城鄉(xiāng)生產要素的合理配置。社會及文化方面，它加快了工業(yè)化進程和城市化的發(fā)展，加速了工業(yè)與城市文明向農業(yè)與鄉(xiāng)村文明的輻射和滲透，有利于勞動生產率與人的素質的提高。

2.2“市管縣”體制之弊

(1)“市管縣”體制導致行政成本提高，行政效率降低。

“市管縣”體制在省與縣之間層次由虛變實，行政層次由中央——省——縣(市)——鄉(xiāng)(鎮(zhèn))四級變?yōu)橹醒搿　小h(市)——鄉(xiāng)(鎮(zhèn))五級。人為地在省與縣之間設置一級政權機構，其運作與管理成本過大，而且隨著組織中層級的增加，信息傳遞的速度會降低，信息的失真率也會成倍增加，從而導致信息傳遞受阻，行政管理成本增加，行政效率也因此降低。

(2)“市管縣”體制致使市縣利益矛盾突出，城鄉(xiāng)發(fā)展不協(xié)調。

市和縣分別代表著各自區(qū)域內不同主體的利益訴求，承擔著不同的經濟與社會責任。在實行“市管縣”體制后。有些中心城市更是利用其強勢地位，侵害縣鄉(xiāng)的權益，把大部分的資金、人員和精力投入到城市的發(fā)展上，而忽視農村的發(fā)展。出現“市刮縣”、“市吃縣”、“市卡縣”等局面。阻礙了城鄉(xiāng)的協(xié)調發(fā)展。

(3)“市管縣”體制造成了虛假城市化現象。

人口的集中性、居民的社會性與勞動力的非農業(yè)性構成了城市與鄉(xiāng)村最本質的區(qū)別。然而，在我國地級市演變中，除少數本身工業(yè)比較發(fā)達的“地市合并型”城市帶動力量較強外，那些“合并升級型”和“縣改市型”城市經濟基礎大多是以農業(yè)為主，第二第三產業(yè)不夠發(fā)達，很難有力量來幫助縣級和鄉(xiāng)村的發(fā)展。

(4)不符合城鄉(xiāng)分治的慣例。

由城鄉(xiāng)合治走向城鄉(xiāng)分治，由城鄉(xiāng)混治走向城市自治、農村自治，是許多國家城鄉(xiāng)治理的成功經驗。城市和農村是兩個完全不同的領域，主要表現在：①城市居民經常遷徙流轉，農民安土少遷；②城市以第二，三產業(yè)為主，不具有明顯的季節(jié)性，農村以農業(yè)為主，管理的季節(jié)性強。而且城鄉(xiāng)合治并不一定能帶來城鄉(xiāng)互補或城鄉(xiāng)一體化。在不徹底改革城鄉(xiāng)二元分割的戶籍制度和不徹底打破重工抑農、重城輕鄉(xiāng)觀念的情況下，任何形式的城鄉(xiāng)合治都改變不了“形合實分”的客觀事實。因此，企圖通過拉郎配式的“市管縣”體制實現城鄉(xiāng)合治，既違背了城鄉(xiāng)分治的國際慣例，又不符合當代中國城鄉(xiāng)的實際狀況。

3理論上“省管縣”體制之利弊

3.1“省管縣”體制之利

(1)“省管縣”能夠提高行政效率，減少行政成本，減少政策執(zhí)行的“漏斗效應”。

我國有五個政府層級，每一級政府都有一定的“自主權”，但這種“自主權”在保證地方靈活性的同時。降低了了行政效率，增加了行政成本，一定程度上削弱了中央政策的統(tǒng)一性，往往致使政策到達基層時嚴重走樣。而實行“省管縣”后，我國政府層次由五級減為四級，由省直管縣，這樣就能夠提高行政效率，保證中央政策的統(tǒng)一性。

(2)“省管縣”能夠更好地消除“權力截留”的情況。

在市場經濟發(fā)展的今天，很多地區(qū)內部競爭多于合作、特別是市所在的地域“截留”了大量的應該分配給縣區(qū)的資源使得縣域經濟的發(fā)展受到了較大的阻礙，經濟發(fā)展動力和活力不足，而省直管縣能夠有效地改善這種情況。

(3)“省管縣”有助于促進農村經濟的發(fā)展。

縣城與農村的聯(lián)系最為緊密，賦予縣域經濟更大的自主權能夠更好地帶動農村經濟的發(fā)展，有助于社會主義新農村的建設。加快實現“城鄉(xiāng)合治”的步伐。改變城鄉(xiāng)“二元”的格局。而市域經濟離農村較遠，不能很好地發(fā)揮帶動農村經濟的作用。

(4)“省管縣”有助于縣政府專心于縣域經濟的發(fā)展。

從目前現實情況看?？h級領導更換比較頻繁、任期比較短，這和縣級領導的權力空間比較小有關，而權力空間小的一大原因就是“市管縣”的體制，這迫使縣領導不能安心就職，為出路奔波。這既造成了干部資源的浪費，又造成了管理成本的增加。

3.2理論上“省管縣”的弊端

(1)管理幅度過大會降低行政效率。

目前我國省一級行政區(qū)劃過大，除香港和澳門特區(qū)外的32個省級行政區(qū)中有16個下轄100個以上的縣級行政單位，平均下轄89個縣級行政單位。省直管縣后會造成省一級政府的管理幅度過大。反而會降低行政效率，加大省級政府配置省內公共產品的負擔。

(2)縣域經濟未必能帶動鄉(xiāng)村經濟的發(fā)展。

縣域經濟與農村經濟關系緊密，但是縣城的經濟輻射力能否帶動周圍農村經濟的發(fā)展是不確定的，如果縣城的經濟發(fā)展能力不足依然會出現“小馬拉大車”的情況，誰又能保證杜絕了“市刮縣”、“市壓縣”的情況之后，又不會出現“縣刮鎮(zhèn)”、“縣壓鎮(zhèn)”的情況呢?到那時我們是否還要“省直管鎮(zhèn)”呢?

(3)“省管縣”會帶來公共產品配置效率的損失，

五級政府安排由于其能夠提供較高的縱向政府分布密度，從而能夠保證各級政府進行較為細致且相對合理的職能分工，其結果不僅有利于政府更準確地掌握不同社區(qū)居民對地方公共產品的需求偏好，而且有助于政府部門根據公共產品在外溢性上的差異在各級政府之間配置供給決策權。

4總結與展望

從以上比較中，我們可看出“市管縣”體制的弊端已越來越突出，嚴重阻礙了縣域經濟的發(fā)展，加劇了城鄉(xiāng)差距，另一方面?！笆」芸h”的利弊仍在探討階段，利與弊到底孰大孰小仍無定論，因此，在實踐探索中我們仍應耐心試點，尤其是要分別選取東、中、西部有代表性的地區(qū)進行試點，只有試點成功后方可在全國推行，而現階段不同地區(qū)在推動行政和財政體制改革上，應該按照經濟社會發(fā)展的特征適用不同的基層行政和財政體制模式。