胡　珊

2009年以前,“特?！眱蓚€(gè)字出現(xiàn)在公眾眼中多是與紡織品貿(mào)易有關(guān),因?yàn)橹袊?guó)加入WTO時(shí)簽訂的議定書(shū)里有一個(gè)242條款,即《中國(guó)加入世貿(mào)組織工作組報(bào)告書(shū)第242段(紡織品特殊限制措施)》條款,截止日期為2008年12月31日。伴隨著2009年的到來(lái),針對(duì)中國(guó)紡織品的特保案徹底成為歷史,而近來(lái)中美輪胎特保案再一次引起人們對(duì)“特?！钡年P(guān)注。

“特保”是“特定產(chǎn)品過(guò)渡性保障機(jī)制”和“特殊保障措施”的簡(jiǎn)稱(chēng)。除了242條款,《中華人民共和國(guó)加入WTO議定書(shū)》中第16條規(guī)定:“中國(guó)產(chǎn)品在出口有關(guān)WTO成員國(guó)時(shí),如果數(shù)量增加幅度過(guò)大,以至于對(duì)這些成員的相關(guān)產(chǎn)業(yè)造成“嚴(yán)重?fù)p害”或構(gòu)成“嚴(yán)重?fù)p害威脅”時(shí),那么,這些WTO成員可單獨(dú)針對(duì)中國(guó)產(chǎn)品采取保障措施。”“特?！睂?shí)施的期限為2001年12月11日至2013年12月11日。

一、輪胎特保案進(jìn)程

4月20日,美國(guó)鋼鐵工人聯(lián)合會(huì)向美國(guó)國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)(ITC)起訴,稱(chēng)從中國(guó)進(jìn)口的輪胎危害美國(guó)輪胎行業(yè)的發(fā)展,要求對(duì)從中國(guó)進(jìn)口的輪胎實(shí)施限額規(guī)定,把允許中國(guó)出口至美國(guó)的輪胎數(shù)量從2008年的4000萬(wàn)只削減到2005年的2100萬(wàn)只的水平,并在未來(lái)三年里每年增幅不得超過(guò)5%。

4月29日,美國(guó)國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)發(fā)布公告,啟動(dòng)對(duì)中國(guó)輪胎產(chǎn)品的特別保障措施調(diào)查。中國(guó)商務(wù)部隨后表示,這是對(duì)中國(guó)產(chǎn)品的歧視性做法,是對(duì)特保措施的濫用。

6月17日,美國(guó)輪胎產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)表聲明,反對(duì)美國(guó)鋼鐵工人聯(lián)合會(huì)向美國(guó)國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)提出限制中國(guó)輪胎進(jìn)入美國(guó)市場(chǎng)的做法。

6月18日,美國(guó)國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)的6位委員投票結(jié)果認(rèn)定,中國(guó)輪胎產(chǎn)品進(jìn)口的大量增加,造成或威脅造成美國(guó)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)擾亂。

6月19日,中國(guó)商務(wù)部公平貿(mào)易局負(fù)責(zé)人表示,對(duì)美國(guó)ITC對(duì)中國(guó)乘用車(chē)及輕卡車(chē)輪胎特保案作出肯定性損害裁決一事深表遺憾。

6月29日,美國(guó)國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)發(fā)出公告,建議對(duì)中國(guó)輸美乘用車(chē)與輕型卡車(chē)輪胎連續(xù)三年分別加征55%、45%和35%的從價(jià)特別關(guān)稅。

7月3日,中國(guó)商務(wù)部公平貿(mào)易局負(fù)責(zé)人指出中國(guó)政府高度關(guān)注并堅(jiān)決反對(duì)美采取限制中國(guó)輪胎產(chǎn)品的措施。

7月10日,美國(guó)輪胎產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)公開(kāi)致函奧巴馬,并抄送美貿(mào)易代表柯克,強(qiáng)烈要求奧巴馬否決任何對(duì)中國(guó)輪胎采取限制措施的建議。

7月17日,中國(guó)商務(wù)部公平貿(mào)易局負(fù)責(zé)人就ITC發(fā)布的對(duì)輪胎特保案的裁決報(bào)告表態(tài):“事實(shí)認(rèn)定錯(cuò)誤、缺乏邏輯,不足以作為對(duì)中國(guó)輪胎采取限制措施的依據(jù)。”

7月21日,由美國(guó)六家輪胎進(jìn)口商組成的美國(guó)輪胎自由貿(mào)易聯(lián)盟致函柯克,明確反對(duì)采取特保。

7月27日,代表克萊斯勒、福特與通用三大美國(guó)汽車(chē)巨頭利益的美國(guó)汽車(chē)貿(mào)易政策理事會(huì)以及代表美國(guó)規(guī)模最大的零售商、產(chǎn)品制造商和服務(wù)供應(yīng)商利益的美國(guó)零售業(yè)領(lǐng)導(dǎo)者協(xié)會(huì)皆致函美國(guó)貿(mào)易代表柯克,反對(duì)采取特保。

7月27日,中國(guó)橡膠協(xié)會(huì)和中國(guó)五礦商會(huì)向奧巴馬提供證據(jù)說(shuō)明中國(guó)的輪胎出口根本沒(méi)有影響到美國(guó)本土輪胎銷(xiāo)售。

8月3日,中國(guó)商務(wù)部公平貿(mào)易局負(fù)責(zé)人表示,希望美國(guó)政府認(rèn)真研究考慮來(lái)自美國(guó)國(guó)內(nèi)業(yè)界的呼聲,客觀公正地作出不采取措施的決定。

8月4日,由中國(guó)橡膠工業(yè)協(xié)會(huì)、中國(guó)五礦商會(huì)和7家國(guó)內(nèi)輪胎企業(yè)組成的游說(shuō)團(tuán)赴美進(jìn)行抗辯和申訴,于當(dāng)?shù)貢r(shí)間5日在華盛頓舉行了記者會(huì)。

8月7日,中國(guó)輸美輪胎特保案聽(tīng)證會(huì)在華盛頓舉行,中美各界代表各抒己見(jiàn)。

8月17日,中國(guó)商務(wù)部副部長(zhǎng)鐘山率團(tuán)赴美,就輪胎特保案與美國(guó)有關(guān)部門(mén)進(jìn)行交涉,表達(dá)中國(guó)政府堅(jiān)決反對(duì)特保措施的立場(chǎng)和關(guān)切。

9月2日,美國(guó)貿(mào)易代表辦公室將向奧巴馬提出相關(guān)建議。

9月17日,奧巴馬將對(duì)美國(guó)對(duì)華發(fā)起的輪胎特保案作出最終決定。

二、輪胎特保案性質(zhì)分析

伴隨著中美貿(mào)易的擴(kuò)大與發(fā)展,中美貿(mào)易摩擦案件層出不窮,但中美輪胎特保案?jìng)涫荜P(guān)注,被稱(chēng)作奧巴馬時(shí)代中美貿(mào)易摩擦第一案。原因有以下幾點(diǎn):

(一)貿(mào)易保護(hù)主義色彩濃厚

縱觀全球幾百年的經(jīng)濟(jì)史,經(jīng)濟(jì)繁榮則自由貿(mào)易主義盛行,經(jīng)濟(jì)衰退則貿(mào)易保護(hù)主義抬頭。受次貸危機(jī)引發(fā)的金融危機(jī)影響,美國(guó)連續(xù)多月經(jīng)濟(jì)下滑、失業(yè)率上升,最近雖然出現(xiàn)好轉(zhuǎn)跡象,但經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的前景依然充滿(mǎn)著各種不確定性。在這種情況下,美國(guó)乃至全球范圍內(nèi)貿(mào)易保護(hù)主義不斷抬頭,中國(guó)作為世界貿(mào)易大國(guó),自然成為貿(mào)易保護(hù)主義的受害者,輪胎特保案的出現(xiàn)直接反映了中美貿(mào)易摩擦的加劇。

特保案之所以被認(rèn)定為貿(mào)易保護(hù)主義行為,最大的證據(jù)在于“真正的原告”缺席。按照通常理解,如果美方認(rèn)為中國(guó)輸美輪胎對(duì)美國(guó)輪胎行業(yè)造成“嚴(yán)重?fù)p害”或構(gòu)成“嚴(yán)重?fù)p害威脅”,應(yīng)該是由美國(guó)輪胎生產(chǎn)商來(lái)狀告中國(guó)輪胎出口商,但實(shí)際上卻是一個(gè)聲稱(chēng)代表美國(guó)輪胎工人的美國(guó)鋼鐵工人聯(lián)合會(huì)走上原告席,而美國(guó)輪胎生產(chǎn)商卻缺席原告,選擇沉默。相關(guān)業(yè)界代表如美國(guó)輪胎產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)、美國(guó)輪胎自由貿(mào)易聯(lián)盟、美國(guó)汽車(chē)貿(mào)易政策理事會(huì)和美國(guó)零售業(yè)領(lǐng)導(dǎo)者協(xié)會(huì)均站出來(lái)反對(duì)特保,即使在美國(guó)鋼鐵工人聯(lián)合會(huì)內(nèi)部也是反對(duì)聲不斷。在中美業(yè)界反復(fù)證明對(duì)中國(guó)輪胎采取特保只會(huì)令美國(guó)得不償失的情況下,輪胎特保案依然獲得美國(guó)國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)的投票認(rèn)定,不得不讓人想到政治因素了。一方面,美國(guó)通過(guò)貿(mào)易保護(hù)主義措施來(lái)開(kāi)展對(duì)外博弈,即便最后沒(méi)有采取保障措施,也可在過(guò)程中與中國(guó)討價(jià)還價(jià),以獲取相關(guān)利益;另一方面,美國(guó)經(jīng)濟(jì)下滑,民怨四起,隨處可見(jiàn)的中國(guó)產(chǎn)品成為被攻擊的對(duì)象,政客們則趁機(jī)表現(xiàn)以轉(zhuǎn)移視線(xiàn)、撈取選票。

(二)金額龐大,最終結(jié)果公布迅速

中美輪胎特保案案值22億美元,是整個(gè)輪胎行業(yè)乃至中國(guó)所碰到的案值金額最大、就業(yè)影響最大的一起特保調(diào)查。如果奧巴馬批準(zhǔn)美國(guó)國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)的建議,對(duì)中國(guó)輸美乘用車(chē)與輕型卡車(chē)輪胎連續(xù)三年分別加征55%、45%和35%的懲罰性關(guān)稅,等同于將中國(guó)輪胎完全拒之于美國(guó)國(guó)門(mén)之外。2008年中國(guó)輪胎出口占總產(chǎn)量的63.8%,而美國(guó)是我國(guó)輪胎產(chǎn)品出口最大的海外市場(chǎng)之一,其中有15%的輪胎出口到美國(guó),這意味著美國(guó)市場(chǎng)的喪失將會(huì)對(duì)我國(guó)的輪胎行業(yè)造成巨大打擊。

從特保的調(diào)查程序看,與反傾銷(xiāo)、反補(bǔ)貼等其他貿(mào)易救濟(jì)措施不同,從提出特保申請(qǐng)到最終裁決的時(shí)間很短,一般不超過(guò)半年時(shí)間,但是制裁的時(shí)間卻很長(zhǎng),通常都會(huì)有三年的制裁時(shí)間。而反傾銷(xiāo)和反補(bǔ)貼調(diào)查從立案到采取措施,一般都在12個(gè)月至18個(gè)月之間。加之特保也一般不會(huì)像反傾銷(xiāo)那樣做詳細(xì)深入的調(diào)查,給予被調(diào)查方說(shuō)明申辯的機(jī)會(huì)很少,這都加重了中國(guó)方面的應(yīng)對(duì)難度。

(三)奧巴馬拍板影響重大

根據(jù)程序,9月2日,美國(guó)貿(mào)易代表辦公室將向奧巴馬提出相關(guān)建議。9月17日,奧巴馬將對(duì)中美輪胎特保案作出最終決定。一般的貿(mào)易摩擦案件的結(jié)果基本都是直接由美國(guó)商務(wù)部或美國(guó)國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)裁定,而輪胎特保案則須由奧巴馬親自作出裁定。因此,作為奧巴馬時(shí)代的中美貿(mào)易摩 擦第一案,此案毫無(wú)疑問(wèn)將成為奧巴馬展現(xiàn)其貿(mào)易政策,尤其是對(duì)華貿(mào)易政策的標(biāo)志性事件。

在小布什執(zhí)政的八年中,美國(guó)共提出了6起特保案件,其中4起被美國(guó)國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)判定成立,但是布什無(wú)一例外地否決了這4起特保案。如果奧巴馬裁決輪胎特保案成立,則意味著美國(guó)政府已改變了在特保案中的一貫立場(chǎng),這將對(duì)美國(guó)其他業(yè)者產(chǎn)生巨大的“示范效應(yīng)”,更多的特保調(diào)查將會(huì)接踵而來(lái),中美貿(mào)易摩擦必然加劇。美國(guó)知名智庫(kù)——?jiǎng)P托學(xué)會(huì)的一份報(bào)告警告,如果奧巴馬認(rèn)同制裁,外界將理解為這是美國(guó)總統(tǒng)的直接意愿,因此“采取的攻擊行動(dòng)和后果將是深遠(yuǎn)的”,并有導(dǎo)致“爆炸性的貿(mào)易摩擦”的可能。中國(guó)橡膠工業(yè)協(xié)會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)鄧雅俐日前就表示,協(xié)會(huì)將建議中國(guó)政府采取反制裁措施,包括對(duì)進(jìn)口美國(guó)的某些產(chǎn)品提高關(guān)稅,或是限制進(jìn)口直至不進(jìn)口等。可以預(yù)見(jiàn),如果奧巴馬批準(zhǔn)了輪胎特保案,將會(huì)導(dǎo)致一系列的嚴(yán)重后果,不僅妨礙中美貿(mào)易的健康發(fā)展,甚至影響全球貿(mào)易。

三、輪胎特保案結(jié)果分析

中美輪胎特保案可能出現(xiàn)的結(jié)果無(wú)非有三種:

(一)奧巴馬批準(zhǔn)美國(guó)國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)的建議,對(duì)中國(guó)輸美乘用車(chē)與輕型卡車(chē)輪胎連續(xù)三年分別加征55%、45%和35%的從價(jià)特別關(guān)稅。

對(duì)中國(guó)來(lái)講,根據(jù)美國(guó)海關(guān)的數(shù)據(jù),2008年中國(guó)向美出口的涉案輪胎平均價(jià)格為38美元一個(gè),而其他9個(gè)主要輪胎出口國(guó)家的平均價(jià)格為54美元。按照目前4.4%的關(guān)稅計(jì)算,中國(guó)輪胎的計(jì)稅價(jià)格為36.4美元,如果征收55%的關(guān)稅,那么,中國(guó)輪胎的平均價(jià)格將上漲到56.4美元,超過(guò)其他國(guó)家的平均價(jià)格。而中國(guó)向美出口的輪胎為低端產(chǎn)品,缺乏價(jià)格優(yōu)勢(shì)將被完全擠出美國(guó)市場(chǎng)。由此又導(dǎo)致20多家中國(guó)企業(yè)深受影響,大約10萬(wàn)名中國(guó)輪胎業(yè)工人面臨失業(yè)的威脅。當(dāng)然,中國(guó)應(yīng)積極向WTO提出上訴,爭(zhēng)取有利結(jié)果。

對(duì)美國(guó)來(lái)講,采取特保措施只會(huì)得不償失。正如中國(guó)橡膠工業(yè)協(xié)會(huì)副秘書(shū)長(zhǎng)徐文英在聽(tīng)證會(huì)上指出,中國(guó)輸美輪胎的細(xì)分市場(chǎng)集中在低端、低價(jià)的非品牌更替輪胎,而美國(guó)本土輪胎制造商瞄準(zhǔn)高端品牌輪胎?！懊绹?guó)早已將低端產(chǎn)品生產(chǎn)挪出本土?！敝袊?guó)輪胎并不構(gòu)成對(duì)美國(guó)輪胎的威脅。即使將中國(guó)輪胎退出美國(guó)市場(chǎng),也只會(huì)導(dǎo)致美國(guó)消費(fèi)者花更高的價(jià)錢(qián)去購(gòu)買(mǎi)別國(guó)的輪胎,美國(guó)廠(chǎng)家也不可能重開(kāi)生產(chǎn)線(xiàn)。

援引美國(guó)相關(guān)業(yè)界代表的說(shuō)法也許更有說(shuō)服力。美國(guó)輪胎產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)在致奧巴馬的公開(kāi)信中,強(qiáng)調(diào)了輪胎特保案將對(duì)美國(guó)帶來(lái)的不利后果,主要有四點(diǎn):第一,不會(huì)保護(hù)美國(guó)制造業(yè)的就業(yè)崗位;第二,將造成輪胎價(jià)格抬高,美國(guó)消費(fèi)者面臨更少的選擇,考慮到目前的經(jīng)濟(jì)環(huán)境,等同于對(duì)美國(guó)消費(fèi)者施加“特別懲罰”;第三,將導(dǎo)致美國(guó)輪胎市場(chǎng)混亂;第四,由于無(wú)法購(gòu)買(mǎi)到可承受價(jià)格輪胎,美國(guó)消費(fèi)者可能推遲必要的更換輪胎行為,這會(huì)對(duì)美國(guó)道路安全帶來(lái)“潛在的可怕后果”。美國(guó)輪胎自由貿(mào)易聯(lián)盟指出,美國(guó)鋼鐵工人聯(lián)合會(huì)強(qiáng)調(diào)的是就業(yè)問(wèn)題,但假如美國(guó)政府接受措施,將導(dǎo)致輪胎分銷(xiāo)和零售領(lǐng)域近2.5萬(wàn)人失業(yè),即措施每“保護(hù)”1個(gè)就業(yè)崗位,就將額外損失25個(gè)崗位。措施也將導(dǎo)致美國(guó)消費(fèi)者每年多支出6億～7億美元更換輪胎的費(fèi)用,得不償失。

(二)奧巴馬否決輪胎特保案。

對(duì)中國(guó)來(lái)講,這自然是最好的結(jié)果。對(duì)美國(guó)來(lái)講,輪胎生產(chǎn)商、經(jīng)銷(xiāo)商、零售商等組織及美國(guó)消費(fèi)者的利益得到了維護(hù),不滿(mǎn)的只有美國(guó)鋼鐵工人聯(lián)合會(huì)的部分工人和政客了,雖然他們的利益也得到了保證,只不過(guò)他們看不到或者不愿承認(rèn)罷了。對(duì)奧巴馬來(lái)講,也許損失了部分工人的選票,卻留住了更多支持;更重要的是,維護(hù)了中美貿(mào)易的發(fā)展,避免了貿(mào)易摩擦的加劇。

(三)奧巴馬采用折中方案,在4.4%的正常關(guān)稅與55%的特別關(guān)稅兩端中取一個(gè)平衡點(diǎn)。

一方是工會(huì),一方是貿(mào)易零售業(yè),美國(guó)政府可能會(huì)平衡兩派意見(jiàn)采用“折中”方案,在4.4%的正常關(guān)稅與55%的特別關(guān)稅兩端中取一個(gè)平衡點(diǎn)。目前來(lái)看,這是最有可能出現(xiàn)的結(jié)果。但這個(gè)平衡點(diǎn)取在何處,是更靠近4.4%還是更靠近55%,仍然取決于多方力量的博弈。9月17日,奧巴馬對(duì)其上臺(tái)后中美貿(mào)易摩擦第一案的裁定,我們將拭目以待。