張慧寅 陳星宇

摘要:城市管理行政綜合執(zhí)法是在城市管理領(lǐng)域推行相對集中行政處罰權(quán)的舉措,在我國城市管理中發(fā)揮了重要作用。本文從我國城管制度的產(chǎn)生、發(fā)展出發(fā),從行政主體合法性、執(zhí)法權(quán)限和程序三個(gè)方面分析存在的問題并提出對策。

關(guān)鍵詞:城市管理 行政綜合執(zhí)法

一、我國城市管理行政綜合執(zhí)法的實(shí)踐歷程

總體來說,我國城管從產(chǎn)生到發(fā)展經(jīng)歷了三個(gè)階段。

第一階段從1996年至2002年。這一階段是城管的試點(diǎn)探索階段。1996年開始實(shí)施的《行政處罰法》確立了“相對集中行政處罰權(quán)”,為城市管理行政執(zhí)法體制的建立提供了法律依據(jù)。1997年5月,北京市宣武區(qū)經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)后成立我國第一支城管隊(duì)伍。1999年,國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于全面推進(jìn)依法行政的決定》,指出“要依照行政處罰法的規(guī)定,實(shí)行罰款‘罰繳分離制度,繼續(xù)積極推進(jìn)相對集中行政處罰權(quán)的試點(diǎn)工作,并在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,擴(kuò)大試點(diǎn)范圍?！盵1]2002年8月,全國先后有23個(gè)省、自治區(qū)的79個(gè)大中城市和3個(gè)直轄市經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn),開展了相對集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)工作[2]。

第二階段從2002年至2005年。這一階段是城市管理行政綜合改革全面推進(jìn)階段。2002年10月,國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了《中央編辦關(guān)于清理整頓行政執(zhí)法隊(duì)伍實(shí)行綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)工作意見》,提出“重點(diǎn)在城市管理、文化市場管理、資源環(huán)境管理、農(nóng)業(yè)管理、交通運(yùn)輸管理以及其他適合綜合執(zhí)法的領(lǐng)域,合并組建綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)”。進(jìn)一步明確了相對集中行政處罰權(quán)的范圍。

第三階段從2005年至今。這一階段是我國城市管理行政執(zhí)法的改革發(fā)展階段。城市管理行政綜合執(zhí)法已產(chǎn)生了很好的制度效應(yīng),初步解決了多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法的問題。但是在實(shí)踐中,行政管理執(zhí)法體制的缺陷逐漸顯現(xiàn)出來,城管執(zhí)法引起的惡性事件在各地頻繁發(fā)生,引發(fā)了學(xué)術(shù)界和實(shí)際工作者對城管執(zhí)法體制的思考。

二、我國城市管理綜合行政執(zhí)法存在的問題

(一)行政主體的定位模糊

根據(jù)《地方各級人民代表大會(huì)和地方各級人民政府組織法》第六十四條第二款:“省、自治區(qū)、直轄市的人民政府的廳、局、委員會(huì)等工作部門的設(shè)立、增加、減少或者合并,由本級人民政府報(bào)請國務(wù)院批準(zhǔn),并報(bào)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案。”基于效率的考慮,國務(wù)院辦公廳在《關(guān)于繼續(xù)做好相對集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)工作的通知》中明確指明:縣級機(jī)構(gòu)改革事項(xiàng),不需要按照相對集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)工作的審批程序報(bào)批。在實(shí)踐中,城市管理行政綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)缺乏相應(yīng)的憲法或組織法地位,缺乏組織法賦予的“合法出身”?？空募O(shè)立執(zhí)法機(jī)構(gòu)的方式,其合法性受到人們的質(zhì)疑。在實(shí)踐中各地做法有所區(qū)別:如廣州市采取委托執(zhí)法的方式,法律責(zé)任由原主管機(jī)關(guān)承擔(dān),而汕頭市采取市政府授權(quán)的方式,由城管機(jī)關(guān)獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任[3]。

(二)城管執(zhí)法權(quán)限不明確,執(zhí)法范圍缺乏穩(wěn)定性

長期以來,城管機(jī)關(guān)的權(quán)限來源于行政命令,這種方式造成城管權(quán)限急劇膨脹。城管目前享有龐大的權(quán)力,其執(zhí)法范圍缺乏穩(wěn)定性?，F(xiàn)在城管不能管的領(lǐng)域,可能政府下發(fā)一個(gè)文件就允許管了,其職權(quán)的依據(jù)不明確。在實(shí)踐中,各地政府賦予城管執(zhí)法隊(duì)伍的職能大部分超過了國務(wù)院文件規(guī)定的內(nèi)容,有的執(zhí)法內(nèi)容達(dá)十幾項(xiàng),包含三百多項(xiàng)處罰權(quán),似乎“無所不管”,城管局是否能集中行使如此之多的行政處罰權(quán),也不無疑問。而且全國各大城市城管的職權(quán)范圍差別很大,這更容易造成人們對城管的定位模糊。

(三)城管執(zhí)法程序隨意

城管執(zhí)法中最被人們苛責(zé)的應(yīng)該是執(zhí)法程序問題。雖然各地對執(zhí)法程序都有相關(guān)規(guī)定,但在行政執(zhí)法過程中,尤其是涉及影響公民權(quán)利和義務(wù)的具體行政行為時(shí),很多情況下沒有遵守法定的程序,導(dǎo)致相對人的權(quán)利無從保證。例如在一些行政處罰案件中,一些執(zhí)法人員不表明身份;罰款不給收據(jù)或者以其他白條代替;不制作行政處罰決定書就扣證扣照;不提供所需信息資料和陳述申辯機(jī)會(huì),等等。由此造成的城管暴力執(zhí)法在各地頻繁上演,執(zhí)法對象暴力抗法愈演愈烈。

三、完善城市管理綜合執(zhí)法的對策和建議

(一)使城管行政綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)合法化

改革城市管理綜合行政執(zhí)法體制,首先要使行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)具有合法的身份,即機(jī)構(gòu)設(shè)立的和法定化。

目前,各地建立城市管理綜合執(zhí)法局,狹義法律層次的依據(jù)是《行政處罰法》第16條。這個(gè)條款要求國務(wù)院或國務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府才有權(quán)力決定由一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán),其余的地市級或者縣級人民政府是沒有這個(gè)權(quán)限的。筆者認(rèn)為,相對集中行政處罰權(quán)是對行政機(jī)構(gòu)體系進(jìn)行調(diào)整,是與行政機(jī)構(gòu)改革聯(lián)系的,應(yīng)通過政府的組織法,確認(rèn)城管機(jī)構(gòu)的法律地位。在立法中應(yīng)明確城管機(jī)關(guān)不是政府部門的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或臨時(shí)機(jī)構(gòu),而是本級政府行政機(jī)關(guān),執(zhí)法人員應(yīng)是公務(wù)員編制。在政府組織法中明確城管機(jī)關(guān)的法律地位,為城市管理集中行政處罰權(quán)提供法律支撐,不能隨意由政府發(fā)個(gè)文件就設(shè)立個(gè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)。通過法律明確授權(quán)市城管執(zhí)法局是全市城管相對集中行政處罰權(quán)工作的行政機(jī)關(guān),區(qū)縣城管執(zhí)法分局是區(qū)縣城市管理相對集中行政處罰權(quán)工作的執(zhí)法機(jī)關(guān),具有獨(dú)立的行政執(zhí)法主體資格。

(二)明確城管執(zhí)法權(quán)限

要保證行政執(zhí)法權(quán)力的有效行使,需要?jiǎng)澢逍姓?zhí)法權(quán)的界限,特別是與其他國家權(quán)力機(jī)關(guān)之間的運(yùn)行界限。目前,全國各大城市管理行政執(zhí)法權(quán)限主要依據(jù)是國務(wù)院制定的文件和本市人大或是政府制定的法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件。各地城管的權(quán)限范圍不一樣。

(三)城管執(zhí)法程序法制化

程序公正在實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義中發(fā)揮著特殊作用,通過告知、說明、陳述、聽證等程序來控制行政權(quán)力的行使過程,是被行政法實(shí)踐所證明的正確路徑。

針對城管執(zhí)法實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)需要,依照現(xiàn)行法律、法規(guī),明確并嚴(yán)格地實(shí)施一些最基本、實(shí)施條件最成熟的行政程序制度,包括:除了法律規(guī)定的緊急情況外,城管執(zhí)法機(jī)關(guān)做出涉及行政相對人合法權(quán)益的行政行為之前,應(yīng)該告知當(dāng)事人擬做出決定的事實(shí)、理由、證據(jù)和依據(jù),并給予其陳述和申辯的機(jī)會(huì),聽取當(dāng)事人的意見,保障當(dāng)事人的陳述權(quán)和申辯權(quán);重大事項(xiàng)的當(dāng)事人、利害關(guān)系人要求聽證的,行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)組織聽證;做出行政決定之后,應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人依法享有申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟的權(quán)利,并告知具體的救濟(jì)途徑和期限;行政機(jī)關(guān)的決定應(yīng)當(dāng)制作書面形式,并依法送達(dá)當(dāng)事人;書面決定應(yīng)當(dāng)說明局已做出行政決定的事實(shí)、理由、證據(jù)和依據(jù),特別是行使自由裁量權(quán)的必須在行政決定中說明理由。

總之,只要我們堅(jiān)持以人為本地執(zhí)行政策,配以立法執(zhí)法上的相應(yīng)行為,城市管理行政綜合執(zhí)法定將逐步走入法治的正規(guī)。

參考文獻(xiàn):

[1]《國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)依法行政的決定》(國發(fā)[1999]23號(hào)).

[2]《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對集中行政處罰權(quán)工作的通知》(國發(fā)[2002]17號(hào)).

[3]鄧蔚,彭泉.相對集中行政處罰的主體失范及模式轉(zhuǎn)換[J] .西南政法大學(xué)學(xué)報(bào),2005.8.P107

[4]馬懷德,車克欣.北京市城管綜合行政執(zhí)法的發(fā)展困境及解決思路[J].行政法學(xué)研究,2008.2.P4

作者:

張慧寅陳星宇四川大學(xué)公共管理學(xué)院