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摘要:公共權力是政治共同體賴以存在和發(fā)展的核心基礎,指引著政治資源在公共領域的權威性分配。作為人民利益高度聚合的代表,公共權力具有公共性與強制性,這使之在具備促進公共意志達成的能力之外,也潛藏著侵害公共利益的可能性。這種可能性內(nèi)化于公共權力的內(nèi)部雙重矛盾之中,當其被現(xiàn)實外部因素激活并轉(zhuǎn)化為一種影響政治過程的顯性介入性力量時,公共權力的實際運作便會偏離正確軌道,導致公共權力的異化。

關鍵詞:公共權力;異化;公共性;強制性

中圖分類號:D621.5文獻標志碼:A 文章編號:1002—2589(2009)17—0022—03

權力是政治學研究的核心概念,無論是剝削階級占統(tǒng)治地位的社會,還是人民掌握政權的社會,政治關系的存在和解決,均通過公共權力來實現(xiàn)。所謂公共權力,是指國家以社會整體為名義,以公共支持為基礎,按照公共理性以強制力保障實施的管理公共事務的權力。從該表述可以清楚得出,在階級性之外,公共權力的主要特征具有公共性與強制性。

一、公共權力異化的含義

公共權力來源于人民,這要求權力行使主體要明確自身代理人的身份來處理公共領域問題,在政治共同體之內(nèi)確保公共權力運用的合法性與合理性,最大限度地增進公共福利,維護公共利益。公共權力的公共性體現(xiàn)的是在人民和政府之間權能委托的基礎之上,政府與公民在權利和義務方面的雙向依存關系。然而,公共權力又依靠強制力保障實施,其在有利于人民意志及利益權威性、有效性表達和實現(xiàn)的同時,也內(nèi)含著公共權力異化的不安定因素。公共權力的強制性說明在公共事務中,權力主體(政府)是處于優(yōu)勢的,它可以通過單方面輸出意志作用于權力客體(人民)而使其意志內(nèi)在化來影響客體的行為。但這種強制性明顯存在兩種分化傾向,如果其被據(jù)為私有或無限擴張違背了公共權力目標的向善性,那么所謂的強制力就會轉(zhuǎn)化為威脅人民權利的一種“惡”,對人民利益產(chǎn)生更大損害。所以說,公共權力的公共性與強制性是區(qū)別于私人權力的重要標志,公共權力不僅要求通過強制合理的手段有效地達成公共目的,而且還要求通過積極能動地以公共善為導向使之對強制力的使用與壟斷獲得正當性。

但在實然層面,公共權力的公共性與強制性規(guī)約卻可能出現(xiàn)失靈:公共權力不是以促進公共利益為價值出發(fā)點而成為公職人員以權謀私的工具,強制力的使用不是以獲得人民承認為基礎而成為破壞人民與政府“契約”關系合法性的禍首。公共權力所具有的內(nèi)在本質(zhì)矛盾,通過外部經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型、公共權力監(jiān)督機制不完善等實際因素得以激化,喪失了其原來質(zhì)的規(guī)定性,并進而在權力本體上形成一種具備同等強制力卻與之相對立的力量,這種力量背離了促進公共利益最大化原則,即稱為公共權力的異化。

二、公共權力異化的表現(xiàn)

在當今社會,公共權力異化的出現(xiàn)具有現(xiàn)實的社會基礎,在廣義上,呈現(xiàn)出三種表現(xiàn)形式:

一是公共權力行使者在獲得公共權力使用權之后,沒有有力或及時運作公共權力,致使公共權力達成人民利益的實踐功能缺失或弱化,在整體上出現(xiàn)公共管理的乏力或低效狀態(tài);二是公共權力行使者在使用權力時越過合法的職權范圍,直接與具體物質(zhì)利益掛鉤,其依賴于職位權力的私人化來謀求權力的非常態(tài)轉(zhuǎn)變,在不同程度上破壞了社會公共秩序,即權力腐敗(公共權力異化的狹義內(nèi)涵);三是公共權力行使者人為地擴大公共權力的規(guī)定權限,以不合理手段處理公共領域事務,或干涉私人領域事件導致權力的濫用,使職位權力淪為行使者延伸其政治影響的工具性資格,同樣對公共權力權威性及有限性產(chǎn)生一定的負面影響。

三、公共權力異化的內(nèi)在機制

公共權力異化的成因是多方面的,但究其根源,應首要探討其異化的根本原因——權力分配與實施的矛盾,它在本質(zhì)上為公共權力提供了異化基體。

(一)公共權力的實質(zhì)主體與行使主體的分離

古希臘的城邦政治實踐了直接民主制,受城邦獨立自治、多神主義及獨特社會政治結(jié)構(gòu)等因素的共同影響,公民通過集中到露天廣場表達自己意志等方式來實現(xiàn)德行良善,“公民”是意志產(chǎn)生與行動的統(tǒng)一體。而現(xiàn)代民主政治是代議民主制,這在根本上標志著公共權力實質(zhì)主體與行使主體的分離——作為權力實質(zhì)主體的人民將公共權力授予政府行使,與政府之間形成委托代理關系。

資本主義民主以社會契約論從理論角度解析了公共權力主體的這種分離?；舨妓拐J為,為了擺脫一切人反對一切人的戰(zhàn)爭自然狀態(tài),人們在理性指引下簽約并將一切權利交于主權者(第三方),來保障個人生命和安全以及在法律(與自然法相容)規(guī)定之外的自由,洛克則指出為使天賦權利得到可靠保護,就需要一種凌駕于個體之上,具有有限權力的公共權威來作為裁判者調(diào)整或解決人與人之間的利益沖突關系,而其“起源于契約和協(xié)議,以及構(gòu)成社會的人們的同意”[1]。盧梭更明確指出政府乃至君主不是契約主體,他們只不過是人民的代理人,“政府就是在臣民與主權者之間新建立的一個中間體,以便兩者得以互相適合,它負責執(zhí)行法律并維護社會的以及政治的自由?！盵2]

在實際政治生活中,人民作為國家權力的實質(zhì)擁有者,卻難以由構(gòu)成人民的每一個社會成員來具體掌握與行使權力,這促使在人民與權力之間必然出現(xiàn)代理聯(lián)結(jié)中介——公職人員。權力中介的存在意味著權力所屬關系出現(xiàn)分化和脫節(jié),人民中的單個個體與實現(xiàn)自我利益的行為能動力相分離,不再作為踐行自我意愿的權力占有人,因而在結(jié)構(gòu)形式上為公共權力背離其實質(zhì)主體——人民的意志打開了缺口,使之在運作過程中可能異化為權力使用者的私人工具。

(二)公共權力的抽象性與可交換性的對立

契約論者認為,公共權力是由人民讓渡自身的權利而產(chǎn)生,作為一種超越于個人之上的公共力量,公共權力應排在權力金字塔的頂端,具有抽象意義。正如盧梭的公意理論,公意是公共利益的表現(xiàn),是社會幸福的代表,具有客觀性,公共權力本質(zhì)上體現(xiàn)的是“人民——國家(政府)——公職人員”環(huán)節(jié)中,國家(政府)整體代表和維護公意的一種非人格化的權力,這種抽象權力存在與發(fā)展根本取決于法律制度的完善與否。只要一個國家、政府或組織的存在還具有合法性根基的時候,抽象權力就是與國家、政府及其制度共生的良性運行的權力,由此,現(xiàn)實公共權力異化中的公共權力更多指代為具體權力。“當具體權力背離了抽象權力的宗旨,脫離了抽象權力的軌道,超出了抽象權力的框架,就變成一種非法行使的權力,是需要加以制止和校正的權力?！盵3]

在公共權力構(gòu)建體系中,抽象的公共權力被分割為一個個具體權力,在實際政治生活中一方面表現(xiàn)為政府體制的“條條塊塊”——一系列的水平分化與垂直分化的組織載體。這種權能分配易造成權力在部門、地區(qū)間的部門化與地域化,使公共權力在運作時受到小團體或地方利益的影響形成對權力的紛爭與截留,從而致使權力在部門、地區(qū)、行業(yè)間的交換現(xiàn)象出現(xiàn)。

另一方面,公共權力又被細化為各種各樣的職位,成為在位公職人員的“附屬品”,說其是“附屬品”是由于職位賦予的公共權力只能表現(xiàn)為一種外在性能力,其不同于人們的生理能力,這種外在性能力獨立于個體本身,具有可交換性并可以重復使用,因此在不損害主體機能的條件下,職位上的公共權力能夠與權力主體并轉(zhuǎn)讓,作為一般等價物以實現(xiàn)主體的私人利益,導致公共權力變質(zhì)。

(三)公共權力擴張性與公共責任實現(xiàn)邏輯本質(zhì)規(guī)定性的沖突

“強制力作為一種社會性的稀有資源,只有當它被排他性占有時,才可能轉(zhuǎn)化為維持現(xiàn)存的政治關系和社會秩序的資本?！盵4]公共權力壟斷強制力促使政治、經(jīng)濟、社會及文化資源的權威與成效性調(diào)配成為可能,當其由少數(shù)人行使時,依據(jù)職位設置形成強制力的橫組與層級性大小劃分,行使主體因而成為維護公共權力整體性有機運作的部分關聯(lián)性權力的實際擁有者。公共權力具有擴張性,在根本上有賴于公共權力的強制力,往往表現(xiàn)為在有利于施加政治壓力與降低推行阻力的情況下,職位上的公共權力可能脫離強制力的正當性規(guī)制而為個人所用,或干預其他職位權力運行,與公共責任要求相抵觸。

本質(zhì)上,公共責任的實現(xiàn)邏輯規(guī)定性包括兩個層面:第一,公共責任與公共權力的對應性與有限性。根據(jù)權責一致原則,職位上的公共權力與公共責任即職權與職責,范圍必須一致,不允許存在缺失職責限定的權力與超出職位權限的職責;第二,公共責任為公共權力的目的性內(nèi)在約束。公共責任在職位這一外在表現(xiàn)形式下,以職責約束職權來體現(xiàn)主權在民的公共價值以及公共權力的公共性特征。職責與職權互為存在前提,職責在依賴職權得以實現(xiàn)的同時,為職權的持續(xù)占有提供合法性基礎,職權則作為一種工具理性,必須以符合職責為目的發(fā)揮正面效應,要求權力行使人員以責任意識規(guī)范職權踐行方式,發(fā)揮職責的“糾偏”作用。但是公共權力的擴張性卻在內(nèi)部為公共責任實現(xiàn)提供了潛在的反作用力,易造成異化趨向上公共權力失范。

(四)公共權力中立性與利益傾向性的矛盾

公共權力的中立性,是指公共權力行使者應時刻堅持平等、公平原則處理各項公共事務,作為權威正義的分配者與整合者調(diào)解或解決人民群眾內(nèi)部矛盾,而不能依照私人性價值判斷造成公民的合法利益受損,可這種中立性在現(xiàn)實公共權力運作中往往較難實現(xiàn)有力保障。

1.公共權力信息的不對等。事實上,公共權力運行過程中信息的交流和傳播不可能實現(xiàn)完整對等。在公共權力信息完整的條件下,公共權力的委托代理具有以下表現(xiàn),即在民眾和公職人員之間所形成的隱含委托代理契約,不會受到中間代理鏈條與鏈結(jié)的復雜性影響形成權力信息的傾向性積累,雙方應同處于對等的信息廣度與深度范圍內(nèi),對各自的行為特征以及公共權力執(zhí)行過程和結(jié)果完全了解。而此時,民眾與公職人員的自身屬性與行為要求:第一,他們均符合經(jīng)濟人假設;第二,他們具有無限的計算能力;第三,雙方無機會主義傾向,公共權力委托代理運行不會失靈。由于信息的完全性,民眾對公共權力分配與實施的監(jiān)督成本減少為零,能以最大效能進行監(jiān)督,并且公職人員也知道自己執(zhí)行公共權力不力會丟失相應代理資格。但在實際政治生活中,公職人員與民眾不可能實現(xiàn)這么“完美”,雙方有限理性以及公共權力在運作過程中的層次分工等因素使公共權力信息無法得到完整捕獲,這就意味著在公共權力委托代理運行中,誰對公共權力運作擁有的信息多,誰將擁有更多潛在的優(yōu)勢。因此,作為公共權力行使主體的公職人員,特別是政治官員自然成為權力信息的強勢掌控者,政務信息的“選擇性”公開使公共權力運行神秘,權力信息主要集中于政府高層,進而為他們擅用權力暗箱操作留下可能性利益調(diào)控空間。

2.公共權力行使主體身份屬性之上的自利偏好。公共權力本質(zhì)是一種非人格化的抽象權力,由于缺失確定性與操作性,只能作為具體權力一以貫之的精神所在,被分配給公職人員行使,這便深度促成公共權力的人格化。

公共選擇理論的基本行為假設:人是自利的、理性的效用最大化者,其具體是指:作為一個人,無論他處于什么地位、無論在經(jīng)濟活動中還是政治活動中,其動機和目的都是相同的——個人滿足程度最大化。在政治生活中,公職人員兼具特殊的雙重身份,這種矛盾使他們在權力面前往往面臨公共性與私人性的價值序位選擇,一旦公共權力主體在行使公共權力中主要或完全追求自身利益,其私人性就會占據(jù)主導地位,背離公共性本質(zhì)。

可以說,公共權力行使主體的自利偏好是引起政府尋租與涉租行為的主要因素。在市場經(jīng)濟下,面對政府對市場的行政干預和管制所人為造成資源稀缺而形成的額外利潤(租金),如何介入或影響公共權力,使公共權力在分配社會資源的過程中偏離公共利益成為一些經(jīng)濟實體謀取暴利的最佳出路,而其往往只有依賴于腐化公職人員來實現(xiàn),于是一些公職人員,特別是政治官員所擁有的決定性權力成為他們尋求資本增殖的博弈對象。權錢交易、以權謀私使部分官員在權力過程中將個人利益凌駕于公共利益,放棄了促進公共利益最大化原則,形成公共權力的異化。

3.公共權力行使者相對性獲益的機會心理。民主政治要求公共權力的行使最終為公眾提供符合并保護其利益及權利的公共物品(服務),換言之,政府需要通過公共權力的運作使民眾獲得他們所需數(shù)量與優(yōu)良質(zhì)量的公共物品(服務),而政府則從中獲得民眾的政治承認與政治服從。政府是代表民意、規(guī)模大的公共性集體,這使之容易出現(xiàn)集體行動邏輯下的公共責任缺失?！霸谝粋€集團范圍內(nèi),集團收益是公共性的,即集團中的每一個成員都能共同且均等地分享它,而不管他是否為之付出了成本。這種集團收益的性質(zhì)促使集團的每個成員想‘搭便車而坐享其成?！盵5]

在現(xiàn)實公共權力的職務分配體系內(nèi)部,面對需要由集體共同承擔的責任時,基于自身成本與收益權衡的公職人員,會更傾向于以個人成本的最低損耗為前提來換取結(jié)果上的“均享份額”,其意識到積極自覺地履行責任并不會帶來收益同等程度的遞增,即使付出最大“內(nèi)耗”的必然代價也未必會發(fā)揮實質(zhì)作用,因而這部分公職人員寄希望于他人履行責任來獲得相比他人的更大利益,但不可否認,這種機會“營利”心理如若進一步擴散,會極易產(chǎn)生公共事務相互推諉、權職虛化甚至無人負責的惡劣后果。

因此,基于以上分析,就要求在公共權力運行過程中通過權力制約、權利監(jiān)督、個人道德水平提升的關鍵點,突出制度功能性建設,以確立公共責任對公共權力的基礎性控制地位,促使其真正發(fā)揮為公眾服務的最大效能。

參考文獻:

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Theoretical analysis on internal causes of the alienation of public power

HUO Jia-jia

(Zhou Enlai School of Government, NanKai University, Tianjin, 300071)

Abstract: Public power is the central foundation of political communitys existence and development, conducting political resources authoritative distribution in public sphere. As the representative of peoples highly unified benefits, public power owns the public and coercive attributes, which give it the ability to accomplish pubic will, but meanwhile provide the hidden possibility to destroy public interests. This possibility is internalized in double contradictions of public power. When it is activated and changed into the interfering power that can obviously influence the political process, public power will deviate from its original correct track, causing the alienation of public power.

Key words: public power; alienation; public attribute; coercive attribute

(責任編輯/彭巍)