笑 蜀
官至民國內(nèi)閣總理的唐紹儀,晚年出任故里香山縣縣長,并不認為屈尊,反倒干得有滋有味,這故事早傳為美談。惜乎后繼無人,美談竟成絕響。
最近發(fā)布的中共中央一號文件,特別強調(diào)擴權(quán)強縣,改市管縣為省管縣。這給了我們豐富的想象空間。精英回鄉(xiāng),反哺故土,這歷史血脈或能重新接續(xù)?縣政改革、鄉(xiāng)村治理或能增加新的生力軍?
“我們的家鄉(xiāng)在希望的田野上”,這1980年代流行的歌調(diào),反映了當時的鄉(xiāng)村勝景。當時能有如此勝景,一個重要的原因,是鄧小平、胡耀邦等主要領(lǐng)導(dǎo)人對引爆“文化大革命”的高度中央集權(quán)體制的反思,以及建立在這種反思基礎(chǔ)上的權(quán)力下放。這強化了地方自主權(quán),使得本土資源一定程度上能留在本土,滋養(yǎng)本土。
但1990年代中期之后,隨著市管縣的確立,高度中央集權(quán)的重新強化,局面逐步改觀。高度中央集權(quán)集中的不只是行政權(quán)力,更有如一部抽血機,最大限度地抽取地方資源,尤其是地方精英。
最終的結(jié)果,就是地方的空心化和黑惡化?!巴穗[鄉(xiāng)里”曾經(jīng)是中國歷史上常見的現(xiàn)象,地方精英大多出而為官,退而定居鄉(xiāng)里,這不僅因為懷舊,更是因為故土適宜棲居,不僅有青山綠水可周游,有舊雨新知可邀約,而且鄉(xiāng)村政治相對開放,只要愿意,就能以鄉(xiāng)紳身份為家鄉(xiāng)建設(shè)出力。這才有前總理做縣官的美談,而當時人們并不以為怪,因為這沒有超出他們的經(jīng)驗范疇。
而在當下,地方的空心化和黑惡化,使鄉(xiāng)村不再適宜棲居,甚至普通勞動力都留不住。資源愈貧瘠,對資源的爭奪就愈是激烈和殘酷。過去一年中,市縣一級的群體性事件為什么頗多血腥意味,而不像爆發(fā)在大都市的群體性事件那樣優(yōu)雅和從容,只能從這里得到解釋。
基礎(chǔ)不牢,地動山搖。資源貧瘠的鄉(xiāng)村成了社會矛盾和沖突最集中的地方,威脅到整個國家的穩(wěn)定,以致需要中央政府集中兩千多縣官專門受訓如何應(yīng)對群體性事件。但是顯然,縣政不治不只是縣官的治理能力問題,而主要是一個制度安排問題?;蛟S正是基于此層考量,擴權(quán)強縣繼之而來。
先從財政體制上突破,再擴大戰(zhàn)果,發(fā)展為以縣為單元的行政改革,逐步為縣松綁。這個思路無疑切合當下需要,大方向是對的。但具體操作上仍不乏推敲余地??h權(quán)不彰,縣域經(jīng)濟社會發(fā)展處處受制,市管縣固然難辭其咎,但不能全歸咎于市管縣,而主要應(yīng)該由高度中央集權(quán)負責。市管縣本身,不過是高度中央集權(quán)這龐大機器上的一個部件。單單松動這么一個部件,是否就能真正給縣松綁,從而最大限度激活縣域活力,其實是大可質(zhì)疑的。
如上所述,縣政要走上正軌,鄉(xiāng)村要重新繁榮,需要千千萬萬個唐紹儀。而要千千萬萬個唐紹儀回歸鄉(xiāng)里,反哺父老,卻不是縱向的擴權(quán)強縣就能做到的。只是縱向的擴權(quán)強縣,不免造成只有縣官能治縣的封閉格局,那么縱有千千萬萬個唐紹儀心儀故土,怕也是不得其門而入吧。
一個有著三千年文明史的古老國家,一個有著十三億人口的國家,何愁沒有人才,何愁沒有地方精英擔負鄉(xiāng)村治理的責任?如果有一個相對開放的地方政治來最大限度地吸納地方精英,又何愁縣政不正?又何愁鄉(xiāng)村不治?古今中外的歷史都證明,這樣相對開放的地方政治別無所出,惟自治而已。
推行以縣為單位的地方自治,首先需要與縣域民主相結(jié)合,已經(jīng)推行到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的人大代表直選,不妨升級為縣級人大代表直選,并且是競爭性直選,通過這樣的程序,來有效解決縣官的政治授權(quán)問題,讓從政變成一個受人尊敬的職業(yè),讓縣官變成一種有尊嚴的職位。其次需要與縣域公民組織的充分發(fā)展相結(jié)合,讓地方精英能夠各得其所,以多元的力量共同治理鄉(xiāng)村,尤其以多元的力量來監(jiān)督和制約政府。否則,只是縱向的擴權(quán)強縣,在省級政權(quán)治理半徑有限的情況下,已有黑惡化苗頭的縣級政權(quán)更易坐大和失控,縣就很可能蛻變成一個一個土圍子,最終陷入一放就亂、一收就死的惡性循環(huán)。
自秦以來,縣一直是中國最穩(wěn)定和最基本的政治單元,縣政一直是國家治理的基礎(chǔ)。但是近年來的中國現(xiàn)代化更多局限于城市化,而且是以城市利益為中心的片面的城市化,導(dǎo)致縣政不治、鄉(xiāng)村衰敗積重難返。這就亟待以地方自治促成資源返鄉(xiāng),尤其促成精英返鄉(xiāng)。精英返鄉(xiāng)根本上說是文明返鄉(xiāng),是現(xiàn)代文明向鄉(xiāng)村延伸最有效的渠道,是鄉(xiāng)村現(xiàn)代化最重要的力量。從這個角度來反哺鄉(xiāng)村,才是城鄉(xiāng)平等、城鄉(xiāng)共同發(fā)展的根本出路。縣政改革,唯此為大。
(摘自《南方周末》)