董　江

中圖分類(lèi)號(hào):D912.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

內(nèi)容摘要:英國(guó)“圈地運(yùn)動(dòng)”已經(jīng)過(guò)去幾百年的時(shí)間,而中國(guó)的農(nóng)民也正經(jīng)歷著類(lèi)似的土地被征用問(wèn)題。本文從新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)視角運(yùn)用制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的產(chǎn)權(quán)、路徑依賴(lài)和國(guó)家理論對(duì)兩國(guó)農(nóng)村土地征用現(xiàn)象的背景、過(guò)程、結(jié)果等進(jìn)行縱向比較,得出在中國(guó)土地產(chǎn)權(quán)制度不確定的條件下,地方政府主導(dǎo)征用土地必然導(dǎo)致失地農(nóng)民大量增加、無(wú)規(guī)則開(kāi)發(fā)和土地大量浪費(fèi),明晰中國(guó)土地產(chǎn)權(quán)制度是解決這一問(wèn)題的必然選擇。

關(guān)鍵詞:圈地運(yùn)動(dòng) 征用 制度

諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者斯蒂格利茨說(shuō),新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)從新的視角來(lái)解釋制度并檢查它的結(jié)果。本文以中英兩國(guó)農(nóng)村土地強(qiáng)制征用現(xiàn)象為研究對(duì)象,從新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角來(lái)分析其原因、過(guò)程,同樣處于工業(yè)化進(jìn)程中,由于彼此的產(chǎn)權(quán)制度的不同,相應(yīng)的一系列制度設(shè)計(jì)也就不同,導(dǎo)致的結(jié)果也是截然不同。本文認(rèn)為拋開(kāi)意識(shí)形態(tài)的制度分析,明確中國(guó)土地產(chǎn)權(quán)制度改革已是歷史的必然。

原因及背景比較

15-18世紀(jì)是英國(guó)由封建制度向資本主義急劇轉(zhuǎn)變時(shí)期,是資本原始積累和資本主義工場(chǎng)手工業(yè)快速發(fā)展時(shí)期。特別是隨著新航路的發(fā)現(xiàn),國(guó)際貿(mào)易的擴(kuò)大,英國(guó)出現(xiàn)兩種引人注目的現(xiàn)象:羊毛的需求量逐漸增加,羊毛價(jià)格大幅度上漲;村鎮(zhèn)牧場(chǎng)逐漸出現(xiàn)“羊口過(guò)?！?每公頃耕地上的牲畜頭數(shù),由于牧羊收益過(guò)高而猛烈增加。英國(guó)“圈地運(yùn)動(dòng)”最早從工商業(yè)發(fā)達(dá)的東南部農(nóng)村開(kāi)始的,新興資產(chǎn)階級(jí)、新貴族和大牧場(chǎng)主出于對(duì)養(yǎng)羊的預(yù)期收益大于農(nóng)業(yè)收益的考慮,自發(fā)性實(shí)行圈地,后來(lái)英國(guó)政府出于政治原因通過(guò)議會(huì)立法保護(hù)新貴族和新興資產(chǎn)階級(jí)的私人產(chǎn)權(quán),頒布法令批準(zhǔn)他們?nèi)φ嫁r(nóng)民的土地。最初圈占公地把排他性的共有產(chǎn)權(quán)界定為排他性的私人產(chǎn)權(quán)引起“公地悲劇”,然后圈占小佃農(nóng)的租地和公簿持有民的份地,被趕出家園的農(nóng)民成了無(wú)家可歸的流浪者,這就是所謂的“圈地運(yùn)動(dòng)”。

中國(guó)作為經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國(guó)家,隨著工業(yè)化和城市化進(jìn)程的加快,以建設(shè)用地為主的資源消費(fèi)急劇擴(kuò)張,農(nóng)用地轉(zhuǎn)化為工業(yè)等其他用地是一種必然趨勢(shì)。在中國(guó)土地產(chǎn)權(quán)制度不明晰,農(nóng)村集體中每個(gè)成員對(duì)集體土地?fù)碛腥康漠a(chǎn)權(quán),但是這個(gè)資源或財(cái)產(chǎn)(土地)并不屬于每個(gè)成員。缺少民主監(jiān)督和上級(jí)政府約束,為各級(jí)政府隨意征用農(nóng)民土地提供了空間。地方政府出于發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)、增加就業(yè)、獲取地方財(cái)政收入及主要是政績(jī)工程的需要,作為稀缺資源的土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷性經(jīng)營(yíng)者大肆以土地開(kāi)發(fā)的名義招商引資,抬高土地建筑價(jià)格,這必然引起土地的圈占和浪費(fèi)。政府官員在行使行政職權(quán)時(shí)也具有經(jīng)濟(jì)人角色,必然把地位、權(quán)利、收入作為主要?jiǎng)訖C(jī)。這樣,在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的土地征用制度和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的土地流轉(zhuǎn)制度直接侵害土地征用過(guò)程中農(nóng)民的合法權(quán)益。在土地價(jià)格人為扭曲的條件下,作為征地主體的地方政府可以用比較低廉的價(jià)格取得土地產(chǎn)權(quán),再以市場(chǎng)價(jià)格賣(mài)出,在土地產(chǎn)權(quán)交易中獲取高額壟斷利潤(rùn)。

作為不同土地產(chǎn)權(quán)制度,由于圈地原因不同且出于不同目的考慮,會(huì)引起截然不同的結(jié)果。英國(guó)的“圈地運(yùn)動(dòng)”是地主、貴族出于經(jīng)濟(jì)動(dòng)因,自發(fā)進(jìn)行圈占。中國(guó)的這種土地征用是由于產(chǎn)權(quán)制度模糊,地方政府作為主體出于政治動(dòng)因,進(jìn)行“尋租”而“征用、圈占”農(nóng)地。

運(yùn)動(dòng)過(guò)程的制度變遷比較

(一)英國(guó)的制度變遷

筆者認(rèn)為,英國(guó)“圈地運(yùn)動(dòng)”過(guò)程是誘致性到強(qiáng)制性制度變遷的過(guò)程。英國(guó)圈地運(yùn)動(dòng)最初同意限制公地上容許養(yǎng)羊的頭數(shù),但是監(jiān)督和管理這類(lèi)協(xié)議既困難,費(fèi)用又高,于是發(fā)展到第二階段在個(gè)人之間劃分牧場(chǎng),并給每個(gè)人經(jīng)營(yíng)專(zhuān)屬權(quán),這樣作為大的牧場(chǎng)主就可以憑借政治經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)圈占其他人的專(zhuān)屬權(quán)。英國(guó)的圈地運(yùn)動(dòng)經(jīng)歷了一個(gè)從自發(fā)性誘致制度變遷到強(qiáng)制性政府主導(dǎo)的制度變遷的轉(zhuǎn)換過(guò)程。大牧場(chǎng)主出于其經(jīng)濟(jì)利益考慮,自發(fā)性進(jìn)行組織圈地,增加公地養(yǎng)羊的數(shù)量,利用自己的優(yōu)勢(shì)趕走租種他們土地的農(nóng)民。由于誘致性制度變遷團(tuán)體面臨風(fēng)險(xiǎn),圈地轉(zhuǎn)換、擴(kuò)散的時(shí)間長(zhǎng),與農(nóng)民的談判成本過(guò)高,產(chǎn)生外部性和搭便車(chē),所以把政府和法律引入制度變遷中來(lái)。這樣,從1688年起,政府公開(kāi)支持圈地,資產(chǎn)階級(jí)大力鼓勵(lì)圈地,政府通過(guò)立法使圈地合法化。因?yàn)檎邕_(dá)爾曼“強(qiáng)迫圈地的力量如此強(qiáng)大以至于沒(méi)有任何法律可以阻止它,更不要說(shuō)扭轉(zhuǎn)它了”。18世紀(jì)到19世紀(jì)英國(guó)議會(huì)通過(guò)4763件有關(guān)圈地法案,共批準(zhǔn)圈占269萬(wàn)公頃共耕地和公有地。在這種政府主導(dǎo)的強(qiáng)制性變遷中,圈地的組織成本降低,變遷的時(shí)間縮短,可以更好的發(fā)揮圈地的規(guī)模經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)。

(二)中國(guó)的制度變遷

首先,政府為經(jīng)濟(jì)建設(shè)和公共利益的需要,依照法律程序強(qiáng)制性的把集體土地變?yōu)閲?guó)家所有土地。如《憲法》第三款規(guī)定“國(guó)家為公共利益的需要,可以按照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征用”;《土地管理法》規(guī)定“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè),需要使用土地的必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地”。我國(guó)的土地征用是在國(guó)家法律規(guī)定下通過(guò)行政手段來(lái)實(shí)現(xiàn)的,而非市場(chǎng)手段,征地過(guò)程體現(xiàn)地方政府的強(qiáng)制性。各級(jí)政府擁有行政審批權(quán),在國(guó)家監(jiān)管不健全的情況下,在征地審批過(guò)程中出現(xiàn)一些弄虛作假的行為,農(nóng)民在與政府談判時(shí)處于弱勢(shì)地位。所以土地征用法規(guī)的完善是一個(gè)緩慢的過(guò)程,體現(xiàn)其誘致性,隨市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展趨于科學(xué)合理。

其次,土地征用制度遵循諾斯的路徑依賴(lài)?yán)碚揑I:在起始階段帶來(lái)報(bào)酬遞增的制度,當(dāng)阻礙了生產(chǎn)發(fā)展,而從中獲利的利益集團(tuán)為了既得利益盡力維護(hù)它,此時(shí)這個(gè)社會(huì)陷入無(wú)效制度安排,“鎖定”在某種無(wú)效率的狀態(tài)下而導(dǎo)致停滯。中國(guó)低成本的征地制度在建國(guó)之初及以后的很長(zhǎng)時(shí)間為城市的發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)做出了重要貢獻(xiàn)。改革開(kāi)放以后,中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變,但仍延續(xù)了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期的征地制度。國(guó)家和地方各級(jí)政府在征用農(nóng)民土地時(shí)按計(jì)劃經(jīng)濟(jì)方式運(yùn)作,采用行政干預(yù),對(duì)農(nóng)民只進(jìn)行低水平補(bǔ)償,而出讓農(nóng)民土地時(shí)按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)方式運(yùn)作,與土地開(kāi)發(fā)商共同瓜分絕大部分土地的增加價(jià)值。所以這些組織和利益集團(tuán)不會(huì)推動(dòng)現(xiàn)有土地制度的變遷,只會(huì)加強(qiáng)現(xiàn)有制度,而這種極強(qiáng)的制約作用阻礙新路徑的選擇和變更。

中英兩國(guó)在農(nóng)民土地強(qiáng)制征用過(guò)程中,遵循不同的路徑依賴(lài)和制度變遷理論。英國(guó)地主、貴族從開(kāi)始自發(fā)的誘致性變遷到國(guó)家政府通過(guò)立法施行強(qiáng)制性變遷,促進(jìn)“圈地運(yùn)動(dòng)”的實(shí)現(xiàn)。中國(guó)的法律對(duì)征地的模糊規(guī)定,完善過(guò)程的緩慢,遵循強(qiáng)制性誘致變遷理論和諾斯的路徑依賴(lài)?yán)碚?卻又強(qiáng)化了現(xiàn)有的制度。

影響和結(jié)果比較

英國(guó)“圈地運(yùn)動(dòng)”對(duì)農(nóng)民產(chǎn)生負(fù)外部性。英國(guó)圈地運(yùn)動(dòng)過(guò)于迅速、突然,因而成為社會(huì)不安定因素。運(yùn)動(dòng)的不斷進(jìn)行以及農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模的擴(kuò)大,一批又一批農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者被趕出土地成為城市無(wú)產(chǎn)者,這些除自身勞動(dòng)力之外一無(wú)所有的無(wú)產(chǎn)者,成為雇傭工人和產(chǎn)業(yè)后備軍。他們不得不進(jìn)入生產(chǎn)羊毛和其他產(chǎn)品的手工工場(chǎng),成為資本家的廉價(jià)勞動(dòng)力。同時(shí),圈地運(yùn)動(dòng)對(duì)英國(guó)資本主義的發(fā)展提供有利的條件,促進(jìn)英國(guó)資本主義大農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的出現(xiàn),農(nóng)村階級(jí)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)榇蟮刂鳌①Y本主義農(nóng)場(chǎng)主和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)工人三個(gè)階層,這促進(jìn)了農(nóng)業(yè)資本主義生產(chǎn)的發(fā)展。大農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的出現(xiàn)有利于資本對(duì)農(nóng)業(yè)的投資和集約化經(jīng)營(yíng),有利于加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理和農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)的改革,為工業(yè)提供資金積累、原料、糧食保障,同時(shí)為工場(chǎng)手工業(yè)提供廉價(jià)勞動(dòng)力,推動(dòng)資本主義的發(fā)展。馬克思主義的歷史辨證法提供了一個(gè)完整的分析框架和結(jié)論,即圈地運(yùn)動(dòng)既是一場(chǎng)資本主義的工業(yè)和農(nóng)業(yè)變革,又是一場(chǎng)農(nóng)民與土地強(qiáng)行分離為特征的殘酷運(yùn)動(dòng)。

中國(guó)的“圈地”對(duì)國(guó)家的負(fù)外部性和對(duì)農(nóng)民的負(fù)外部性都很明顯。各級(jí)地方政府為自身利益需要違反城市總體規(guī)劃,追求時(shí)尚、相互攀比,不切實(shí)際地建設(shè)寬?cǎi)R路、大廣場(chǎng)、大草坪、主題公園,有的以建大學(xué)城和高爾夫球場(chǎng)為名,大搞房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)。據(jù)對(duì)22個(gè)省(區(qū)、市)的不完全統(tǒng)計(jì),截至2006年初,在建和擬建的大學(xué)城有46個(gè),占地面積超過(guò)40萬(wàn)畝;全國(guó)已建、在建和擬建的高爾夫球場(chǎng)多達(dá)306個(gè),遍及26個(gè)省(區(qū)、市),占地面積48.8萬(wàn)畝。中國(guó)某些地方政府無(wú)規(guī)則征用土地面積的擴(kuò)大,大量“圈地”的荒廢,高產(chǎn)區(qū)農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地,國(guó)家損失大量耕地。據(jù)國(guó)土資源部統(tǒng)計(jì),近幾年因建設(shè)用地、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、結(jié)構(gòu)調(diào)整等共占用優(yōu)質(zhì)良田達(dá)1300萬(wàn)畝,其中相當(dāng)部分已很難恢復(fù)種糧。中國(guó)農(nóng)耕地的面積從1996年的1.3億公頃減少至2005年的1.22億公頃。2003年到2005年,中國(guó)人均擁有耕地面積已從0.095公頃減少至0. 093公頃?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)理論認(rèn)為每征用一畝地就伴隨著1.5個(gè)農(nóng)民失業(yè)。1987-2001年,我國(guó)非農(nóng)建設(shè)占用耕地3394.6萬(wàn)畝,70%以上為征地,意味著至少有3400萬(wàn)農(nóng)民因征地而失去或減少了土地。

由于中英兩國(guó)“圈地”的原因和遵循制度變遷過(guò)程的不同,這種結(jié)果就非常明晰了:英國(guó)“圈地運(yùn)動(dòng)”引起對(duì)農(nóng)民的負(fù)外部性和對(duì)國(guó)家的正外部性結(jié)果。而中國(guó) “圈地”結(jié)果卻是失地農(nóng)民的增加,地方政府的盲目擴(kuò)建和高產(chǎn)耕地的荒廢。

結(jié)論

通過(guò)對(duì)中、英兩國(guó)不同時(shí)期圈地運(yùn)動(dòng)的比較,本文認(rèn)為,由于產(chǎn)權(quán)制度不同,政府征用國(guó)家土地和私人圈占土地,引起的結(jié)果也是截然不同。針對(duì)中國(guó)土地產(chǎn)權(quán)模糊不清引起的土地征用圈占問(wèn)題,筆者認(rèn)為應(yīng)建立二級(jí)土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu),即國(guó)家對(duì)土地?fù)碛薪K極所有權(quán),農(nóng)民對(duì)土地?fù)碛薪K身使用權(quán)。農(nóng)民根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和國(guó)家監(jiān)管下調(diào)整土地進(jìn)行投資,便于土地聯(lián)合產(chǎn)生集約化經(jīng)營(yíng),改變農(nóng)民對(duì)土地的產(chǎn)權(quán)在土地征用和流轉(zhuǎn)過(guò)程中處于弱勢(shì)地位。這樣可以利用耕地和減少對(duì)地方政府的監(jiān)督成本,加強(qiáng)土地規(guī)劃管理,充分發(fā)揮土地利用計(jì)劃對(duì)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用總量、結(jié)構(gòu)和布局的調(diào)控作用。二級(jí)土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)有利于激發(fā)國(guó)家、農(nóng)戶(hù)雙方合理開(kāi)發(fā)利用農(nóng)地資源,減少地方政府的尋租行為和“公共利益”需要泛化的土地圈占。所以,只有對(duì)中國(guó)土地產(chǎn)權(quán)界定明晰,才能更好地優(yōu)化土地資源配置,進(jìn)行市場(chǎng)交易。但是這種產(chǎn)權(quán)界定下的市場(chǎng)交易是有成本的,必須遵循國(guó)家法律、政策安排,這樣國(guó)家指引資源實(shí)現(xiàn)其最有價(jià)值的用途,便成為合理的選擇。

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作者簡(jiǎn)介:

董江,1976年出生,男,中級(jí)經(jīng)濟(jì)師,2000年長(zhǎng)春稅務(wù)學(xué)院國(guó)際貿(mào)易專(zhuān)業(yè)畢業(yè),2006年9月至2009年1月到江西財(cái)經(jīng)大學(xué)攻讀經(jīng)濟(jì)史專(zhuān)業(yè)碩士研究生,2009年2月加入溫州職業(yè)技術(shù)學(xué)院工商管理系經(jīng)貿(mào)教研室。主要研究方向是中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)、中國(guó)對(duì)外貿(mào)易。