姜昭琪

摘要在城市房屋拆遷中,公益拆遷和商業(yè)拆遷在所涉法律關(guān)系、拆遷程序和法律后果等方面都存在著很大的區(qū)別。但在我國目前的拆遷立法中,并未對公益拆遷和商業(yè)拆遷進行區(qū)分,導(dǎo)致了政府不當(dāng)干預(yù)商業(yè)拆遷,行政權(quán)力被濫用等問題。本文將對如何劃分公益拆遷與商業(yè)拆遷以及商業(yè)拆遷中政府的角色定位進行討論。

關(guān)鍵詞城市房屋拆遷公共拆遷商業(yè)拆遷公共利益政府角色

中圖分類號:D920.5文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)09-193-02

城市房屋拆遷,是指取得房屋拆遷許可證的單位,依法對城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)國有土地上的房屋和附屬物予以拆除,對被拆除房屋的所有人或者使用者予以遷移安置,并對被拆除房屋的所有人予以經(jīng)濟補償?shù)幕顒?。根?jù)拆遷的目的,我國城市房屋拆遷可分為公益拆遷和商業(yè)拆遷。公益拆遷是指基于公共利益的由政府實施的拆遷行為,商業(yè)拆遷是指以營利為目的的由一般民事主體實施的拆遷行為。

由于兩者的目的不同,因此其所涉及的法律關(guān)系、拆遷程序和法律后果也不完全相同,所對應(yīng)的解決機制也應(yīng)該有所不同。在公益拆遷中,政府作為拆遷一方,與被拆遷人之間的關(guān)系是行政關(guān)系,而在商業(yè)拆遷中,作為拆遷一方的開發(fā)商和被拆遷人之間是平等的民事主體關(guān)系。兩種完全不同的法律關(guān)系,顯然應(yīng)該用不同的程序和手段進行對待。但在我國目前的拆遷立法中,并未對這兩種拆遷行為進行區(qū)分,導(dǎo)致了商業(yè)拆遷中政府行政權(quán)力濫用,處于弱勢一方的被拆遷人常常面臨的是政府通過行政權(quán)力進行強制拆遷的情況,產(chǎn)生了一系列拆遷矛盾。筆者認為,要解決這個問題,最關(guān)鍵的在于規(guī)范政府在商業(yè)拆遷中的角色定位,而首先,應(yīng)該對商業(yè)拆遷和公益拆遷進行區(qū)分。

下面,本文將對劃分公益拆遷和商業(yè)拆遷的具體標準以及商業(yè)拆遷中政府角色的定位進行粗淺的討論。

一、如何區(qū)分公益拆遷和商業(yè)拆遷

目前,根據(jù)《城市房屋拆遷管理條例》及《憲法》《物權(quán)法》《土地管理法》等法律法規(guī)中關(guān)于公民私有財產(chǎn)的規(guī)定,公益拆遷中政府拆遷行為的合法性主要來源于“公共利益的需要”。那么,我國的現(xiàn)行法律對于公共利益是如何界定的呢。《城市房屋拆遷管理條例》中規(guī)定,“城市房屋拆遷必須符合城市規(guī)劃,有利于城市舊區(qū)改造和生態(tài)環(huán)境改善,保護文物古跡。”但是,這些有限的列舉,顯然不足以對公共利益進行全面的囊括。而我國的《憲法》和《物權(quán)法》,也以公共利益具有高度的抽象性和模糊性為名,回避了對于公共利益的界定。那么,能否因為其復(fù)雜且變化多端,在法律規(guī)定上就給予回避呢?權(quán)衡利弊,筆者認為,與其回避公共利益的界定,給行政機關(guān)上下其手大開方便之門,導(dǎo)致公共利益是個筐,所有私人利益都能往里邊裝,還是應(yīng)該通過立法技術(shù)對公共利益給予一定的界定和限制。

對于公共利益實體內(nèi)涵的界定,宜采用概括與列舉結(jié)合,設(shè)置限制性條款的立法模式。首先,應(yīng)對于公共利益實體內(nèi)涵的一些要素進行原則性概括,如受益主體的不確定性、公益的明顯性和長期性等。其次,根據(jù)其內(nèi)涵進行盡可能全面的列舉,梁慧星主持的物權(quán)法草案建議稿第四十八條,“將公共利益列舉為:‘公共道路交通、公共衛(wèi)生、災(zāi)害防治、科學(xué)及文化教育事業(yè),環(huán)境保護、文化古跡及風(fēng)景名勝的保護、公共水源及飲水排水用地區(qū)域的保護、森林保護以及法律規(guī)定的其他公共事業(yè)?！雹俅朔N列舉便十分具有參考意義。最后,對于目前實踐中存在的明顯非為公共利益的典型事項進行排除,以解決我國目前存在突出的利用公權(quán)力進行商業(yè)拆遷的問題。如企業(yè)的商業(yè)性開發(fā)、修建臨時綠地、發(fā)展與我國目前經(jīng)濟生活狀況所不符合的項目等。

在通過立法對于公共利益的實體涵義進行規(guī)定的同時,還應(yīng)在程序上對公共利益進行審查。因為公共利益作為隨著經(jīng)濟發(fā)展與社會生活變動的具有高度不穩(wěn)定性的概念,當(dāng)被拆遷人和政府關(guān)于公共利益的定義出現(xiàn)爭執(zhí),引發(fā)拆遷矛盾時,公民對共同利益的訴求要如何體現(xiàn)和傳達呢?如果缺乏一套有效的溝通交流機制以及監(jiān)督體制,民意便容易被行政機關(guān)玩弄于股掌之間,打著民意的大旗行中飽私囊之私。因為政府行政機關(guān)不僅是社會公共利益的發(fā)言人,同時還是自身權(quán)力利益的代表者,當(dāng)兩者發(fā)生沖突時,權(quán)力孕育真理,如果缺乏有效的監(jiān)督規(guī)范機制,民意的被閹割便幾乎成為必然。因此,在實體上對公共利益進行更明確界定的前提下,還應(yīng)在程序上對拆遷行為是否符合公共利益進行審查:一方面,應(yīng)通過程序參與保證民眾在拆遷問題上和政府的平等交流,建立民意咨詢與商談機制,使拆遷問題更加透明公開。另一方面,根據(jù)“自己不能做自己的法官”這一古老的法律格言,應(yīng)明確法院在判斷公共利益問題的權(quán)威性,限制行政機關(guān)對于公共利益問題的決定權(quán),打破行政機關(guān)對于公共利益解釋權(quán)的濫用,通過司法機關(guān)對拆遷問題進行裁定。當(dāng)被拆遷人或其他利害關(guān)系人對公共利益以及賠償數(shù)額有質(zhì)疑時,有必要保證被拆遷人的訴權(quán),使其得以向法院提起行政訴訟,由法院來對拆遷的合法性及賠償數(shù)額進行裁定,從而做出判決。在保證被拆遷人提起行政訴訟權(quán)利的同時,還應(yīng)通過舉證責(zé)任倒置的方法對被拆遷人進行救濟,由政府機關(guān)承擔(dān)拆遷目的是否符合公共利益的舉證責(zé)任。

二、我國目前商業(yè)拆遷中政府的角色現(xiàn)狀

前文已經(jīng)提到,我國目前的《城市房屋拆遷管理條例》并未對公益拆遷和商業(yè)拆遷進行區(qū)分,導(dǎo)致在商業(yè)拆遷中政府角色定位不清晰,進可運用行政權(quán)力以拆遷人的角色出現(xiàn),退可作為第三者以開發(fā)商為擋箭牌,其活動空間過大,一方面導(dǎo)致政府權(quán)力尋租和腐敗現(xiàn)象的蔓延,另一方面使許多被拆遷者存在著在拆遷游戲中與自己博弈的到底是政府還是開發(fā)商的困惑,導(dǎo)致其往往將拆遷矛頭指向政府,激化拆遷矛盾。那么,在商業(yè)拆遷中,政府到底是幫助開發(fā)商順利拆遷的保護神,還是監(jiān)督其行為、防止出現(xiàn)野蠻拆遷的被拆遷者的守護者?

在《城市房屋拆遷管理條例》中,第五條規(guī)定,“國務(wù)院建設(shè)行政主管部門對全國城市房屋拆遷工作實施監(jiān)督管理?！薄翱h級以上地方人民政府負責(zé)管理房屋拆遷工作的部門對本行政區(qū)域內(nèi)的城市房屋拆遷工作實施監(jiān)督管理?？h級以上地方人民政府有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)按照本條例的規(guī)定,相互配合,保證房屋拆遷管理工作的順利進行。”第七條規(guī)定,“市、縣人民政府房屋拆遷管理部門應(yīng)當(dāng)自收到申請之日起30日內(nèi),對申請事項進行審查;經(jīng)審查,對符合條件的,頒發(fā)房屋拆遷許可證?！钡诎藯l規(guī)定,“房屋拆遷管理部門和拆遷人應(yīng)當(dāng)以及向被拆遷人作好宣傳、解釋工作。”第十條規(guī)定,“房屋拆遷管理部門不得作為拆遷人,不得接受拆遷委托。”以及第十七條規(guī)定,“被拆遷人或者房屋承租人在裁決規(guī)定的搬遷期限內(nèi)未搬遷的,由房屋所在地的市、縣人民政府責(zé)成有關(guān)部門強制拆遷,或者由房屋拆遷管理部門依法申請人民法院強制拆遷?！?/p>

由此可見,根據(jù)《城市房屋拆遷管理條例》,政府一方面是拆遷行為的監(jiān)督管理者,對拆遷行為進行審查、發(fā)放房屋拆遷許可證;另一方面,政府應(yīng)向被拆遷人進行宣傳工作,在必要情況下可實行強制拆遷。這便引發(fā)了角色定位的矛盾,政府既要對開發(fā)商的拆遷行為進行監(jiān)督,同時又要承擔(dān)說服被拆遷人搬遷以及必要情況下強制拆遷的任務(wù),而在現(xiàn)實生活中,由于開發(fā)商和被拆遷者兩者在經(jīng)濟實力、信息等方面的嚴重不對稱,在加上政府為了推動政績需要,“政府不花錢,舊貌換新顏”,往往成為開發(fā)商利益的同盟者,有些地方政府甚至淪為開發(fā)商的打手。前幾年湖南嘉禾縣政府為了幫助開發(fā)商搞商貿(mào)城開發(fā)出臺的“株連政策”,要求公職人員負責(zé)各自親屬的拆遷工作,如果不能夠按照開發(fā)商的要求拆遷,將被暫停工作、停發(fā)工資、被開除或下放到邊遠地區(qū),便可謂將政府與開發(fā)商親密合作、政府權(quán)力為商業(yè)拆遷竭誠服務(wù)發(fā)展到了極端②。在此環(huán)境下,本已處于弱勢的被拆遷一方的利益得不到保障,房屋拆遷博弈中出現(xiàn)利益失衡的狀態(tài),激化拆遷矛盾。

三、如何構(gòu)建商業(yè)拆遷中拆遷者、被拆遷者以及政府三者之間的關(guān)系

在商業(yè)拆遷中,房屋拆遷的實質(zhì)是平等民事主體之間土地使用權(quán)和房屋所有權(quán)的轉(zhuǎn)移和變更,拆遷者和被拆遷者是一種平等的民事關(guān)系,雙方遵循意思自治原則,享有平等的權(quán)利和義務(wù)。即拆遷者和被拆遷者之間根據(jù)意思自治形成拆遷市場,極端地來說,如果被拆遷者不同意拆遷行為,即便拆遷者提供再高的對價,也不能私自進行強制拆遷。而政府在拆遷市場中,其作為拆遷主體的權(quán)力只能被限縮在公益拆遷中,而不能對商業(yè)拆遷進行不當(dāng)?shù)母深A(yù)。筆者認為,在商業(yè)拆遷中,構(gòu)建拆遷者、被拆遷者及政府三者的關(guān)系,應(yīng)該做到以下兩點:

(一)政府行政權(quán)力應(yīng)該受到限制

在商業(yè)拆遷中,政府的職能應(yīng)主要在于監(jiān)督拆遷市場,防止野蠻拆遷,而不應(yīng)干涉拆遷標準的定價、說服被拆遷者搬遷等工作。也就是說,政府在商業(yè)拆遷中不應(yīng)對拆遷行為進行直接的實體上的干涉,只能進行間接的宏觀調(diào)控,通過程序上來對拆遷市場進行規(guī)范。這是由政府作為行政機關(guān)的有限理性決定的,政府在商業(yè)拆遷中出于政績需要,往往更關(guān)心房屋拆遷的效果,再加上擁有更強大經(jīng)濟實力的開發(fā)商其資本發(fā)展到一定的階段,便傾向于在公權(quán)力中尋求代言人,這便導(dǎo)致了被拆遷者的利益的被忽視,因此政府在商業(yè)拆遷中的行政權(quán)應(yīng)受到限制。對于拆遷標準的定價,應(yīng)該由開發(fā)商和被拆遷人通過意思自治在拆遷市場中給予形成,充分尊重雙方的定價議價自由,而不應(yīng)由政府單方擬定。同時,應(yīng)當(dāng)把拆遷受托人完全推向市場,由政府對拆遷受托人的資質(zhì)和權(quán)力進行審核,明確拆遷受托人應(yīng)該是具有企業(yè)性質(zhì)的中介機構(gòu),而不能由政府或其他事業(yè)單位來擔(dān)任拆遷受托人。

(二)應(yīng)強調(diào)對被拆遷人作為弱勢群體的特殊保護

由于拆遷者和被拆遷者天生的力量對比懸殊,被拆遷者在房屋拆遷利益博弈中往往處于不利地位,只有通過法律預(yù)先的衡平,才能保證實質(zhì)正義的實現(xiàn)。《城市房屋拆遷管理條例》不能只防釘子戶,不防野蠻開發(fā)商,正如《消費者權(quán)益保護法》保護消費者的立法目的是由消費者在市場中的弱勢地位所決定一樣,《城市房屋拆遷管理條例》也應(yīng)該是一部以維護被拆遷人利益為出發(fā)點的法規(guī)。因此,應(yīng)該強調(diào)房屋拆遷中被拆遷人的拆遷異議權(quán)、知情權(quán)、選擇賠償方式和標準的權(quán)利以及在拆遷人欺詐情況下被拆遷人的司法救濟權(quán)等,同時增加拆遷人的義務(wù),強調(diào)開發(fā)商欺詐的責(zé)任,以更好的平衡被拆遷者與拆遷者的利益。同時,對于拆遷補償價格應(yīng)注意的是,拆遷人不僅要對被拆遷人的房屋所有權(quán)的價值進行賠償,同時還應(yīng)對其土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓進行補償,以更好的保護被拆遷人的利益。

四、結(jié)語

城市房屋拆遷問題關(guān)系著國計民生,對于人民安居樂業(yè)和社會穩(wěn)定有著重要的影響,本文針對我國目前城市房屋拆遷過程中存在的一些問題做了探討,提出應(yīng)該在立法中對公益拆遷與商業(yè)拆遷進行區(qū)分,以及如何在商業(yè)拆遷中限制政府行政權(quán)力,完善拆遷市場的看法。不足之處,尚待完善!

注釋:

①梁慧星.中國物權(quán)法草案建議稿——條文、說明、理由與參考立法例.北京:社會科學(xué)文獻出版社.2000.

②湖南嘉禾拆遷事件.新浪網(wǎng).http://news.sina.com.cn/z/hnjiahe/index.shtml.2009-5-21.

參考文獻:

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[3]翁岳生.行政法(下).北京:中國法制出版社.2000.

[4]李愛民.房屋拆遷行為的法律分析.法制與社會.2009(2).

[5]黃潔.城市拆遷公共利益法律問題初探.法制與經(jīng)濟.2007(7).