高智明

摘要作為我國推進民主行政的重要制度保障之一,行政聽證對于擴大決策參與和增強決策民主具有重要意義。本文以昆明小區(qū)道路私改公為具體事例說明我國行政聽證制度的發(fā)展現(xiàn)狀,并針對我國行政聽證制度中存在的問題提出相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞私改公 聽證 民主 效力

中圖分類號:D922.1文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)09-032-02

一、事實的提出

2008年2月,昆明市出臺了《昆明主城區(qū)內(nèi)單位及小區(qū)道路轉(zhuǎn)為城市公用道路方案》,將機關(guān)、企事業(yè)單位和居民小區(qū)的部分道路轉(zhuǎn)為公用道路。該方案所涉及的重點區(qū)域(南北約1.6公里,東西約0.9公里),人口約2.8萬,建筑物非常密集,高峰時段的車流量每小時約6000多輛,而在這樣一個片區(qū)內(nèi)卻只有北辰大道一條雙向雙幅六車道主干道,兩條次干道。據(jù)了解,北辰大道自2006年開始不暢,因此相關(guān)部門通過拆除部分路段的街心花池、改建隔離欄等諸措施來緩解這一狀況。即便如此,北辰大道的交通還是一天比一天擁擠,尤其是2007年東三環(huán)修建到世博吉鑫園后,大量車輛涌入北辰大道,交通擁堵不堪。正是在這樣的背景下,昆明市建設(shè)局提出了《昆明主城區(qū)內(nèi)單位及小區(qū)道路轉(zhuǎn)為城市公用道路方案》,尤其是提出在北辰小區(qū)附近修建北辰立交及匝道,通往昆曲高速。昆明市市民對于這一方案的出臺反響很強烈,有人稱贊這是造福于民的好事,也有人對市政府的決策發(fā)出了質(zhì)疑。特別是私改公方案所涉及的居民小區(qū),甚至在開始動工時頻頻發(fā)生沖突事件,那雙方究竟誰對誰錯呢?筆者以以下法律條款說明之。

《中華人民共和國物權(quán)法》第42條規(guī)定:“為了公共利益的需要,依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)。征收單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn),應(yīng)當依法給予拆遷補償,維護被征收人的合法權(quán)益;征收個人住宅的,還應(yīng)當保障被征收人的居住條件?！钡?3條規(guī)定:“建筑區(qū)劃內(nèi)的道路,屬于業(yè)主共有,但屬于城鎮(zhèn)公共道路的除外。建筑區(qū)劃內(nèi)的綠地,屬于業(yè)主共有,但屬于城鎮(zhèn)公共綠地或者明示屬于個人的除外。建筑區(qū)劃內(nèi)的其他公共場所、公用設(shè)施和物業(yè)服務(wù)用房,屬于業(yè)主共有?！庇纱丝梢钥闯?小區(qū)業(yè)主確實對本人所居住之小區(qū)的道路享有共有權(quán),但是政府也有權(quán)力出于公共利益的目的來征收小區(qū)內(nèi)的道路,屬于公用征收行為。2004年我國憲法修正案首次以憲法的形式規(guī)定了公用征收,第20條規(guī)定:“國家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或征用并給予補償?！惫谜魇招袨闀π姓鄬θ说呢敭a(chǎn)權(quán)造成侵害,因此行政主體必須依據(jù)有關(guān)法律的規(guī)定,通過一定程序?qū)嵤┕谜魇?。那么私改公方案的實施是否是嚴格按照法定程序來進行的呢?

有關(guān)業(yè)主稱,昆明市政府在出臺私改公方案之前并沒有征求廣大市民的意見,也沒有舉行涉及相關(guān)利益群體的聽證會,嚴重缺失“程序”。按照駱湯達和諾瓦克的歸納,對于公用征收的一般性程序要求是:財產(chǎn)所有人必須接到政府行為的通知;由中立的裁決者對該問題進行裁決;必須給財產(chǎn)所有人聽證的機會;財產(chǎn)所有人必須有機會出示證據(jù)和要求證人出席;財產(chǎn)所有人必須有機會面對并盤問政府證人;財產(chǎn)所有權(quán)人有權(quán)利聘請律師出席;最終的決定,必須以聽證的記錄和陳述的理由為判斷基礎(chǔ)。而昆明市的私改公方案并沒有嚴格按照這些標準的程序進行,因此導(dǎo)致公眾與政府的沖突頻頻發(fā)生。究其原因,很大的程度上是由于缺乏一種政府與公眾對話的溝通機制,即聽證——行政機關(guān)聽取當事人意見的程序。

二、我國行政聽證制度的發(fā)展現(xiàn)狀

(一)行政聽證的范圍

1996年《中華人民共和國行政處罰法》第一次以法律的形式確立了聽證制度,具體規(guī)定了我國行政處罰的聽證程序及具體運用。1997年《中華人民共和國價格法》將聽證的范圍擴大到了政府的定價行為。2000年《中華人民共和國立法法》又將聽證制度擴展到了立法領(lǐng)域,以及隨后的《規(guī)章制定程序條例》和《行政法規(guī)制定程序條例》使聽證制度更加深化,一直到2008年1月1日正式實施的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》,這些都是我國建設(shè)社會主義民主法治國家所取得的長足進步。

(二)行政聽證的程序主體

1.行政聽證的主持人。主要有兩種產(chǎn)生方式:一是以美國為代表的行政法官制,二是行政機關(guān)的首長本人或是其從本機關(guān)人員中選擇的一個適合人選,采用后者的國家和地區(qū)比較多。我國的聽證主持人的產(chǎn)生方式也屬于后者。2.行政聽證的參與人,包括兩部分人員:(1)利害關(guān)系人,他們是可能會受到擬聽證事項影響的公眾。聽證代表人的遴選應(yīng)當具有普遍性和廣泛性,盡量涵蓋每一元的利益主體,使利害關(guān)系人的觀點更加全面、具體。(2)專家。他們具有豐富的專業(yè)知識背景,能中立的憑借理性地思維作出相對清晰、準確地判斷。

(三)行政聽證的程序

1.聽證的告知。行政機關(guān)可以依職權(quán)組織聽證,同時也可以依申請組織聽證。

2.聽證舉行的通知。聽證機構(gòu)審核后,對于符合聽證條件的,一般采取書面通知的方式,制作《聽證通知書》,并在保證行政相對人有充足的時間準備的前提下進行通知。

3.聽證的舉行。(1)在聽證開始前,記錄員應(yīng)當查明到場情況,宣布聽證紀律和聽證會場有關(guān)注意事項。(2)聽證主持人宣布聽證開始,介紹相關(guān)事項。(3)聽證程序正式開始,當事人進行質(zhì)證、申辯。(4)聽證主持人宣布該聽證會結(jié)束。(5)記錄員將聽證的全部活動記入筆錄,載明相關(guān)事項,并由聽證員和記錄員簽名。

4.聽證后的相關(guān)工作。聽證組織人通過在聽證中獲得的材料而提出意見或者作出相關(guān)決策。

我國的行政聽證制度很大程度上借鑒了司法審判中的原告與被告對抗、法官裁判的結(jié)構(gòu),以高度司法化的程序運作正體現(xiàn)了行政的公平與公正。但是,目前我國沒有制定統(tǒng)一的行政程序法典,關(guān)于正式聽證的規(guī)定散見于各單行法律文件中,而且在某種程度上行政正式聽證的實踐效果也背離了設(shè)置此制度的目的,偏向了形式主義,導(dǎo)致公眾參與聽證的熱情逐漸降低。例如,“機票價格聽證”消費者代表遴選工作在上海遭遇冷場,雖然每天來咨詢的人很多,但是真正報名的人只有7個。即使是報名者也對聽證會信心不足。尤其是隨著改革開放的進一步深化,利益主體更加多元化,行政聽證制度的完善所需要考慮的因素也就更多。

三、我國行政聽證制度的完善

(一)進一步擴大行政聽證的范圍

目前,我國行政聽證的范圍還局限于行政處罰、政府定價、行政許可等領(lǐng)域,與國外其他國家相比聽證的范圍還是比較狹窄的,不能充分保護行政相對人的合法權(quán)益。

昆明市的私改公方案,屬于政府的具體行政行為,嚴重影響到行政相對人的利益。政府應(yīng)該組織相關(guān)的聽證會,但是卻沒有。原因就在于缺乏法律的監(jiān)督。美國的行政聽證程序廣泛應(yīng)用于政府的各種決策過程。美國《聯(lián)邦行政程序法》第7章專門制定了聽證制度。美國將“聽取利害關(guān)系人意見的程序”統(tǒng)稱為聽證,行政機關(guān)可以采取從審判型聽證到非正式的會談等二十多種聽證形式。對于正在建設(shè)社會主義法治國家的我國來說,廣泛適用聽證程序無疑能進一步推進民主法治進程。

(二)保證行政聽證的效力

行政聽證的范圍固然要擴大,但是更要注重其效力。因為對于聽證會,公眾最關(guān)心的就是它的結(jié)果是否真正采納了公眾對于聽證事項所提出的意見,是走過場呢還是把意見落到實處。如2000年舉行的電信資費調(diào)整聽證會。這次聽證會之后,電信價格依然神秘。顯然,喪失了聽證會的效力。要想保證聽證會的效力必須確保聽證記錄的約束力。聽證記錄的約束力是正式聽證制度的核心問題。他山之石,可以攻玉。我們不妨參考國外關(guān)于聽證記錄約束力的相關(guān)規(guī)定。

1.美國的案卷排他性原則和禁止單方面接觸原則。美國《聯(lián)邦行政程序法》第556條第5款規(guī)定:“證言的記錄、證物連同裁決程序中提出的全部文書和申請書,構(gòu)成按照本編第557條規(guī)定作出裁決的唯一案卷。當事人交納法定費用后,有權(quán)得到副本”。這一規(guī)定就確定了案卷排他性原則。行政機關(guān)必須根據(jù)案卷作出決定,否則行政裁決無效。美國最高法院大法官VanDevanter曾說“制定法所規(guī)定的對于沒有列入聽證記錄的證據(jù),一律不得加以考慮的原則必須得到遵守,否則聽證的權(quán)利就變得毫無意義,如果決定者在作出處分時隨意背離記錄,或咨詢他人作出的事實認定或法律見解,則在正式聽證中提出的證據(jù)和辯論,沒有任何價值”。美國《聯(lián)邦行政程序法》第557條第4款規(guī)定:“禁止任何行政機關(guān)以外的有利害關(guān)系的當事人與任何決策官員進行或故意形成任何與訴訟的是非曲直有關(guān)的單方面聯(lián)系”。

2.行政決定的作出只是以聽證記錄為參考,而不是必須根據(jù)聽證記錄作出。聽證記錄只是具有一定程度的約束力。如德國、韓國、日本、瑞士等國家。德國《聯(lián)邦行政程序法》第69條第1項規(guī)定:“官署應(yīng)斟酌全部程序的結(jié)果,決定之”。韓國《行政程序法》第35條第5項規(guī)定:“行政機關(guān)充分討論聽證記錄及其他相關(guān)資料后,若認為有相當理由,應(yīng)在為處分時,積極反映聽證結(jié)果”。日本《行政程序法》第26條規(guī)定:“行政機關(guān)為不利益處分決定時,應(yīng)充分斟酌筆錄內(nèi)容及報告書中主持人意見”。瑞士《行政程序法》第32條規(guī)定:“官署為處分前應(yīng)對當事人所以及時提出的重要陳述予以斟酌”。

之于昆明私改公方案,如果能做到以上兩點:第一,舉行私改公方案聽證會,廣泛聽取昆明市市民的意見,尤其是方案中所涉及幾個小區(qū)中業(yè)主的意見。第二,保證聽證會的效力,不會“聽而不證”的走過場,切實根據(jù)聽證會結(jié)果科學(xué)的作出決策。那么,政府就做到了決策的民主與科學(xué)。

我們正在建設(shè)中國特色的社會主義現(xiàn)代化強國,對于我們來說,民主更是一個好東西,也更加必不可少。對于能夠加強社會主義民主的聽證程序,我們也應(yīng)該立足本國國情,逐步展開推廣,為公眾表達其利益訴求提供有效渠道,為賦予公眾充分的政治參與權(quán)提供法律保障。隨著社會主義法制的不斷健全,聽證程序也一定會在政府決策的各領(lǐng)域得到廣泛應(yīng)用,進一步提高我國政府行政管理的民主化、科學(xué)化和法制化水平。

參考文獻:

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[3]報名人數(shù)少上海機票價格聽證“選秀”遭遇冷場.http://finance.sina.com.cn.解放日報.2003年4月9日.

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