于曉光　宋慧宇

2003年,原衛(wèi)生部部長(zhǎng)張文康、原北京市市長(zhǎng)孟學(xué)農(nóng)因“非典”期間掌握疫情和督導(dǎo)防疫工作失責(zé)而“下臺(tái)”。這被看作是問(wèn)責(zé)之始,隨后“問(wèn)責(zé)風(fēng)暴”席卷中國(guó),中石油集團(tuán)、北京密云、吉林省吉林市、浙江海寧、湖南嘉禾、安徽阜陽(yáng)等部門(mén)和地區(qū)一批官員,先后因重大責(zé)任事故和違法亂紀(jì)引咎辭職或遭嚴(yán)厲處分。問(wèn)責(zé)制開(kāi)始闖入人們的視野。

現(xiàn)代問(wèn)責(zé)制根源于西方民主思想,政府管理社會(huì)公共事務(wù)的權(quán)力來(lái)自于人民的賦予,那么作為權(quán)力受托人的政府必須對(duì)權(quán)力委托人的人民負(fù)責(zé),人民有權(quán)利監(jiān)督和制約甚至制裁那些失職、瀆職、腐敗的官員。在這個(gè)過(guò)程中,必須有一套制度來(lái)約束政府的權(quán)力,問(wèn)責(zé)制就是這套制度的組成部分,當(dāng)政府和官員的行為背離了公共利益的方向時(shí),必須承擔(dān)來(lái)自政治、法律和道義上的不利后果。

但是,問(wèn)責(zé)制卻與中國(guó)傳統(tǒng)的“官場(chǎng)文化”相悖。幾千年的封建社會(huì)中,中國(guó)社會(huì)形成了官僚群體,一個(gè)團(tuán)體意識(shí)強(qiáng)烈的利益集團(tuán)。盡管他們內(nèi)部存在矛盾甚至爭(zhēng)斗,但相對(duì)于整個(gè)社會(huì)的共同利益訴求,他們卻明確地以“官官相護(hù)”的潛規(guī)則表達(dá)出來(lái)。這種傳統(tǒng)官場(chǎng)文化直到現(xiàn)代仍然對(duì)我國(guó)一些行政組織和行政官員產(chǎn)生著影響。正因如此,自上而下推行的問(wèn)責(zé)制在中國(guó)舉步維艱,實(shí)施過(guò)程不斷遭遇質(zhì)疑。

客觀講,問(wèn)責(zé)制在中國(guó)實(shí)行幾年間,已經(jīng)逐漸走向規(guī)范化、制度化。涉及問(wèn)責(zé)制的法律和黨內(nèi)規(guī)定不斷完善,包括《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》、《國(guó)務(wù)院關(guān)于特大安全事故行政責(zé)任追究的規(guī)定》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》、《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》、《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定》等。特別是今年5月,中央政治局審議并通過(guò)《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)的暫行規(guī)定》,該規(guī)定于日前印發(fā),要求各級(jí)黨委和政府要依照暫行規(guī)定嚴(yán)肅問(wèn)責(zé),充分發(fā)揮問(wèn)責(zé)在黨風(fēng)廉政建設(shè)中的積極作用?！稌盒幸?guī)定》以黨內(nèi)規(guī)定的形式明確了黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)制,進(jìn)一步將問(wèn)責(zé)推向制度化。但是,從法律層面上來(lái)講,問(wèn)責(zé)制仍然存在一些問(wèn)題有待解決。

問(wèn)題一:誰(shuí)有權(quán)力問(wèn)?

先要解決的是問(wèn)責(zé)主體的問(wèn)題。由誰(shuí)來(lái)問(wèn)責(zé)?自問(wèn)責(zé)制實(shí)行以來(lái),各地先后出臺(tái)了行政問(wèn)責(zé)規(guī)章,但基本上都是同體問(wèn)責(zé),即由上級(jí)行政機(jī)關(guān)促成或啟動(dòng),屬于傳統(tǒng)典型的“自上而下”的體制內(nèi)運(yùn)作。雖然一些規(guī)章中規(guī)定“公民、法人或其他組織”可以問(wèn)責(zé),實(shí)際卻沒(méi)有啟動(dòng)問(wèn)責(zé)程序的權(quán)力。如《重慶市政府部門(mén)行政首長(zhǎng)問(wèn)責(zé)暫行辦法》規(guī)定,“市長(zhǎng)發(fā)現(xiàn)市政府部門(mén)行政首長(zhǎng)有本辦法第五條規(guī)定情形之一,或根據(jù)下列情況,可以決定啟動(dòng)問(wèn)責(zé)程序:(一)公民、法人和其他組織向市人民政府提出的附有相關(guān)證據(jù)材料的舉報(bào)、控告;(二)新聞媒體曝光的材料;(三)人大代表、政協(xié)委員提出的問(wèn)責(zé)建議;(四)司法機(jī)關(guān)或仲裁機(jī)構(gòu)提出的問(wèn)責(zé)建議;(五)政府法制工作機(jī)構(gòu)、政府政務(wù)督查機(jī)構(gòu)、行政監(jiān)察機(jī)關(guān)、審計(jì)機(jī)關(guān)提出的問(wèn)責(zé)建議;(六)工作考核結(jié)果;(七)副市長(zhǎng)、秘書(shū)長(zhǎng)向市長(zhǎng)提出的問(wèn)責(zé)建議”?！断嫣妒行姓?wèn)責(zé)暫行辦法》規(guī)定,“行政問(wèn)責(zé)受理中心在受理問(wèn)責(zé)后應(yīng)填寫(xiě)《行政問(wèn)責(zé)受理呈報(bào)表》,……呈報(bào)市人民政府副秘書(shū)長(zhǎng)、秘書(shū)長(zhǎng)、分管副市長(zhǎng)或市長(zhǎng)批示。經(jīng)批示同意問(wèn)責(zé)的,才可以由有關(guān)部門(mén)承辦”?！都质⌒姓?wèn)責(zé)暫行辦法》規(guī)定,“對(duì)各級(jí)人民政府領(lǐng)導(dǎo)人員進(jìn)行問(wèn)責(zé),由上一級(jí)人民政府決定。對(duì)各級(jí)人民政府工作部門(mén)行政首長(zhǎng)進(jìn)行問(wèn)責(zé),由本級(jí)人民政府決定”。這些規(guī)定都體現(xiàn)了是否問(wèn)責(zé)的決定權(quán)仍然掌握在行政機(jī)關(guān)手中。

毋庸諱言,這種來(lái)自政府自身的問(wèn)責(zé),具有直接性、針對(duì)性和經(jīng)常性的特點(diǎn)。行政系統(tǒng)是建立在科層制(又稱官僚制)基礎(chǔ)上的,它是一種權(quán)力依職能和職位進(jìn)行分工和分層,以規(guī)則為管理主體的組織體系和管理方式。這種等級(jí)制能最直接發(fā)揮問(wèn)責(zé)的效率,起到立竿見(jiàn)影的作用。但是,弊端也很明顯。同體問(wèn)責(zé)會(huì)不會(huì)出現(xiàn)政府出于包庇心理大事化小、小事化了?會(huì)不會(huì)避重就輕,以道義責(zé)任、政治責(zé)任等代替法律責(zé)任?會(huì)不會(huì)以下級(jí)承擔(dān)責(zé)任來(lái)逃避自身責(zé)任?近幾年重大安全事故問(wèn)責(zé)過(guò)程,很大一部分都是引起國(guó)務(wù)院、國(guó)家安監(jiān)總局關(guān)注并親自批示或處理的,否則很多地方出于地方保護(hù)主義,消極對(duì)待甚至包庇掩護(hù)違規(guī)生產(chǎn)企業(yè)和相關(guān)官員。典型事件之一就是“阜陽(yáng)奶粉事件”,阜陽(yáng)劣質(zhì)奶粉毒害嬰兒事件發(fā)生后,太和縣工商局決定撤銷劣質(zhì)奶粉發(fā)現(xiàn)地工商所正、副所長(zhǎng)職務(wù)并開(kāi)除了兩名市場(chǎng)管理人員。這一處理結(jié)果第二天被上報(bào)國(guó)務(wù)院調(diào)查組,眾多媒體作了公開(kāi)報(bào)道。但隨后記者調(diào)查發(fā)現(xiàn),這幾名工商執(zhí)法人員一直在正常上班、領(lǐng)工資,對(duì)他們的查處只是“為了應(yīng)付上級(jí)”。在這種權(quán)力封閉式的傳統(tǒng)庇護(hù)下,政府及其公務(wù)員可以輕易地將違法或失職掩蓋,“問(wèn)責(zé)”不過(guò)是愚弄公眾甚至蒙騙上級(jí)的表面文章。因此,權(quán)力機(jī)關(guān)、民主黨派、普通民眾等異體問(wèn)責(zé)缺失,全憑行政機(jī)關(guān)自律機(jī)制,很難達(dá)到全面、有效監(jiān)督的目的。

我們說(shuō),盡管新聞媒體、普通公民等根據(jù)憲法有問(wèn)責(zé)的權(quán)利,但是,他們實(shí)際上卻不具備實(shí)施問(wèn)責(zé)的條件,一來(lái)他們手中并不掌握能夠?qū)剐姓?quán)力的信息和資源;二來(lái)他們處于分散狀態(tài),又希望可以“免費(fèi)搭車”,難以形成合力,最終結(jié)果可能是誰(shuí)也不去通過(guò)反映問(wèn)題來(lái)保護(hù)自身權(quán)益。在這種情況下,地方權(quán)力機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)是最重要的異體問(wèn)責(zé)主體?，F(xiàn)行憲法雖然賦予了人大對(duì)行政機(jī)關(guān)可以行使質(zhì)詢監(jiān)督權(quán),卻很少啟動(dòng);雖有罷免制度,也主要是對(duì)已有違法犯罪的官員才實(shí)行。因此,要實(shí)踐和落實(shí)憲法和法律賦予各級(jí)人大及其常委會(huì)的多項(xiàng)剛性監(jiān)督手段,明確人大提出質(zhì)詢案的制度和程序,保證人大的罷免權(quán),進(jìn)一步建立人民不信任投票制、彈劾制等,增強(qiáng)人大監(jiān)督的問(wèn)責(zé)手段和力度。同時(shí),行政機(jī)關(guān)對(duì)于權(quán)力機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、政協(xié)委員提出的問(wèn)責(zé)建議,必須啟動(dòng)問(wèn)責(zé)程序,并且要由問(wèn)責(zé)建議機(jī)關(guān)的人員及普通公民的參與,調(diào)查結(jié)果要向社會(huì)公布。

問(wèn)題二:問(wèn)的什么責(zé)?

問(wèn)責(zé)制的“責(zé)”指的究竟是什么?有些人將問(wèn)責(zé)制簡(jiǎn)單等同于引咎辭職,其實(shí),引咎辭職僅僅是問(wèn)責(zé)制的一個(gè)方面。只有厘清責(zé)任的性質(zhì)才能準(zhǔn)確定責(zé)、問(wèn)責(zé)。問(wèn)責(zé)的“責(zé)”指的是責(zé)任體系,被問(wèn)責(zé)的政府及行政人員要承擔(dān)三種形式的責(zé)任:法律責(zé)任(包括刑事法律責(zé)任、行政法律責(zé)任、民事法律責(zé)任)、政治責(zé)任和道義責(zé)任。被問(wèn)責(zé)主體觸犯了刑事或行政法律規(guī)范需要承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任,如果造成民事?lián)p害,則應(yīng)依照民事法律強(qiáng)制其承擔(dān)民事賠償?shù)姆韶?zé)任;政治責(zé)任是官員雖然沒(méi)有違法,但違反了黨章的規(guī)定或者紀(jì)律的規(guī)定,要受到黨紀(jì)處分,甚至被罷免職務(wù);道義責(zé)任是官員雖然夠不上前面兩種情況,但由于其屬下工作不力或者工作錯(cuò)誤,出現(xiàn)負(fù)面事件,基于道義,主動(dòng)辭去職務(wù),即所謂的引咎辭職。

需要明確的是,道義責(zé)任是完全的間接責(zé)任,責(zé)任主體并沒(méi)有直接過(guò)錯(cuò),它否定的是官員的領(lǐng)導(dǎo)能力和決策能力,而且是由責(zé)任主體主動(dòng)提出,它是政府和官員必須對(duì)人民負(fù)責(zé)的新型官場(chǎng)文化的體現(xiàn),也是官員的道德自覺(jué)。政治責(zé)任和法律責(zé)任都以責(zé)任主體存在過(guò)錯(cuò)為前提,只是責(zé)任嚴(yán)重程度不同,這兩種責(zé)任形式可以同時(shí)使用,比如“雙開(kāi)”(即開(kāi)除黨籍,開(kāi)除公職)或雙開(kāi)后仍需承擔(dān)刑事責(zé)任。但是,道義責(zé)任不能取代或者遮掩其他責(zé)任承擔(dān)方式,否則在實(shí)踐中很可能成為一些違法官員“割發(fā)代首”的表演方式。當(dāng)前,不少地方黨政機(jī)關(guān)出于淡化事件影響的考慮,對(duì)責(zé)任官員有所偏袒,只注重于追究責(zé)任官員的行政責(zé)任和政治責(zé)任,回避追究其他法律責(zé)任。即使是進(jìn)入司法程序,也經(jīng)常可以減輕甚至免除責(zé)任。2007年5月22日,最高人民檢察院瀆職侵權(quán)檢察廳披露了《檢察機(jī)關(guān)立案查處事故背后瀆職犯罪情況報(bào)告》,數(shù)據(jù)分析顯示,在礦難瀆職犯罪中,判處免予刑事處罰和宣告緩刑的比例高達(dá)95.6%。

問(wèn)題三:問(wèn)責(zé)之后能不能東山再起?

一段時(shí)間以來(lái),官員被“高調(diào)問(wèn)責(zé)”之后再“低調(diào)復(fù)出”的現(xiàn)象頻頻進(jìn)入公眾的視野。因三鹿奶粉事件而受記過(guò)處分的質(zhì)檢總局某官員隨后異地高升;因“6·28甕安事件”被撤銷職務(wù)的甕安縣某官員半年后東山再起……

問(wèn)責(zé)之后究竟能不能東山再起?承接前面問(wèn)題,首先看承擔(dān)的是什么責(zé)任。如果是刑事責(zé)任或開(kāi)除公職,必然不能再擔(dān)任公職,但是,這里的“公職”不能僅僅是政府機(jī)關(guān),也應(yīng)包括事業(yè)單位、國(guó)有企業(yè)、社會(huì)公益組織的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。對(duì)于受到其他處分的情況,根據(jù)現(xiàn)有規(guī)定,通常是一段時(shí)間內(nèi)不得提升或不得擔(dān)任一定的職務(wù)。如《公務(wù)員法》規(guī)定,“公務(wù)員在受處分期間不得晉升職務(wù)和級(jí)別”;《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》規(guī)定,“引咎辭職、責(zé)令辭職、降職的干部,在新的崗位工作一年以上,實(shí)績(jī)突出,符合提拔任用條件的,可以按照有關(guān)規(guī)定,重新?lián)位蛘咛岚螕?dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)”;《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)的暫行規(guī)定》規(guī)定,“引咎辭職、責(zé)令辭職、免職的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部,一年內(nèi)不得重新?lián)闻c其原任職務(wù)相當(dāng)?shù)念I(lǐng)導(dǎo)職務(wù)”。

對(duì)于那些被問(wèn)責(zé)的官員的確不能一棍子打死,永世不得翻身,特別是承擔(dān)道義責(zé)任的官員,但也要防止過(guò)快地讓其復(fù)出,甚至讓其憑不正之風(fēng)將問(wèn)責(zé)的效果虛化。前面兩則案例中,先不談復(fù)出官員實(shí)質(zhì)上是否進(jìn)步較快、在新崗位上實(shí)績(jī)突出,單就形式上就不符合規(guī)定的時(shí)間條件。這邊剛被問(wèn)責(zé),那邊“新官”走馬上任,怎能不給人以代罪羔羊,丟卒保帥,官官相護(hù)的印象?問(wèn)題官員不是不能復(fù)出,而是怎樣復(fù)出才是合法合理,才能讓公眾接受。透明公正的程序機(jī)制是最好的釋疑劑。官員復(fù)出應(yīng)當(dāng)符合實(shí)質(zhì)條件,即建立對(duì)被問(wèn)責(zé)主體的跟蹤考察、考核評(píng)定、民主評(píng)選、群眾質(zhì)詢等官員復(fù)出的程序機(jī)制,以確定官員是否具備提拔使用的條件;以及形式條件,包括時(shí)間要件、審批要件、公示要件等,要讓官員復(fù)出得明明白白。

新出臺(tái)的《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)的暫行規(guī)定》對(duì)被問(wèn)責(zé)官員的復(fù)出作了一定的程序規(guī)定,“引咎辭職、責(zé)令辭職、免職的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部,一年后如果重新?lián)闻c其原任職務(wù)相當(dāng)?shù)念I(lǐng)導(dǎo)職務(wù),除應(yīng)當(dāng)按照干部管理權(quán)限履行審批手續(xù)外,還應(yīng)當(dāng)征求上一級(jí)黨委組織部門(mén)的意見(jiàn)”,希望這是官員復(fù)出過(guò)程公開(kāi)透明的開(kāi)始。但是,我們認(rèn)為,復(fù)出官員不宜再擔(dān)任國(guó)家機(jī)關(guān)部門(mén)和地方的黨政主要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。

問(wèn)責(zé)被稱作“風(fēng)暴”,意在其嚴(yán)厲、果敢、迅猛,同時(shí)也反映了行政問(wèn)責(zé)在制度設(shè)計(jì)上尚需健全和完善,目前,從中央到地方已出臺(tái)的各項(xiàng)行政問(wèn)責(zé)規(guī)定,正在逐漸明確、細(xì)化、深入,逐步走向了法治化問(wèn)責(zé)的軌道?！?/p>

近年關(guān)于問(wèn)責(zé)制的文獻(xiàn)、法規(guī)

■2002年的《干部選拔任用條例》,對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部引咎辭職作了明確規(guī)定。

■2004年中共中央辦公廳印發(fā)的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定》(中辦發(fā)〔2004〕13號(hào))規(guī)定:黨政領(lǐng)導(dǎo)干部因工作嚴(yán)重失誤、失職造成重大損失或者惡劣影響,或者對(duì)重大事故負(fù)有重要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任等,不宜再擔(dān)任現(xiàn)職,本人應(yīng)當(dāng)引咎辭去現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。

■2007年的中共十七大報(bào)告提出,要“加快行政管理體制改革,建設(shè)服務(wù)型政府”。

■2008年2月中央提出關(guān)于深化行政管理體制改革的意見(jiàn),提出“健全以行政首長(zhǎng)為重點(diǎn)的行政問(wèn)責(zé)制度”。

■《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》規(guī)定:“領(lǐng)導(dǎo)成員因工作嚴(yán)重失誤、失職造成重大損失或者惡劣社會(huì)影響的,或者對(duì)重大事故負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的,應(yīng)當(dāng)引咎辭去領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。”“領(lǐng)導(dǎo)成員應(yīng)當(dāng)引咎辭職或者因其他原因不再適合擔(dān)任現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù),本人不提出辭職的,應(yīng)當(dāng)責(zé)令其辭去領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)?！?/p>

《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)的暫行規(guī)定》要點(diǎn):

●問(wèn)責(zé)方式

責(zé)令公開(kāi)道歉停職檢查

引咎辭職責(zé)令辭職免職

●七種失職將被問(wèn)責(zé)

◎決策嚴(yán)重失誤,造成重大損失或者惡劣影響的;

◎因工作失職,致使本地區(qū)、本部門(mén)、本系統(tǒng)或者本單位發(fā)生特別重大事故、事件、案件,或者在較短時(shí)間內(nèi)連續(xù)發(fā)生重大事故、事件、案件,造成重大損失或者惡劣影響的;

◎政府職能部門(mén)管理、監(jiān)督不力,在其職責(zé)范圍內(nèi)發(fā)生特別重大事故、事件、案件,或者在較短時(shí)間內(nèi)連續(xù)發(fā)生重大事故、事件、案件,造成重大損失或者惡劣影響的;

◎在行政活動(dòng)中濫用職權(quán),強(qiáng)令、授意實(shí)施違法行政行為,或者不作為,引發(fā)群體性事件或者其他重大事件的;

◎?qū)θ后w性、突發(fā)性事件處置失當(dāng),導(dǎo)致事態(tài)惡化,造成惡劣影響的;

◎違反干部選拔任用工作有關(guān)規(guī)定,導(dǎo)致用人失察、失誤,造成惡劣影響的;

◎其他給國(guó)家利益、人民生命財(cái)產(chǎn)、公共財(cái)產(chǎn)造成重大損失或者惡劣影響等失職行為的。

●兩種情形從輕問(wèn)責(zé)

黨政領(lǐng)導(dǎo)干部具有本規(guī)定第五條所列情形———“對(duì)群體性、突發(fā)性事件處置失當(dāng),導(dǎo)致事態(tài)惡化,造成惡劣影響的”,并且具有下列情節(jié)之一的,可以從輕問(wèn)責(zé):

◎主動(dòng)采取措施,有效避免損失或者挽回影響的;

◎積極配合問(wèn)責(zé)調(diào)查,并且主動(dòng)承擔(dān)責(zé)任的。

●四種情形從重問(wèn)責(zé)

黨政領(lǐng)導(dǎo)干部具有本規(guī)定第五條所列情形,并且具有下列情節(jié)之一的,應(yīng)當(dāng)從重問(wèn)責(zé):

◎干擾、阻礙問(wèn)責(zé)調(diào)查的;

◎弄虛作假、隱瞞事實(shí)真相的;

◎?qū)z舉人、控告人打擊、報(bào)復(fù)、陷害的;

◎黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律法規(guī)規(guī)定的其他從重情節(jié)。

●問(wèn)責(zé)處置辦法

◎受到問(wèn)責(zé)的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部,取消當(dāng)年年度考核評(píng)優(yōu)和評(píng)選各類先進(jìn)的資格。

◎引咎辭職、責(zé)令辭職、免職的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部,一年內(nèi)不得重新?lián)闻c其原任職務(wù)相當(dāng)?shù)念I(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。

◎?qū)σ剔o職、責(zé)令辭職、免職的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部,可以根據(jù)工作需要以及本人一貫表現(xiàn)、特長(zhǎng)等情況,由黨委(黨組)、政府按照干部管理權(quán)限酌情安排適當(dāng)崗位或者相應(yīng)工作任務(wù)。

◎引咎辭職、責(zé)令辭職、免職的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部,一年后如果重新?lián)闻c其原任職務(wù)相當(dāng)?shù)念I(lǐng)導(dǎo)職務(wù),除應(yīng)當(dāng)按照干部管理權(quán)限履行審批手續(xù)外,還應(yīng)當(dāng)征求上一級(jí)黨委組織部門(mén)的意見(jiàn)。