趙全厚　高進(jìn)水

摘 要: 本文基于調(diào)查研究,具體探討了我國(guó)縣鄉(xiāng)財(cái)政收入的現(xiàn)狀與原因,提出了增強(qiáng)縣鄉(xiāng)財(cái)政收入能力的制度設(shè)計(jì)、資金管理、最低財(cái)力保障等方面的措施。

關(guān)鍵詞: 縣鄉(xiāng)財(cái)政;公共服務(wù);政策選擇

中圖分類號(hào): F810.41 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼: A

文章編號(hào): 1000-176X(2009)09-0083-07

自1994年分稅制財(cái)政體制改革以來(lái),隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,縣鄉(xiāng)財(cái)政實(shí)力增長(zhǎng)很快,但縣鄉(xiāng)財(cái)政的相對(duì)困境也容易顯現(xiàn)。為緩解基層財(cái)政困難問(wèn)題,財(cái)政進(jìn)行了一系列制度改革和政策調(diào)整,取得了明顯成效。2003年全國(guó)財(cái)政困難縣有791個(gè),占縣級(jí)單位總數(shù)的28%。到2004年財(cái)政困難縣減少為312個(gè),占縣級(jí)單位總數(shù)的11%。2005年以來(lái),通過(guò)實(shí)行“三獎(jiǎng)一補(bǔ)”轉(zhuǎn)移支付,縣鄉(xiāng)財(cái)政困難得到進(jìn)一步舒緩。2006年,全國(guó)財(cái)政困難縣的總數(shù)減少到200個(gè)左右[1]。然而,迄今為止,我國(guó)縣鄉(xiāng)財(cái)政困境依然沒(méi)有出現(xiàn)根本性轉(zhuǎn)化。

一、收入能力不足是造成縣鄉(xiāng)財(cái)政困境的直接原因

1.基層財(cái)政收入比重低,嚴(yán)重影響了財(cái)政能力的提高

1994年以來(lái),省級(jí)收入占地方財(cái)政收入的比重由1994年的17.1%提高到2005年的24.6%,平均每年提高0.63個(gè)百分點(diǎn);縣鄉(xiāng)收入占地方財(cái)政收入的比重則由1994年41.8%下降到2005年的38.6%,平均每年下降0.27個(gè)百分點(diǎn)。

在縣鄉(xiāng)財(cái)政收入比重下降的同時(shí),縣鄉(xiāng)財(cái)政支出需求卻在不斷上升。近年來(lái),隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的深化和政府職能的轉(zhuǎn)軌,政府承擔(dān)的各項(xiàng)社會(huì)公共服務(wù)責(zé)任越來(lái)越多,而且其支出責(zé)任大多數(shù)落在基層政府,加劇了基層財(cái)政的收支矛盾,相對(duì)弱化了基層政府公共服務(wù)的保障能力。

2.基層債務(wù)規(guī)模龐大,財(cái)政壓力因此加大

由于財(cái)政收不抵支,有些地區(qū)的基層政府甚至不得不“借債度日”。就目前我國(guó)縣鄉(xiāng)財(cái)政債務(wù)規(guī)模來(lái)看,國(guó)內(nèi)專家普遍認(rèn)為大致不少于1萬(wàn)億元。按照1萬(wàn)億元的債務(wù)計(jì)算,中國(guó)2 000多個(gè)縣平均負(fù)債高達(dá)5億元。從我們直接調(diào)查的情況來(lái)看,無(wú)論東部、中部,還是西部,縣鄉(xiāng)政府債務(wù)問(wèn)題比較嚴(yán)重。各典型調(diào)查縣市縣鄉(xiāng)級(jí)政府性直接債務(wù)總額(不含或有、擔(dān)保債務(wù))普遍超過(guò)了年度一般預(yù)算收入的水平,甚至達(dá)到一般預(yù)算收入的20多倍。

規(guī)模巨大的債務(wù)既是縣鄉(xiāng)財(cái)政收入能力不足的結(jié)果,也成為縣鄉(xiāng)政府財(cái)政未來(lái)的沉重負(fù)擔(dān),依靠目前有限的財(cái)政收入難以徹底解決縣鄉(xiāng)債務(wù)問(wèn)題,甚至有繼續(xù)累加的趨勢(shì),嚴(yán)重制約著基層財(cái)政能力的提升。

3.公共服務(wù)保障能力弱

縣級(jí)財(cái)政由于可用財(cái)力少和債務(wù)纏身,財(cái)政壓力陡然增加,難以滿足日益增長(zhǎng)的公共服務(wù)需求和人員支出的剛性增加需要。一方面,越來(lái)越需要尋求上級(jí)財(cái)政的財(cái)力支持,另一方面,在上級(jí)財(cái)力撥付不足的情況下不得不依賴非稅收入和債務(wù)融資。就后者來(lái)說(shuō),這種過(guò)度的依賴壓力既會(huì)增加政府非稅收入規(guī)范管理的難度,也會(huì)內(nèi)在地推動(dòng)基層政府債務(wù)進(jìn)一步累加。

從我們調(diào)研地政府債務(wù)形成的原因來(lái)看,公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)特別是道路交通建設(shè)、教育等方面負(fù)債是主要原因。例如,因公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)形成的負(fù)債占負(fù)債總額的比率,AY縣為35.78%,其中道路建設(shè)22.62%;YJ縣為23.25%;NHe市為44.94%;XK縣為43.13%,其中道路建設(shè)27.63%。教育支出形成負(fù)債或教育部門(mén)負(fù)債的比重,AY縣為20.42%;YJ縣為53.16%;GS縣為34.4%;NHe市為26.77%,XK縣為11.71%。

不僅如此,由于縣鄉(xiāng)政府籌資和融資能力有限,存在著不少基本公共服務(wù)的提供不足或者低水平供給的情況。例如,作為縣級(jí)第一大支出項(xiàng)目的教育事業(yè)依然面著臨師資不足、校舍條件不平衡方面的困難。由于財(cái)力緊張,醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等基本公共服務(wù)方面基礎(chǔ)設(shè)施條件十分薄弱,運(yùn)營(yíng)面臨嚴(yán)重困難。交通和通訊、農(nóng)業(yè)、水利等基礎(chǔ)設(shè)施極其薄弱。由于地方財(cái)力有限,雖然近年來(lái)基礎(chǔ)設(shè)施條件得到了明顯的改善,但是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展的需要。

二、縣鄉(xiāng)財(cái)政收入能力不足的原因分析

1.經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)薄弱,工業(yè)化水平低下,農(nóng)業(yè)所占比重高

縣鄉(xiāng)財(cái)力不足的最直接經(jīng)濟(jì)原因——缺乏穩(wěn)定可觀的稅源,這與我國(guó)縣鄉(xiāng)的地域分布不無(wú)關(guān)系。我國(guó)縣鄉(xiāng)主要分布在農(nóng)村地區(qū),基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)多以財(cái)政收入能力不強(qiáng)的農(nóng)業(yè)為主,工業(yè)基礎(chǔ)相對(duì)薄弱。近年來(lái),隨著我國(guó)工業(yè)化和城市化的加速,資源與環(huán)境的承載能力日益受到挑戰(zhàn),按照國(guó)家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的戰(zhàn)略要求淘汰了一大批高能耗、高污染企業(yè),如小煤炭、小鋼鐵、小水泥、小玻璃、小煉油、小煙廠等企業(yè)。這些企業(yè)大多數(shù)集中在縣鄉(xiāng)層次,加劇了縣鄉(xiāng)工業(yè)轉(zhuǎn)型的難度,也因此削弱了其“經(jīng)濟(jì)蛋糕”和財(cái)政收入能力,增加了縣鄉(xiāng)的就業(yè)和社會(huì)救助壓力。

2.分稅制財(cái)政體制的向上集中特征造成縣鄉(xiāng)自主財(cái)政收入能力不強(qiáng)

1994年分稅制改革前,縣鄉(xiāng)財(cái)政主要由縣級(jí)統(tǒng)收統(tǒng)支,基層政府基本上不存在債務(wù)。分稅制體制設(shè)置的“增量改革”使財(cái)政收入向上集中的趨勢(shì)隨著時(shí)間的推移越來(lái)越明顯。主要表現(xiàn)在:

(1)地方稅收零散。在起初的稅種劃分上,收入權(quán)重大的稅種主要集中在中央,地方固定稅收大多為零散和收入不穩(wěn)定的稅種,征收難度較大;如增值稅的大部、消費(fèi)稅的全部都?xì)w中央,剩余部分又主要集中在省市兩級(jí)財(cái)政。

(2)稅收返還機(jī)制的汲取效應(yīng)。1∶ 0.3的兩稅增量返機(jī)制使得基層財(cái)政收入新增的主體收入大部分回歸中央,而且在有的地方中央返還的稅收甚至大部分集中在上級(jí)政府(如省級(jí)財(cái)政)。從地方分享增值稅占兩稅增量的比重來(lái)看,總體上成逐年遞減趨勢(shì)(如圖1所示)。

(3)政策性減收明顯。盡管中央與地方的分稅制基本框架自1994年以來(lái)沒(méi)有進(jìn)行大的變革,但出于我國(guó)稅制建設(shè)和財(cái)政體制微調(diào)的需要,一些稅種的去留和歸屬也進(jìn)行了一系列調(diào)整,如固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅的停征、農(nóng)村稅費(fèi)的規(guī)范化改革、個(gè)人所得稅和企業(yè)所得稅的共享、出口退稅機(jī)制的調(diào)整、農(nóng)業(yè)稅的逐步取消等,大多數(shù)措施“動(dòng)了地方的奶酪”,直接和間接地減弱了基層財(cái)政的收入能力。且不說(shuō)涉農(nóng)稅費(fèi)改革造成的縣鄉(xiāng)財(cái)政減收,僅企業(yè)所得稅而言,一般來(lái)說(shuō),在縣域經(jīng)濟(jì)中,中央企業(yè)少之又少,打破企業(yè)隸屬關(guān)系實(shí)行所得稅共享基本上直接從地方企業(yè)中集中了60%的所得稅收入。

不僅如此,省以下分稅制體制建設(shè),也程度不同地出現(xiàn)財(cái)力向上集中的傾向。從發(fā)達(dá)地區(qū)到欠發(fā)達(dá)地區(qū)的省以下財(cái)政體制區(qū)域分布或區(qū)域差異來(lái)看,其基本的格局是:經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)的地區(qū),財(cái)政體制趨向以分成加定額上解和超收分成為主,為的是及時(shí)分享下級(jí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政超收的成果;而經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的地區(qū),由于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱,稅基小,對(duì)中央財(cái)政依賴程度高,省級(jí)財(cái)政更期望在中央轉(zhuǎn)移支付方面“多做文章”;介于二者之間的,傾向于在稅種劃分方面進(jìn)行調(diào)整,有的省在增值稅25%的地方留成部分集中一定比例的同時(shí),還集中比例不等的營(yíng)業(yè)稅(如50%)、所得稅、土地增值稅、房產(chǎn)稅等,以“確保”上級(jí)的必要調(diào)控力度。

3.財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度不健全

轉(zhuǎn)移支付制度是各國(guó)在解決區(qū)域財(cái)力平衡等方面的重要手段。我國(guó)政府間的轉(zhuǎn)移支付制度是在1994年分稅制改革后逐步建立起來(lái)的。

從轉(zhuǎn)移支付的金額來(lái)看,一方面中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付的絕對(duì)數(shù)量雖然在不斷增長(zhǎng),但很有限(甚至,相對(duì)于財(cái)政收入總規(guī)模,是相對(duì)縮小的),并且真正轉(zhuǎn)移到縣鄉(xiāng)級(jí)的資金更少。而且,就上級(jí)財(cái)政的財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付中,有一些事實(shí)上包含了上級(jí)政府特定施政目標(biāo)的轉(zhuǎn)移支付,即是為深化某些方面的改革“鳴鑼開(kāi)道”的。像農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付和取消農(nóng)業(yè)稅轉(zhuǎn)移支付重點(diǎn)補(bǔ)償?shù)氖悄切┮蜣r(nóng)村稅費(fèi)規(guī)范化改革和取消農(nóng)業(yè)稅造成了基層財(cái)政收入減少的情況 地方財(cái)政減收額原則上以2002年為基期,按農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和農(nóng)業(yè)稅實(shí)收數(shù)(含附加)計(jì)算確定。中央財(cái)政補(bǔ)助比例分別為中西部糧食主產(chǎn)區(qū)100%、非糧食主產(chǎn)區(qū)80%、東部糧食主產(chǎn)區(qū)(含福建)50%。 (實(shí)際上補(bǔ)償?shù)牟⒉煌暾?地方仍然處于“虧損狀態(tài)”)。雖然這些種類的財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付伴隨著上級(jí)對(duì)下級(jí)的財(cái)力轉(zhuǎn)移,但其支出的初衷是為了便利農(nóng)村稅費(fèi)改革的順利進(jìn)行,嚴(yán)格上講是對(duì)基層財(cái)政“減收因素”的資金補(bǔ)償。再比如,調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付的目的是按照國(guó)家的要求提高轄區(qū)財(cái)政供養(yǎng)人員的工資福利標(biāo)準(zhǔn),對(duì)縣鄉(xiāng)政府來(lái)說(shuō),這樣的“財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付”,即使在總體上增加了財(cái)力,增進(jìn)了福利,但這些因此增加了的財(cái)力必須按照規(guī)定的用途支出,缺乏自主性,甚至不少縣鄉(xiāng)還必須得為此配套部分財(cái)力,加大了支出壓力。在表2中,我們可以直觀看到,1994年以來(lái),縣鄉(xiāng)財(cái)政獲得的上級(jí)補(bǔ)助收入凈額占縣鄉(xiāng)財(cái)政總支出的比重總體是上升的,但如果我們剔除掉上述的對(duì)等(甚至是非對(duì)等)的財(cái)力性補(bǔ)償因素和指令性增加工資因素,那么情況就會(huì)出現(xiàn)很大的不同。

另外,對(duì)縣鄉(xiāng)的許多專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付中,配套性轉(zhuǎn)移支付所占比重大。為了爭(zhēng)取資金和投資,不少縣鄉(xiāng)財(cái)力被“裹脅”進(jìn)去,減少了基層財(cái)政可支配財(cái)力。甚至,縣鄉(xiāng)財(cái)政不得不借錢(qián)搞配套,導(dǎo)致縣鄉(xiāng)財(cái)政債務(wù)不斷增大。這些配套項(xiàng)目名目繁多,每項(xiàng)看來(lái)均很有必要,配套的現(xiàn)實(shí)依據(jù)也較為充分,如教育“十年行動(dòng)計(jì)劃”配套、教育“兩基攻堅(jiān)”配套、計(jì)劃生育配套、支農(nóng)資金配套、扶貧資金配套、農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)資金配套、新型農(nóng)村合作醫(yī)療配套、農(nóng)村和城市醫(yī)療救助農(nóng)村衛(wèi)生站建設(shè)配套、公共衛(wèi)生建設(shè)配套、再就業(yè)資金配套、農(nóng)村扶貧通訊運(yùn)行費(fèi)配套、糧食風(fēng)險(xiǎn)基金配套、廣播電視村村通配套,以及國(guó)家和省安排的其他建設(shè)項(xiàng)目配套等等,但匯總起來(lái),卻把機(jī)動(dòng)財(cái)力本不旺盛的基層財(cái)政“深度套牢”。表3反映了西部某基層政府財(cái)政配套資金的具體情況?？梢詮闹锌吹?在2004年以前,配套資金甚至超過(guò)當(dāng)年本州財(cái)力,近年來(lái)情況有所好轉(zhuǎn),但也在50%以上。

4.縣鄉(xiāng)政府事權(quán)的擴(kuò)大更加顯示出其財(cái)政收入能力的相對(duì)不足

有關(guān)縣鄉(xiāng)政府事權(quán)的增加是確定無(wú)疑的,但在原因解釋方面至少在目前存在著不同的認(rèn)知。主流觀點(diǎn)認(rèn)為,基層政府事權(quán)的擴(kuò)大是上級(jí)政府“事權(quán)下放”的結(jié)果。雖然我國(guó)目前就不同層級(jí)政府間的事權(quán)責(zé)任并沒(méi)有明確劃分,但必須承認(rèn)的是我們目前政府間的事權(quán)基本上是沿襲了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期默認(rèn)的“慣例”。這一基本框架,即使在1994年的政府間財(cái)政關(guān)系進(jìn)行重大調(diào)整時(shí)也基本上沒(méi)有觸動(dòng)。只是在農(nóng)村稅費(fèi)規(guī)范化改革過(guò)程中因鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政確實(shí)“山窮水盡”引發(fā)了農(nóng)村教育危機(jī)時(shí)才不得不就教育事權(quán)進(jìn)行了局部調(diào)整,明確了“以縣為主”的教育事權(quán)劃分格局。其余的事權(quán),似乎變動(dòng)不大。

不過(guò),就現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看,縣鄉(xiāng)政府基本上負(fù)責(zé)了提供轄區(qū)內(nèi)居民的各項(xiàng)社會(huì)公共服務(wù),如就業(yè)、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、住房、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)等。

單就縣鄉(xiāng)政府的財(cái)政支出情況來(lái)看,縣鄉(xiāng)財(cái)政占教育總支出的70%以上,占醫(yī)療總支出的55%—60%。而在大多數(shù)國(guó)家,教育和醫(yī)療衛(wèi)生支出多由中央政府和省級(jí)政府負(fù)責(zé),社會(huì)保障和福利多由中央政府負(fù)責(zé)提供。顯然,從我國(guó)政府間財(cái)政支出責(zé)任劃分來(lái)看,主要問(wèn)題在于公共支出過(guò)度依賴于基層財(cái)政(如表4所示)。

但為什么會(huì)這樣呢?筆者的解釋是:緣于改革和發(fā)展的因素。

首先,從改革的因素看,農(nóng)村人民公社的解體直接導(dǎo)致的結(jié)果是原來(lái)由政社合一的人民公社利用集體力量提供的農(nóng)村公共服務(wù)日益清晰化為基層政府的直接責(zé)任。而且,縣域工業(yè)大多數(shù)是由原來(lái)國(guó)有的或者集體的中小企業(yè)日益轉(zhuǎn)化為股份制企業(yè)、民營(yíng)企業(yè),有的企業(yè)甚至或者因經(jīng)營(yíng)虧損倒閉,或者因國(guó)家產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)提高而淘汰。這樣一來(lái),原來(lái)在公有制(國(guó)有的或者集體的)范圍內(nèi)的企業(yè)所承擔(dān)的所謂“企業(yè)辦社會(huì)”的現(xiàn)象因當(dāng)?shù)仄髽I(yè)改制、關(guān)閉和破產(chǎn)而不得不由基層政府直接承擔(dān)起來(lái),事實(shí)上加大了基層政府的直接責(zé)任。可想而知,在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相對(duì)薄弱的縣域,面臨人民公社的解體和絕大多數(shù)企業(yè)的轉(zhuǎn)制或者關(guān)閉而驟然釋放出來(lái)的社會(huì)公共服務(wù)需求,其支出壓力必然很大。

其次,從發(fā)展因素看,隨著國(guó)力的增強(qiáng),許多公共服務(wù)要么“升級(jí)換代”,要么衍生出新需求,而我國(guó)縣域人口約占70%的總?cè)丝?縣鄉(xiāng)基層政府面對(duì)的公共需求壓力無(wú)疑是最大的。如社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)顯然是中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到新階段的新要求,但目前基本上是由縣鄉(xiāng)財(cái)政支撐的。

基于上述兩個(gè)因素的分析,恰恰可以認(rèn)為,正是主要由于政府間事權(quán)配置基本上一直延續(xù)著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的“潛規(guī)則”,而使得目前的縣鄉(xiāng)政府不得不直接面對(duì)市場(chǎng)化改革引發(fā)的區(qū)域內(nèi)公共服務(wù)需求的“釋放效應(yīng)”和經(jīng)濟(jì)發(fā)展新階段提出的公共服務(wù)新要求,最終造成其財(cái)力與事權(quán)的非對(duì)稱性。可見(jiàn),基層財(cái)政的困難,就其主要成因來(lái)說(shuō)并不是上級(jí)政府不斷推諉事權(quán)的結(jié)果。相反,基層財(cái)政困難卻是由于上級(jí)政府面對(duì)改革的新情況和發(fā)展的新階段沒(méi)有“審時(shí)度勢(shì)”地上調(diào)部分事權(quán)(或者支出責(zé)任), 或者沒(méi)有“因時(shí)制宜”地下放部分財(cái)權(quán)或者轉(zhuǎn)移相應(yīng)的財(cái)力而造成的。所以,未來(lái)的戰(zhàn)略導(dǎo)向并不是上級(jí)政府收回其“曾經(jīng)下放的事權(quán)”,而是依據(jù)政府與市場(chǎng)的關(guān)系變動(dòng)以及不同級(jí)次政府適宜承擔(dān)的事權(quán)不斷調(diào)整政府間財(cái)政關(guān)系的建設(shè)過(guò)程。簡(jiǎn)言之,是一個(gè)聯(lián)合“共建”的過(guò)程,而不應(yīng)該是一個(gè)“博弈”的過(guò)程。

三、改進(jìn)縣鄉(xiāng)財(cái)政收入能力的政策建議

要改變目前縣鄉(xiāng)財(cái)政的困難局面,必須要立足縣鄉(xiāng)實(shí)際,有針對(duì)性地研究相應(yīng)的對(duì)策。

1.進(jìn)一步完善政府間財(cái)政體制,適當(dāng)增強(qiáng)縣鄉(xiāng)政府財(cái)權(quán)和財(cái)力

政府間財(cái)政關(guān)系涉及到政府間的事權(quán)配置、財(cái)權(quán)設(shè)定以及財(cái)力補(bǔ)助等幾個(gè)方面。為此:

(1)合理界定縣鄉(xiāng)政府的事權(quán)與支出的范圍?？茖W(xué)、合理地界定各級(jí)政府事權(quán)與支出的范圍,是調(diào)整完善縣鄉(xiāng)財(cái)政體制和緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困境的基本前提。目前,我國(guó)各級(jí)政府間事權(quán)劃分既不規(guī)范,也與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求不吻合,需要不斷調(diào)整、改革和規(guī)范。

首先,要處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系。一個(gè)國(guó)家,政府無(wú)論劃分為幾個(gè)級(jí)次,但需要作為一個(gè)整體的政府來(lái)面對(duì)市場(chǎng)。只有清晰地處理好政府與市場(chǎng)對(duì)社會(huì)資源的配置關(guān)系,才能在這種互動(dòng)中明確政府的公共職責(zé),進(jìn)而才能在政府間就政府應(yīng)該承擔(dān)的事務(wù)進(jìn)行合理的搭配。一般來(lái)說(shuō),市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求政府從競(jìng)爭(zhēng)性的領(lǐng)域中退出來(lái),政府職能應(yīng)主要用于彌補(bǔ)市場(chǎng)在資源配置中存在的缺陷,提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。尤其是地方基層政府,應(yīng)該更加注重為轄區(qū)社會(huì)提供公共產(chǎn)品和進(jìn)行公共服務(wù)。為此,要不斷優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu),對(duì)純公益事業(yè),如教育、公共衛(wèi)生,要按政策全力保障;對(duì)帶有一定經(jīng)營(yíng)性質(zhì)的公益事業(yè),適當(dāng)給予部分補(bǔ)助;對(duì)非公益事業(yè),財(cái)政要逐步減少直至退出對(duì)這些領(lǐng)域的投入,使其徹底市場(chǎng)化。這樣,基層財(cái)政就能夠以有限的公共資源來(lái)滿足轄區(qū)社會(huì)的公共需要,而不至于因過(guò)分“雄心勃勃”而使財(cái)政狀況陷入困境。

其次,調(diào)整優(yōu)化政府間事權(quán)劃分的縱向配置。一般來(lái)說(shuō),在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,政府的主要公共職責(zé)是資源配置、穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公平社會(huì)分配。政府的這些公共職責(zé),也需要根據(jù)一定的原則在政府間進(jìn)行科學(xué)合理的配置。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,政府公共服務(wù)事權(quán)的確定原則大致有如下幾個(gè)標(biāo)準(zhǔn):一是公共產(chǎn)品或服務(wù)的外溢性理論,即就一個(gè)地區(qū)而言有較強(qiáng)的外溢性的公共服務(wù)原則上由利益相關(guān)的幾個(gè)鄰近地區(qū)的聯(lián)合提供,或者是直接由上級(jí)政府提供;二是提供公共服務(wù)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)或規(guī)模效益理論,即某些公共服務(wù)即使沒(méi)有外溢性問(wèn)題,但由于當(dāng)?shù)毓残枨笠?guī)模狹小而使得單獨(dú)提供這種服務(wù)成本過(guò)大,規(guī)模不經(jīng)濟(jì),而且需要由利益相關(guān)的幾個(gè)鄰近地區(qū)聯(lián)合提供、共同分享,或者是直接由上級(jí)政府提供;三是管理性調(diào)控原則,即上級(jí)政府對(duì)當(dāng)?shù)卣袚?dān)的許多公共事權(quán)擁有很大的話語(yǔ)權(quán)和財(cái)力制約能力,以確保下級(jí)政府的行為“中規(guī)中矩”,甚至符合自己的偏好。

我國(guó)目前一直遵循的是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的財(cái)政能力原則,即“能者多勞”原則。例如,在一些發(fā)達(dá)地區(qū),有如教育這樣的公共服務(wù),不僅其管理性事權(quán)而且包括其支出責(zé)任仍然基本上滯留在縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí),甚至其他方面的公共服務(wù)事權(quán)還有進(jìn)一步下移的趨勢(shì)。而在不少落后地區(qū),由于當(dāng)?shù)刎?cái)政保障能力的缺乏,許多本該由當(dāng)?shù)刎?fù)責(zé)的支出責(zé)任卻大部分由地市級(jí)乃至于省級(jí)和中央政府來(lái)支撐。這使得不同地區(qū)同一層次的政府所承擔(dān)的支出責(zé)任和管理性事權(quán)存在著明顯的差異,容易引發(fā)許多事實(shí)上的不公平。因此,有必要對(duì)政府間公共服務(wù)事權(quán)的劃分依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)按照公共財(cái)政的立足點(diǎn)(即公共產(chǎn)品理論)來(lái)衡量,按照公共產(chǎn)品或公共服務(wù)的外溢性程度、外溢性范圍、公共產(chǎn)品生產(chǎn)與提供的規(guī)模經(jīng)濟(jì)和范圍經(jīng)濟(jì)程度來(lái)確定各級(jí)政府的事權(quán),以便形成一個(gè)較為合理的和相對(duì)統(tǒng)一的制度基礎(chǔ)。

根據(jù)中國(guó)的實(shí)際,縣鄉(xiāng)政府應(yīng)該著重解決“民生”問(wèn)題和培育市場(chǎng)問(wèn)題,所以應(yīng)該突出其社會(huì)管理職能(如履行轄區(qū)行政管理職責(zé)、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村的民主政治建設(shè)等)和公共服務(wù)職能(如發(fā)展教育事業(yè)、加強(qiáng)勞動(dòng)力技能培訓(xùn)、完善科技條件與服務(wù)、發(fā)展衛(wèi)生事業(yè)和社保事業(yè)、防疫減災(zāi)等)。除此之外,縣域內(nèi)的其他公共性事務(wù)(如一些重大公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟(jì)等)可以考慮由上級(jí)政府承擔(dān)。

(2)合理配置各級(jí)政府間的公共資源。在明確各級(jí)政府事權(quán)和支出范圍的前提下,應(yīng)按照事權(quán)和財(cái)力相匹配的原則,調(diào)整各級(jí)政府間的財(cái)力,使公共資源的配置向提供基本公共服務(wù)的基層政府傾斜。就現(xiàn)實(shí)情況看來(lái),縣鄉(xiāng)政府提供了大多數(shù)人口的大量公共服務(wù),需要在財(cái)權(quán)設(shè)定和財(cái)力配備方面給予相應(yīng)的垂顧。為此,要完善縣鄉(xiāng)公共收入體系,給予縣級(jí)財(cái)政必要的稅種選擇權(quán)、稅率調(diào)整權(quán)和有條件的設(shè)稅權(quán),提高自有收入能力,使其能夠基本覆蓋提供基本公共服務(wù)的成本開(kāi)支。同時(shí),在優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付制度的基礎(chǔ)上,加大對(duì)縣鄉(xiāng)財(cái)政的財(cái)政補(bǔ)助力度,增強(qiáng)基層財(cái)政能力。

2.改革基層財(cái)政管理制度

我國(guó)縣鄉(xiāng)財(cái)政本身弱小且各地經(jīng)濟(jì)條件差異極大,很難有以一個(gè)全國(guó)性(甚至全省范圍的)較為統(tǒng)一的體制模式處理各地縣鄉(xiāng)財(cái)政的能力均衡問(wèn)題。因此,應(yīng)該針對(duì)現(xiàn)實(shí)情況,鼓勵(lì)縣鄉(xiāng)財(cái)政體制進(jìn)行因地制宜的創(chuàng)新,確保基層政府正常運(yùn)行和履行其基本公共服務(wù)職責(zé)。概括起來(lái),按照縣鄉(xiāng)兩級(jí)之間相互預(yù)算程度的不同,縣鄉(xiāng)財(cái)政體制模式應(yīng)該主要有:

(1)相對(duì)規(guī)范的相對(duì)“分灶吃飯”機(jī)制。對(duì)于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較強(qiáng)、財(cái)政收入能力有較大潛力的地方,尤其是那些基本屬于優(yōu)先或者重點(diǎn)開(kāi)發(fā)范圍的地方,鼓勵(lì)實(shí)行“分級(jí)管理、職責(zé)明確、收入范圍清晰、責(zé)權(quán)統(tǒng)一”的相對(duì)“分灶吃飯”機(jī)制,即按照“事權(quán)匡定、財(cái)權(quán)激勵(lì)、財(cái)力補(bǔ)助”相協(xié)調(diào)、相一致的精神確保各級(jí)政府有相對(duì)穩(wěn)定的財(cái)力來(lái)履行其公共職能。

(2)“有限統(tǒng)籌”的財(cái)政體制模式。對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有一定的基礎(chǔ)、財(cái)政能力一般,屬于限制開(kāi)發(fā)范圍的地方,應(yīng)實(shí)行采取“劃分服務(wù)范圍,預(yù)算內(nèi)收支統(tǒng)籌,預(yù)算外核定基數(shù)、超收獎(jiǎng)勵(lì)、節(jié)支留用”為基本內(nèi)容的體制模式。在這種模式下,考慮到縣鄉(xiāng)整體財(cái)政能力有限,應(yīng)該適當(dāng)強(qiáng)化縣級(jí)財(cái)政履行公共服務(wù)職責(zé)的主體地位,加強(qiáng)縣鄉(xiāng)公共收入的統(tǒng)籌力度,以確保縣域公共服務(wù)水平大體均衡。在具體管理上,按照公共事權(quán)的不同內(nèi)涵(如決策權(quán)、支出責(zé)任、管理權(quán)和監(jiān)督管理權(quán)等)有所側(cè)重地安排縣鄉(xiāng)政府的不同服務(wù)方向,將預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入由縣級(jí)財(cái)政統(tǒng)籌管理,預(yù)算外資金按照核定的收入基數(shù),超收獎(jiǎng)勵(lì)、節(jié)支留用。隨著我國(guó)預(yù)算外資金管理改革的深入和非稅收入的規(guī)范化管理,未來(lái)的預(yù)算外資金很可能完全納入預(yù)算內(nèi)管理,因此這種“有限統(tǒng)籌”模式可以相應(yīng)轉(zhuǎn)化為“統(tǒng)籌稅收收入,核定非稅收入基數(shù)、超收獎(jiǎng)勵(lì)、節(jié)支留用”的模式。這樣,能夠保持縣鄉(xiāng)基本收入(即稅收收入)的統(tǒng)籌和非稅收入的激勵(lì)方式,以發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的財(cái)政努力積極性。

(3)“統(tǒng)收統(tǒng)支”的財(cái)政體制模式。對(duì)于那些經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱、資源和環(huán)境承載力弱、基本缺乏財(cái)政收入能力的地方,尤其是屬于禁止開(kāi)發(fā)范圍的地方,采取直接的“機(jī)構(gòu)簡(jiǎn)化、任務(wù)指派、經(jīng)費(fèi)直撥、節(jié)余上繳、強(qiáng)化審核”的縣鄉(xiāng)財(cái)政統(tǒng)籌模式。

3.健全“省管縣”和“鄉(xiāng)財(cái)縣管”辦法和完善縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制

具備條件的地方,特別是中東部地區(qū)繼續(xù)推進(jìn)“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”改革,并逐步擴(kuò)大試點(diǎn)范圍,減少財(cái)政管理層級(jí),完善“省直管縣”體制。與此同時(shí),加強(qiáng)縣鄉(xiāng)財(cái)力統(tǒng)籌,進(jìn)一步完善“鄉(xiāng)財(cái)縣管”,提高縣域公共資源的使用效益。

4.強(qiáng)化基層財(cái)政性收入的預(yù)算管理力度,整合政府財(cái)力

(1)建立縣鄉(xiāng)財(cái)政的全口徑預(yù)算制度,統(tǒng)籌政府財(cái)力。預(yù)算不完整是我國(guó)政府預(yù)算中的一個(gè)痼疾,這直接制約了政府財(cái)政能力的有效提高。因此,有必要把一般預(yù)算收支、基金預(yù)算收支、社會(huì)保障資金收支、國(guó)有資產(chǎn)收支合并為全口徑預(yù)算。把政府稅收收入、非稅收入等各項(xiàng)公共收入統(tǒng)籌于財(cái)政預(yù)算之內(nèi),強(qiáng)化基金預(yù)算和預(yù)算外資金的統(tǒng)籌調(diào)配力度,增強(qiáng)縣鄉(xiāng)財(cái)政的實(shí)力。

(2)繼續(xù)深化縣鄉(xiāng)部門(mén)預(yù)算改革、國(guó)庫(kù)集中支付改革和政府采購(gòu)制度改革。通過(guò)強(qiáng)化這些方面的改革,逐步樹(shù)立嚴(yán)格的支出程序和財(cái)經(jīng)紀(jì)律,規(guī)范財(cái)政管理,提高資金的使用效率。

(3)加強(qiáng)縣鄉(xiāng)政府債務(wù)管理,嚴(yán)格地方債務(wù)控制,防范基層財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。目前縣鄉(xiāng)政府債務(wù)累積規(guī)模大、化解難度大是造成基層財(cái)政困難的重要原因。因此,必須強(qiáng)化縣鄉(xiāng)政府債務(wù)管理,嚴(yán)格控制新增加債務(wù),積極化解現(xiàn)有債務(wù)。上級(jí)政府可以通過(guò)“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”的方法,或者通過(guò)減免部分債務(wù)(如國(guó)際組織和外國(guó)政府貸款、國(guó)債轉(zhuǎn)貸資金等)的方法參與或者激勵(lì)縣鄉(xiāng)政府努力化解債務(wù)。

5.建立基層政府最低財(cái)力保障制度

建立基層最低財(cái)力保障制度有助于為均等化各地基層財(cái)政服務(wù)能力提供基礎(chǔ)。為保障財(cái)政困難縣的基本支出需要,安徽、陜西、廣東等省份在兼顧省級(jí)財(cái)力可能及各縣實(shí)際需要的基礎(chǔ)上,建立了最低財(cái)力保障機(jī)制。其基本內(nèi)容是按照各自區(qū)域內(nèi)的標(biāo)準(zhǔn)人均財(cái)力計(jì)量,在此標(biāo)準(zhǔn)以下的縣,上級(jí)(主要是省級(jí))負(fù)責(zé)補(bǔ)充其財(cái)力致使其不足部分得以補(bǔ)足。例如,安徽省規(guī)定,對(duì)標(biāo)準(zhǔn)人均財(cái)力在1.5萬(wàn)元以下的縣,省財(cái)政按其標(biāo)準(zhǔn)人均財(cái)力與1.5萬(wàn)元的差額予以補(bǔ)助。江蘇將標(biāo)準(zhǔn)人均財(cái)力低于11 000元的縣(市)列入轉(zhuǎn)移支付范圍,對(duì)各地標(biāo)準(zhǔn)人均財(cái)力與11 000元的差額,省補(bǔ)助50%。

總的來(lái)說(shuō),在某一個(gè)省內(nèi)進(jìn)行縣鄉(xiāng)財(cái)政最低保障制度還是有局限性的。未來(lái)的基層政府最低財(cái)力保障制度無(wú)疑需要中央政府的參與和扶助。通過(guò)中央和省(市、自治區(qū))按照全國(guó)最低均衡標(biāo)準(zhǔn)和省內(nèi)最低均衡標(biāo)準(zhǔn)的“分層次的努力”,為均衡縣鄉(xiāng)財(cái)政能力提供最低保障基礎(chǔ)。

6.探索建立有效的“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支援農(nóng)村”的新機(jī)制

縣鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)是農(nóng)業(yè)相對(duì)集中的經(jīng)濟(jì)。因此,增強(qiáng)縣鄉(xiāng)財(cái)政能力還需要逐步探討有效的“工業(yè)返哺農(nóng)業(yè)、城市支援農(nóng)村”的新機(jī)制,以使縣鄉(xiāng)居民和縣鄉(xiāng)財(cái)政能夠充分享受我國(guó)工業(yè)化和城市化的成果。為此,需要積極探索工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與鄉(xiāng)村之間的財(cái)力轉(zhuǎn)移模式。當(dāng)務(wù)之急,需要以使用農(nóng)村土地為紐帶,積極探索城市化和工業(yè)化收益分享路徑,建立以土地所有權(quán)變更為基礎(chǔ)的橫向財(cái)力轉(zhuǎn)移機(jī)制;以為城市和工業(yè)提供農(nóng)業(yè)資源為紐帶,探索資源提供與資源使用之間的利益共享機(jī)制等等,以此增強(qiáng)縣鄉(xiāng)財(cái)政實(shí)力和縮小城鄉(xiāng)差距。

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(責(zé)任編輯:楊全山)