余志文

【摘要】在城市化進(jìn)程中,農(nóng)村的城鎮(zhèn)化建設(shè)是縮小城鄉(xiāng)差距、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的關(guān)鍵。本文從安徽省省情出發(fā),通過對(duì)我省城鎮(zhèn)化中存在的主要問題及原因的分析,提出了推進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)的模式,從而加快農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程,這對(duì)于解決“三農(nóng)”問題,促進(jìn)城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素的合理流動(dòng),進(jìn)而統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。

【關(guān)鍵詞】城鎮(zhèn)化 問題 模式 協(xié)調(diào)發(fā)展

在城市化進(jìn)程中,農(nóng)村的城鎮(zhèn)化建設(shè)是縮小城鄉(xiāng)差距、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的關(guān)鍵。農(nóng)村城鎮(zhèn)化是一個(gè)長期、復(fù)雜的過程,長期以來受產(chǎn)業(yè)發(fā)展與布局、城鎮(zhèn)建設(shè)、農(nóng)民素質(zhì)、觀念和認(rèn)識(shí)障礙、政策不配套、制度障礙等多方面因素制約。安徽又是一個(gè)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱、農(nóng)村人口占絕大比重的農(nóng)業(yè)大省,地處“經(jīng)濟(jì)凹地”的中部地區(qū),外部承接著“大梯度”轉(zhuǎn)移問題,內(nèi)部又存在著“小梯度”發(fā)展問題,實(shí)現(xiàn)全面小康目標(biāo)任重而道遠(yuǎn)。經(jīng)過多年的建設(shè),特別是改革開放30多年以來的發(fā)展,我省經(jīng)濟(jì)正進(jìn)入工業(yè)化中期階段,工業(yè)化水平獲得顯著提升,與此同時(shí),省內(nèi)各市發(fā)展的不平衡性也變得十分突出起來,而導(dǎo)致這些市經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較落后的一個(gè)重要因素就是農(nóng)村人口占有重大比例,農(nóng)民人均收入低下,城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展問題突出,進(jìn)而使得整體人均收入不高。就近幾年全省各地經(jīng)濟(jì)增長態(tài)勢而言,GDP名義增長最快的與增長最慢的相差近22個(gè)百分點(diǎn),實(shí)際增長最快的與增長最慢的相差近10個(gè)百分點(diǎn),2008年,人均GDP高者達(dá)19000元,低者不足2500元,亳州、池州等農(nóng)村人口占市總?cè)丝诮?0%的地區(qū)的人均GDP不足5000元。

黨的十七大指出:“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展,推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè),解決好三農(nóng)問題,事關(guān)全面建設(shè)小康社會(huì)大局,要建立以工促農(nóng),以城帶鄉(xiāng)長效機(jī)制,形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局”。農(nóng)村城鎮(zhèn)化的發(fā)展關(guān)系到農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,關(guān)系到我省城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展,關(guān)系到我省整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)的全局,也是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的內(nèi)在要求。我省農(nóng)村城鎮(zhèn)化速度相對(duì)較慢,目前農(nóng)村城鎮(zhèn)化僅為40%,農(nóng)村城鎮(zhèn)化水平滯后已經(jīng)成為嚴(yán)重制約我省城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的“巨大瓶頸”。因此,從我省省情出發(fā),分析我省農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展中存在的主要問題及原因,構(gòu)建正確的農(nóng)村城鎮(zhèn)化模式,加快農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程,有利于解決“三農(nóng)”問題,促進(jìn)城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素的合理流動(dòng),更是我省城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展實(shí)現(xiàn)的迫切要求。

一、安徽省農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展中存在的主要問題及原因

1.城鎮(zhèn)規(guī)劃起點(diǎn)低,布局不合理,從而整體發(fā)展水平不高、不平衡

我省一些地方缺乏科學(xué)、長遠(yuǎn)的規(guī)劃,使得城鎮(zhèn)規(guī)模小,布局散亂。城鎮(zhèn)規(guī)劃、設(shè)置與建設(shè)盲目跟隨,盲目效仿,沒有做到一切從當(dāng)?shù)貙?shí)情出發(fā),導(dǎo)致城鎮(zhèn)發(fā)展整體水平不高。主要表現(xiàn)在:城市人口規(guī)模不大、城市首位度低、勞動(dòng)力素質(zhì)低。此外,我省城鎮(zhèn)化地域反差較大,沿江城市群的馬蕪銅地區(qū)及合肥是城鎮(zhèn)化水平較高區(qū)域,但安慶、滁州、六安等后撤區(qū)并市的地區(qū)城鎮(zhèn)化水平靠后。

2.各級(jí)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施不配套,城鎮(zhèn)職能體系不夠完善、經(jīng)濟(jì)中心職能較弱

全省在城鎮(zhèn)化過程中普遍存在“把耕地圍起來、樓房建起來、農(nóng)民進(jìn)城來就是城鎮(zhèn)化”的片面認(rèn)識(shí),沒有做到小城鎮(zhèn)建設(shè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改造、自然村合并,而且很多縣城及其以下的城鎮(zhèn)總體外觀仍是“一條街、一個(gè)集市、幾幢機(jī)關(guān)辦公樓”,部分中小城市也僅是“低層次”的政府駐地和人口相對(duì)集中的地方,忽視了供水、供電、供氣、交通、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施的配套建設(shè)和忽略了與第二、三產(chǎn)業(yè)的配置。因此,從建筑表像看起來是“城鎮(zhèn)化”了,但實(shí)質(zhì)沒變,農(nóng)村的生產(chǎn)、生活方式?jīng)]有發(fā)生根本改變。無論是城鎮(zhèn)管理者還是居民,都沒有在意識(shí)上實(shí)現(xiàn)從“縣”到“市”、從“鄉(xiāng)”到“鎮(zhèn)”的根本性轉(zhuǎn)變。城鎮(zhèn)職能體系不完善甚至得不到任何體現(xiàn),經(jīng)濟(jì)中心職能較弱。安徽省會(huì)城市合肥即使是相對(duì)處于全省城鎮(zhèn)體系核心地位,其城市行政中心職能也要大于經(jīng)濟(jì)中心職能,對(duì)全省經(jīng)濟(jì)的帶動(dòng)力不強(qiáng),馬鞍山等這樣的工礦城市經(jīng)濟(jì)職能單一,不具備發(fā)展成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)中心的條件,其它諸如阜陽、宿州、巢湖、宣城、池州等城市工業(yè)職能更顯薄弱。

3.城市之間的聯(lián)動(dòng)效應(yīng)不突出,難以形成經(jīng)濟(jì)聚集效應(yīng)

從全省總體來看,雖然合巢蕪、馬蕪銅一線已經(jīng)形成城鎮(zhèn)集群式發(fā)展,蚌埠、淮南、淮北、宿州初步形成城鎮(zhèn)群,但其它多數(shù)地級(jí)城市與周邊的縣城經(jīng)濟(jì)聯(lián)系疏遠(yuǎn),沒有建立分工協(xié)作關(guān)系。城市之間、縣城之間的競爭性大于合作性,聯(lián)動(dòng)效應(yīng)較弱,迫切需要從區(qū)域經(jīng)濟(jì)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展的高度,通過產(chǎn)業(yè)特色、布局形態(tài)、文化理念等方面的塑造,構(gòu)建集群發(fā)展、使得小城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)聚集效應(yīng)難以充分發(fā)揮。

4.城鎮(zhèn)建設(shè)資金不足,市場機(jī)制的作用有待加強(qiáng)

城鎮(zhèn)尤其小城鎮(zhèn)的建設(shè)資金大都以當(dāng)?shù)卣顿Y為主,而目前的財(cái)稅政策嚴(yán)重弱化了地方政府的投入能力。比如我省的銅陵市,工業(yè)在經(jīng)濟(jì)中比重接近60%,財(cái)政收入上繳也接近60%,可用財(cái)力有限。安徽縣及縣以下地方財(cái)政則更加困難,多數(shù)僅夠維持正常運(yùn)轉(zhuǎn),難以擠出資金支持小城鎮(zhèn)建設(shè)。如此一來,本身沒有形成多元化的資金籌措機(jī)制造成投入不足的同時(shí),產(chǎn)生了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沉重負(fù)債的問題。此外,一些地方挪用國家和省、市規(guī)定收繳的小城鎮(zhèn)建設(shè)資金,一些本該返還用于建設(shè)小城鎮(zhèn)的資金如土地出讓金、市場管理費(fèi)等不能全額返還,小城鎮(zhèn)管理體制不適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)要求,政出多門,既存在“政府主體越位”的情況,又存在“政府主體缺位”的現(xiàn)象,嚴(yán)重影響城鎮(zhèn)的正常管理和維護(hù)。

經(jīng)過課題組初步分析得知,上述問題形成的原因主要有幾方面。

(1)觀念方面。長期以來,農(nóng)村和城市之間存在對(duì)立的鴻溝、習(xí)慣地把城市發(fā)展過程中出現(xiàn)的種種問題歸咎于進(jìn)城農(nóng)民身上,農(nóng)民進(jìn)城可能會(huì)加劇城市基礎(chǔ)設(shè)施負(fù)擔(dān)甚至造成對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施破壞、農(nóng)民素質(zhì)低下、進(jìn)城農(nóng)民搶城里人的飯碗等觀念一直存在,所以很長一段時(shí)間采取不讓農(nóng)村剩余勞動(dòng)力流動(dòng)和轉(zhuǎn)移的政策,嚴(yán)重制約了安徽及全國城鎮(zhèn)化的發(fā)展,使其被迫走上了一條非城鎮(zhèn)化的農(nóng)村工業(yè)化道路。

(2)產(chǎn)業(yè)方面。產(chǎn)業(yè)規(guī)劃起點(diǎn)不高,千遍一律、特色不明顯等,沒有根據(jù)各地的實(shí)際情況,不注重各地的不同經(jīng)驗(yàn),發(fā)展不同農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)。第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展嚴(yán)重滯后,導(dǎo)致第一、第二產(chǎn)業(yè)的服務(wù)效率底下,農(nóng)村勞動(dòng)力主義緩慢,農(nóng)民生活質(zhì)量不高。

(3)投資方面。從以上分析安徽區(qū)位劣勢可以發(fā)現(xiàn),安徽這樣的內(nèi)陸省份有效投資明顯低于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的東部沿海城市,國家投資不足,外資投資更是有限,這就使這些地區(qū)的重工業(yè)發(fā)展緩慢,從而影響其城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

(4)制度方面。我國城鄉(xiāng)分隔的二元戶籍管理制度在1958年以法律形式確定下來,這項(xiàng)政策嚴(yán)格制約著農(nóng)村居民向城市、尤其是向大城市遷入,導(dǎo)致農(nóng)民“進(jìn)廠不進(jìn)城”。盡管這種制度在最近幾年開始放松,但仍存在諸多條件限制農(nóng)村人口向城市流動(dòng),使城鄉(xiāng)居民在就業(yè)、住房、教育、醫(yī)療、福利等方面存在明顯的差距。此外,在土地制度、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度等也存在很多問題。

二、推進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的模式探析

從以上對(duì)我省城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中存在的問題及原因分析,我們得出,在當(dāng)前我省的農(nóng)村城鎮(zhèn)化滯后的情況下,僅用單一的模式難以解決問題。目前城鎮(zhèn)化模式是理論界爭論的中心,有“小城鎮(zhèn)論”、“中等城鎮(zhèn)論”、“大城市論”。本課題的重點(diǎn)是就研究城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的模式,對(duì)理論的爭論并不做任何評(píng)論。我們認(rèn)為,大中小城市同時(shí)發(fā)展是解決我省城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的必由之路,逐步構(gòu)成以三大城鎮(zhèn)群為核心,當(dāng)?shù)刂行某鞘袨辇堫^,小城鎮(zhèn)為基礎(chǔ),以小村鎮(zhèn)向周邊地區(qū)輻射、比例協(xié)調(diào)、合理布局、多層次、多功能的城鎮(zhèn)體系。

1.以三大中心城鎮(zhèn)群為核心,整合省、市、縣域優(yōu)勢資源,促進(jìn)更大范圍的協(xié)調(diào)發(fā)展

近年來,國家層面不斷加強(qiáng)對(duì)沿江城鎮(zhèn)帶的關(guān)注力度,加上合肥省會(huì)經(jīng)濟(jì)圈、沿淮城鎮(zhèn)群,我省的城鎮(zhèn)體系是以皖江城鎮(zhèn)帶、合肥經(jīng)濟(jì)圈、沿淮城鎮(zhèn)群三大城鎮(zhèn)群為核心來構(gòu)成安徽省22個(gè)城市這樣一個(gè)城鎮(zhèn)群,最新規(guī)劃顯示,到2020年,安徽省城鎮(zhèn)化水平將達(dá)到55%。要達(dá)到這個(gè)目標(biāo),首先就應(yīng)該做到科學(xué)規(guī)劃,加強(qiáng)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城鎮(zhèn)形象建設(shè)。要根據(jù)當(dāng)?shù)氐闹萍s因素、面臨的機(jī)遇、區(qū)位、資源和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、人口分布和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平等要素進(jìn)行合理定位,選擇科學(xué)的發(fā)展方向。在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上,要充分利用城鎮(zhèn)的集聚效應(yīng),優(yōu)先發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)。發(fā)展第三產(chǎn)業(yè),一是可以為提高第一、第二產(chǎn)業(yè)的效率服務(wù)。二是可以促進(jìn)勞動(dòng)力利用和農(nóng)村勞動(dòng)力才轉(zhuǎn)移。三是可以提高農(nóng)村居民生活質(zhì)量,從而對(duì)拉動(dòng)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要意義。

2.以中心城市為龍頭,發(fā)揮起帶頭作用

以中心城市為龍頭,發(fā)揮起帶頭作用,全面推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程需要從多方面入手,主要有以下幾點(diǎn):(1)必須把工作重點(diǎn)放在招商引資、培育壯大產(chǎn)業(yè)支撐上。各地政府要進(jìn)一步加大工作力度,圍繞工業(yè)基地建設(shè),突出高科技和無污染,加快產(chǎn)業(yè)聚集;要繼續(xù)培養(yǎng)高素質(zhì)、高水平的招商引資隊(duì)伍;堅(jiān)持和完善招商引資重點(diǎn)項(xiàng)目各地領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)系制度、建立健全落地項(xiàng)目服務(wù)單位責(zé)任制。(2)必須大力促進(jìn)農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。產(chǎn)業(yè)化是城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ),產(chǎn)業(yè)能有效產(chǎn)生競爭優(yōu)勢。一方面為了實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營和帶動(dòng)農(nóng)民進(jìn)入市場,另一面為了拓寬農(nóng)村勞動(dòng)力的就業(yè)領(lǐng)域,實(shí)現(xiàn)農(nóng)村富余勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移,必須選擇走農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化道路。這就要求我們要進(jìn)一步解放思想,轉(zhuǎn)變觀念,用發(fā)展工業(yè)的理念發(fā)展農(nóng)業(yè);加大農(nóng)產(chǎn)品的附屬加工,形成更長一條拉長產(chǎn)業(yè)鏈條,轉(zhuǎn)變現(xiàn)有農(nóng)戶分散、小規(guī)模的經(jīng)營和落后的生產(chǎn)方式,進(jìn)而使之適合市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律。(3)必須堅(jiān)持扶優(yōu)扶強(qiáng),突出重點(diǎn),強(qiáng)調(diào)特色。對(duì)已經(jīng)發(fā)展有一定規(guī)模和優(yōu)勢的小城鎮(zhèn),要集中力量,重點(diǎn)扶持, 使其迅速發(fā)展,力爭建成經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)和中心鎮(zhèn),帶動(dòng)其他小城鎮(zhèn)發(fā)展。

3.以小城鎮(zhèn)為基礎(chǔ),進(jìn)一步提升其在農(nóng)村城鎮(zhèn)化過程中的功能

小城鎮(zhèn)處于農(nóng)村之首、城市之尾,是連接城鄉(xiāng)、接收和傳遞城市輻射的重要樞紐,起著傳播城市文明,誘導(dǎo)農(nóng)村生產(chǎn)、生活方式改變的雙重作用。積極推進(jìn)小城鎮(zhèn)建設(shè),充分發(fā)揮其帶動(dòng)功能,對(duì)促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要意義。

要重點(diǎn)提升重點(diǎn)小城鎮(zhèn)的功能?；A(chǔ)設(shè)施是小城鎮(zhèn)工業(yè)生產(chǎn)、商品流通以及居民生活的基本物質(zhì)條件。進(jìn)一步加強(qiáng)小城鎮(zhèn)的軟、硬件建設(shè)力度,是小城鎮(zhèn)功能作用發(fā)揮的前提。提高小城鎮(zhèn)規(guī)劃起點(diǎn),必須根據(jù)“有利生產(chǎn)、方便生活、繁榮經(jīng)濟(jì)、保護(hù)環(huán)境和可持續(xù)發(fā)展”的總體要求,立足當(dāng)?shù)刭Y源優(yōu)勢,結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的實(shí)際,合理制訂和完善小城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃。

在小城鎮(zhèn)建設(shè)中,要始終把基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)放在優(yōu)先規(guī)劃和發(fā)展的位置。目前小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施主要應(yīng)做好硬化“兩道”,即進(jìn)出小城鎮(zhèn)的公路主干道和鎮(zhèn)區(qū)內(nèi)的主街道;裝備“三電”,即輸變電站、程控電話和電子網(wǎng)絡(luò);解決“三水”,即供水、排水和節(jié)約用水;搞好“四化”,即按照規(guī)劃要求,對(duì)小城鎮(zhèn)進(jìn)行綠化、亮化、美化和優(yōu)化。同時(shí),還要著力搞好文教、衛(wèi)生設(shè)施配套,增加娛樂設(shè)施,配套建設(shè)影劇院、有線電視和宣傳專欄,豐富居民的精神文化生活。建設(shè)和不斷完善醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施,以確保居民防病就醫(yī),解除后顧之憂。充分考慮居民工作、學(xué)習(xí)、生活等各個(gè)因素,合理確定城鎮(zhèn)人口和產(chǎn)業(yè)規(guī)模,實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益的統(tǒng)一。

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本文系安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)科研創(chuàng)新基金資助項(xiàng)目《安徽城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展制度創(chuàng)新研究》的階段性成果之一。