戴茂華 曾璋勇

摘要:隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,環(huán)境問(wèn)題日趨嚴(yán)重。而公眾參與環(huán)境保護(hù)作為環(huán)境法的一項(xiàng)重要制度,對(duì)于維護(hù)公眾自身生存環(huán)境,彌補(bǔ)國(guó)家在環(huán)境保護(hù)中的不足,實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)具有重要的意義。筆者從環(huán)境保護(hù)公眾參與制度的內(nèi)涵入手,介紹公眾參與制度的理論基礎(chǔ)和我國(guó)環(huán)境保護(hù)公眾參與制度的法律依據(jù),并通過(guò)分析我國(guó)環(huán)境保護(hù)公眾參與制度的現(xiàn)狀和缺陷,提出了相應(yīng)的完善建議。

關(guān)健詞:環(huán)境保護(hù) 公眾參與 完善

一、 環(huán)境保護(hù)公眾參與制度的內(nèi)涵

“公眾參與”作為環(huán)境保護(hù)中的一項(xiàng)重要原則,在環(huán)境法理論和實(shí)踐中具有十分重要的地位和作用,它不僅是民主理念在環(huán)境事務(wù)中的延伸,更是可持續(xù)發(fā)展概念的基礎(chǔ)。[1]

環(huán)境保護(hù)公眾參與制度的內(nèi)涵,有幾種不同觀點(diǎn)。有學(xué)者認(rèn)為,環(huán)境保護(hù)中的公眾參與指在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域里公民有權(quán)通過(guò)一定的程序或途徑參與一切與環(huán)境利益相關(guān)的決策活動(dòng), 使得該項(xiàng)決策符合廣大公民的切身利益。[2]又有學(xué)者認(rèn)為,在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域,公眾參與,則指公眾有權(quán)平等地參與環(huán)境立法、決策、執(zhí)法、司法等與其環(huán)境權(quán)益相關(guān)的一切活動(dòng)。[3]還有學(xué)者認(rèn)為,公眾參與原則,指在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域中,一切單位和個(gè)人均有權(quán)通過(guò)一定的程序和途徑,參與與其環(huán)境權(quán)益相關(guān)的活動(dòng),其目的在于制約和保障政府依法、公正、合理地行使行政權(quán)力。[4]

筆者認(rèn)為, 公眾參與的主體僅限于公民, 未免過(guò)窄。從社會(huì)學(xué)角度講, 公眾參與指社會(huì)群眾、社會(huì)組織、單位或個(gè)人作為主體在其權(quán)利義務(wù)范圍內(nèi)有目的的社會(huì)行為。故廣義上的公眾參與包括一切與環(huán)境保護(hù)工作有關(guān)的單位、部門(mén)、群體和個(gè)人。用不同層次及不同參與面來(lái)表示,環(huán)境保護(hù)公眾參與對(duì)象形成一種塔式關(guān)系。即環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)→有關(guān)部門(mén)→社會(huì)單元(企業(yè)、事業(yè)單位)→社會(huì)團(tuán)體(社團(tuán)、社區(qū)及民間組織)→公民(城鎮(zhèn)居民、農(nóng)民等),甚至包括政府及司法部門(mén)在內(nèi)。在這層關(guān)系中,無(wú)論主管部門(mén)還是有關(guān)部門(mén),包括政府機(jī)關(guān),其職能不僅僅是基層工作的領(lǐng)導(dǎo),更多情況下,它還應(yīng)以參與者——“公眾”的身份參與基層工作,才能體現(xiàn)大社會(huì)、小政府的管理原則。[5]

二、我國(guó)環(huán)境保護(hù)公眾參與制度的現(xiàn)狀分析

當(dāng)前,我國(guó)公眾參與環(huán)境保護(hù)制度雖然在深度與廣度上都有較大發(fā)展,也得到《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》的肯定,但實(shí)效仍不明顯,我國(guó)環(huán)境法制領(lǐng)域并沒(méi)有成熟完善的公眾參與制度。

在制度設(shè)計(jì)上,我國(guó)沒(méi)有成熟的公眾參與環(huán)境保護(hù)制度。公眾參與者的選擇、公眾參與的時(shí)段、信息發(fā)布形式、公眾參與的渠道、參與的組織形式、參與的程序、參與的監(jiān)督保障缺乏完整明確的規(guī)定。參與機(jī)制的缺陷導(dǎo)致公眾參與環(huán)境保護(hù)的機(jī)會(huì)不足,缺少有效的程序規(guī)定和制度保障的公眾參與是沒(méi)有實(shí)效的,也不能發(fā)揮人們所期待的作用。

我國(guó)環(huán)境保護(hù)公眾參與意識(shí)淡薄。據(jù)有關(guān)調(diào)查資料顯示,中國(guó)一般的城鎮(zhèn)居民中有44.3%的認(rèn)為對(duì)環(huán)境破壞行為“管也沒(méi)用”, 有9.8%的認(rèn)為“由環(huán)保部門(mén)去管”, 39.7%的人認(rèn)為“不關(guān)自己的事不必管”。公眾參與環(huán)境保護(hù)意識(shí)之低可見(jiàn)一斑,在當(dāng)前我國(guó)面臨嚴(yán)峻的環(huán)境污染和破壞的形勢(shì)下,提高公民的環(huán)境保護(hù)意識(shí)和權(quán)利意識(shí)已成當(dāng)務(wù)之急。

信息公開(kāi)制度的缺失,公眾參與的程度有限。信息交流的主體不全面,溝通形式單一。信息相互溝通是公眾參與的核心部分,根據(jù)項(xiàng)目的特點(diǎn)選擇最佳信息交流形式是確保公眾參與能否順利獲得預(yù)期效果的關(guān)鍵所在。目前公眾參與的主要形式仍屬于政府倡導(dǎo)下的參與, 并非公眾的自覺(jué)行動(dòng)。公眾參與所需的基本的環(huán)境科學(xué)知識(shí)、環(huán)境法律法規(guī)的普及程度太低, 導(dǎo)致公眾參與受到極大的限制。

公眾參與的范圍狹窄。環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域涉及污染防治和資源保護(hù)兩個(gè)方面, 相關(guān)的單行法數(shù)量也不少, 卻只有環(huán)境影響評(píng)價(jià)領(lǐng)域配備了具體可行的公眾參與制度, 其他單行法中僅有原則性的規(guī)定, 即使公眾有參與之心, 卻無(wú)參與之途徑, 公眾參與環(huán)境保護(hù)的范圍自然是少之又少了。[8]

與世界上環(huán)境保護(hù)立法規(guī)定較完備的國(guó)家相比,我國(guó)環(huán)境保護(hù)立法基本上是末端參與,形式單一,且過(guò)于原則和抽象,缺乏可操作性和鼓勵(lì)公眾全過(guò)程參與的激勵(lì)性規(guī)定,公眾參與僅作為一項(xiàng)原則已不適應(yīng)環(huán)境問(wèn)題日益嚴(yán)重化的趨勢(shì)。而在實(shí)踐中,我國(guó)公眾與政府在環(huán)境保護(hù)方面存在嚴(yán)重的二元分離狀態(tài)。在公眾心目中,環(huán)境保護(hù)只是政府的職責(zé),而不是他們自己的權(quán)利,這也從另一個(gè)側(cè)面反映了對(duì)公眾參與環(huán)保加以制度化的必要性。顯然在環(huán)境管理和保護(hù)中,政府的參與是重要的,但政府不是環(huán)境管理的唯一一員,公眾的參與才是最為關(guān)鍵的。由于我國(guó)公眾參與機(jī)制的不健全,環(huán)保團(tuán)體的地位不明確,導(dǎo)致了環(huán)境訴訟中原告,往往以敗訴告終。

三、我國(guó)環(huán)境保護(hù)公眾參與制度的完善構(gòu)想

公眾參與環(huán)境保護(hù)制度的具體設(shè)計(jì),法學(xué)界仁者見(jiàn)仁,智者見(jiàn)智。如有學(xué)者提出建立建議咨詢制度,參與國(guó)家環(huán)境資源管理,完善訴訟制度,建立環(huán)境資源糾紛和解、協(xié)商和仲裁制度,充分保障公民知情權(quán),在環(huán)境影響評(píng)價(jià)中強(qiáng)化公眾參與,完善對(duì)環(huán)境資源管理機(jī)關(guān)的監(jiān)督制度,環(huán)境行政中引入聽(tīng)證程序,參與執(zhí)行檢查,鼓勵(lì)公眾參與環(huán)境資源保護(hù)產(chǎn)業(yè)等來(lái)推動(dòng)公眾參與環(huán)境保護(hù),建立公眾參與環(huán)保制度。同時(shí)也提出了實(shí)現(xiàn)這些制度的途徑,如通過(guò)立法規(guī)定環(huán)境權(quán)、提起環(huán)境訴訟、參與環(huán)境資源組織及活動(dòng)、參與環(huán)境資源影響評(píng)價(jià)、環(huán)境資源質(zhì)量報(bào)告等形式實(shí)現(xiàn)公眾參與[ 9] 。另外,還有學(xué)者提出建立公眾參與會(huì)議制度,完善人大代表、政協(xié)委員監(jiān)督檢查制度,建立環(huán)境保護(hù)問(wèn)卷調(diào)查制度,完善代表提案和群眾信訪的辦理制度,完善環(huán)境的宣傳教育制度,明確公眾參與環(huán)境決策的具體程序和效力,完善環(huán)境狀況公布制度,保障公民的環(huán)境知情權(quán),建立環(huán)境陪審員和環(huán)境案例聽(tīng)證制度,實(shí)施政務(wù)公開(kāi)等來(lái)實(shí)施公眾參與環(huán)保[ 10 ] 。筆者認(rèn)為,我國(guó)環(huán)境保護(hù)公眾參與制度的完善,應(yīng)從我國(guó)環(huán)境保護(hù)公眾參與制度的現(xiàn)狀入手,針對(duì)存在的缺陷與不足,借鑒國(guó)外成功經(jīng)驗(yàn),提出完善的對(duì)策和建議。

一是建立環(huán)境信息公開(kāi)制度,完善和保障公民的環(huán)境知情權(quán)。環(huán)境信息公開(kāi)制度,是以公民的環(huán)境知情權(quán)為基礎(chǔ)的。沒(méi)有信息公開(kāi),公民不了解政府環(huán)境決策的依據(jù)、形成過(guò)程、基本目標(biāo)、預(yù)期成本及效益等情況,就很難對(duì)政府環(huán)境決策進(jìn)行評(píng)價(jià),提出自己的意見(jiàn)和建議,這樣,公眾參與很可能是走過(guò)場(chǎng)。故建立健全環(huán)境信息公開(kāi)制度,是公眾有效參與的必要條件。我國(guó)的環(huán)境知情權(quán)法律制度雖有一定發(fā)展,但還未真正建立起來(lái),尚存不少缺陷。表現(xiàn)在:第一,政府保障公眾環(huán)境知情權(quán)責(zé)任不明確。第二,單向的公布形式難以有效保障公眾環(huán)境知情權(quán)。第三,法律中未明確規(guī)定公民環(huán)境知情權(quán)。第四,環(huán)境知情權(quán)與公眾參與制度銜接不緊密。第五,企業(yè)、產(chǎn)品環(huán)境信息公開(kāi)不充分。故針對(duì)我國(guó)環(huán)境知情權(quán)法律制度存在的主要缺陷,完善和保障公民環(huán)境知情權(quán),應(yīng)建立綜合的環(huán)境知情權(quán)立法模式 ;積極推動(dòng)公眾參與過(guò)程中的信息公開(kāi),在編制環(huán)境影響報(bào)告書(shū)進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)時(shí),應(yīng)提前將有關(guān)信息公布以便在舉行聽(tīng)證會(huì)、論證會(huì)時(shí)能集思廣益,充分聽(tīng)取各方意見(jiàn);明確政府職責(zé),推動(dòng)政務(wù)公開(kāi);明確環(huán)境信息的范圍及限制,制定企業(yè)環(huán)境信息披露制度;完善環(huán)境知情權(quán)的法律救濟(jì)。[11]

二是拓寬公眾參與的途徑與范圍, 使之具體化、制度化、法律化。我國(guó)目前公眾參與積極性不高的一個(gè)主要原因是公眾沒(méi)有獲得參與的機(jī)會(huì)與途徑。即公眾沒(méi)有參與的法律依據(jù)或可參與的范圍很小。而環(huán)境立法中關(guān)于公眾參與的規(guī)定也大多是原則性規(guī)定, 缺乏可操性。筆者認(rèn)為, 應(yīng)借鑒美國(guó)、日本等國(guó)家對(duì)公眾參與的立法經(jīng)驗(yàn), 抓緊對(duì)《憲法》、《環(huán)境保護(hù)法》和有關(guān)環(huán)保法律法規(guī)進(jìn)行修改和補(bǔ)充, 對(duì)公眾參與機(jī)制的有關(guān)問(wèn)題加以明確規(guī)定, 以便做到“有法可依”。在條件成熟時(shí), 建議國(guó)家立法機(jī)關(guān)考慮制定一部《中華人民共和國(guó)公眾參與法》, 以法律的形式加以規(guī)定。