劉紫微

摘要城管人員在行政管理中的角色扮演一直是模糊和混亂的。近日廣州市成立城市管理綜合執(zhí)法局,全市3196名城管人員納入行政執(zhí)法編制,全部實行公務(wù)員管理。這一消息立刻引起學(xué)界乃至全社會的激烈爭論。本文將重點從城管內(nèi)部人員編制的角度來分析城管執(zhí)法工作現(xiàn)狀,及其困境產(chǎn)生的原因,結(jié)合廣州“變身”實例,對城管人員納入公務(wù)員隊伍的必要性進(jìn)行探索。

關(guān)鍵詞城管 公務(wù)員化 必要性

中圖分類號:D630文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A文章編號:1009-0592(2009)09-197-02

近年來,隨著經(jīng)濟迅猛發(fā)展以及城市化進(jìn)程的加快,傳統(tǒng)城市管理模式遇到前所未有的挑戰(zhàn)。這個常常是站在風(fēng)口浪尖的一線執(zhí)法,與生活息息相關(guān)的龐大隊伍,竟從“人民公仆”惡化成了不少百姓心中的“公敵”。城管執(zhí)法難的問題也成為了行政機關(guān)不得不正視的現(xiàn)實問題。而這一切與城管人員法律地位的不明確關(guān)系重大。因此,城管人員是否應(yīng)該納入公務(wù)員編制理應(yīng)成為社會關(guān)注焦點。實際上,是否屬于公務(wù)員范圍,是否應(yīng)納入公務(wù)員法管理,實屬一個國家權(quán)衡與選擇的問題。

新聞背景:廣東省廣州市近日成立城市管理綜合執(zhí)法局,全市3196名城管人員納入行政執(zhí)法編制,廣州市城管從事業(yè)單位、依照公務(wù)員管理,轉(zhuǎn)向行政專項執(zhí)法編制、公務(wù)員管理。據(jù)了解,本次廣州市將城市綜合執(zhí)法支隊與廣州市城市管理辦公室合并,更名為廣州市城市管理綜合執(zhí)法局,行使城市管理綜合協(xié)調(diào)和執(zhí)法雙重職能,納入政府序列,定編3000多人,全部為行政執(zhí)法專項編制。

一、“變身”前廣州城管人員編制混亂的缺陷及“后果”

(一)廣州市城管人員編制混亂的缺陷

城管人員編制混亂有諸多缺陷,大致歸納如下:

1.人員身份的多樣化不利于對綜合執(zhí)法隊伍素質(zhì)進(jìn)行嚴(yán)格要求,也不符合國務(wù)院63號文件要求集中行政處罰權(quán)的行政機關(guān)的執(zhí)法人員必須是公務(wù)員的規(guī)定。

2.人員編制混亂不利于奉公廉政,影響城管工作人員的積極性。非公務(wù)員編制的城管人員,尤其是公共服務(wù)類事業(yè)編,收入水平得不到國家保障,其經(jīng)費包括工資來源主要靠收費和罰沒收入。這樣導(dǎo)致的一個嚴(yán)重弊端是,城管部門為生存,而不得不將執(zhí)法天平向經(jīng)濟利益傾斜,而忽視了執(zhí)法的程序、手段和成效。

3.人員設(shè)置混亂,造成執(zhí)法空白和執(zhí)法交叉同時存在。專業(yè)管理部門職責(zé)不明,條塊分割,多頭管理,職能交叉;管理方式粗放,習(xí)慣于突擊式、運動式管理;缺乏有效的監(jiān)督和評價機制。出現(xiàn)問題時,容易造成無利益的事情,互相推諉;有利益的事情,爭搶不斷。

(二)編制混亂——內(nèi)在因素造成的執(zhí)法困境

針對城管行政執(zhí)法難的問題,學(xué)界往往關(guān)注外部原因。例如部門立法導(dǎo)致法律沖突,立法滯后致使出現(xiàn)法律真空,法律法規(guī)不健全削弱了執(zhí)法成效,城管的法律地位不明確,城管的職權(quán)范圍不明確等等。卻忽視了造成這一系列外部原因的根源在于其內(nèi)部設(shè)置的混亂。正是由于上述缺陷導(dǎo)致了目前城市管理的執(zhí)法困境:

近年來,“暴力執(zhí)法”和“暴力抗法”似乎發(fā)展成為了一個惡性循環(huán)的夢魘。頻頻曝光的城管野蠻粗暴執(zhí)法事件,造成了人民心中城管人員總是“黑著臉,拿著棍子”的丑陋形象,致使城管的整體形象及公信力跌至谷底。

城管是中國特色,是中國城市化進(jìn)程中的必然產(chǎn)物,其存在與發(fā)展有其歷史必然性。但是,城管行政執(zhí)法這個處于城市治理的末端,承擔(dān)的是政府執(zhí)法職能中最艱難的部分。因為它的內(nèi)部人員編制的混亂,使它在產(chǎn)生和發(fā)展中充滿了不和諧的音符。

二、廣州城管變身公務(wù)員引起的“質(zhì)疑”

〈公務(wù)員法〉第2條:本法所稱公務(wù)員,是指依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負(fù)擔(dān)工資福利的工作人員。變身引起了廣泛爭議,無非圍繞以下幾點:

第一,學(xué)界質(zhì)疑,城管執(zhí)行的是否算得上“公務(wù)”?公務(wù),是與私人事務(wù)、企業(yè)事務(wù)、小團體事務(wù)相對的概念,強調(diào)的是為社會公眾服務(wù),維護(hù)社會公共利益。城管行政執(zhí)法當(dāng)然也算得上廣義上的執(zhí)法,然而,學(xué)界卻強調(diào)區(qū)分城管所執(zhí)的法與一般意義上的法的區(qū)別,即“前者一般是地方政府的規(guī)定或條例,而后者是全國人大及其常委會制定的法律,法律地位和效力不可同日而語?！?/p>

第二,集體轉(zhuǎn)正的程序不合法:首先,廣州城管“一刀切”納入公務(wù)員編制,毫無疑問是有違《中華人民共和國公務(wù)員法》所規(guī)定的“逢進(jìn)必考”政策的。其次,城管人員在原來的管理系列中并沒有納入國家行政編制,因此就不宜經(jīng)考試后進(jìn)入公務(wù)員隊伍。現(xiàn)在突然改變這種管理性質(zhì),就必須經(jīng)過全國人大常委會或者國家編制機構(gòu)來認(rèn)定。否則是不合法的,也是不符合國家編制原則的。而且,城市管理綜合執(zhí)法局的成立以及將數(shù)千名城管人員納入行政執(zhí)法編制這種關(guān)乎民眾利益的大事,應(yīng)召開聽證會聽取各方面意見,但廣州的集體轉(zhuǎn)正卻“暗中進(jìn)行”,違反了程序上的合法性。

第三,集體轉(zhuǎn)正,規(guī)避了公務(wù)員錄用的“門檻“:公務(wù)員法第十一條規(guī)定了公務(wù)員應(yīng)當(dāng)具備的條件,二十一條規(guī)定了公務(wù)員錄取的方法。然而,集體轉(zhuǎn)正忽略了對城管人員自身條件,法律意識,專業(yè)素質(zhì)的考察,這種暗中轉(zhuǎn)流的形式不利于行政所要求的公平公正公開。

三、城管公務(wù)員化的必要性之鄙見

城管公務(wù)員化,是指將城管人員納入國家行政編制、由國家財政負(fù)擔(dān)工資福利,并受《公務(wù)員法》調(diào)整,依法履行公職。依己見,廣州市城管人員集體轉(zhuǎn)正雖存在缺陷之處,但其功能性遠(yuǎn)大于其缺陷性,變身實屬必要:

第一,城管公務(wù)員化,有利于人員統(tǒng)一管理,提高了行政執(zhí)法的效率。此次廣州城管的“華麗轉(zhuǎn)身”,其實是解決了城管人員編制混亂的問題。新任廣州市城市管理綜合執(zhí)法局局長李廷貴說,廣州的城市管理工作,最大的問題是多部門職能交叉,多頭管理、多頭執(zhí)法的最終結(jié)果是“大家都管反而管不好”。要走出這個困局,首先就必須變多頭管理為一頭管理、變多頭執(zhí)法為一頭執(zhí)法。目前按“大城管部門”概念成立的城管局,把創(chuàng)衛(wèi)辦、愛衛(wèi)辦、城管辦以及環(huán)衛(wèi)局下屬的與城管相關(guān)的部門整合到一起,集中行使12個部門207項城市管理方面的執(zhí)法權(quán),遠(yuǎn)多于過去城管支隊承擔(dān)的百余項執(zhí)法任務(wù)。

第二,公務(wù)員化提高了城管人員的待遇,其合法權(quán)利得到法律保障,執(zhí)法有了物質(zhì)保障?！豆珓?wù)員法》第九條,第十三條,第七十九條明確規(guī)定了公務(wù)員(城管人員)的各項權(quán)利,尤其是其中對于工資福利的保障,有利于提高城管人員的工作積極性,有力防止罰款流入私人“小金庫”之局面,推動了勤政廉政水平的提升,對執(zhí)法工作的公正性,合法性提供了前提。城管執(zhí)法是行政執(zhí)法的重要組成部分,其所需的經(jīng)費和物質(zhì)當(dāng)全部有國家財政給予充分的保證。有效解決了現(xiàn)有執(zhí)法力量和繁重執(zhí)法工作的矛盾。

第三,公務(wù)員化彌補了人員混亂造成的“無人監(jiān)管”狀態(tài),改變和加強城管執(zhí)法監(jiān)督方式和監(jiān)督力量,避免了“無法可依”。由于城管一直是“國家不設(shè)委局、省里不設(shè)行政主管局”的“稀有”部門,監(jiān)督力量微薄。又加上執(zhí)法范圍不明確,導(dǎo)致老百姓“告狀無門”。如今,化身公務(wù)員的城管人員執(zhí)法必須對《公務(wù)員法》負(fù)責(zé),義務(wù)權(quán)責(zé)明確。據(jù)法,城管和“被執(zhí)法者”都處在一個光明正大的訴求平臺上,相對人有權(quán)“說話”了,體現(xiàn)了公平公正,加強了對城管人員依法行政的監(jiān)督。

第四,《公務(wù)員法》對人員準(zhǔn)入,培訓(xùn),績效考核制度及懲戒等都有明文規(guī)定。嚴(yán)格的人員準(zhǔn)入機制,完善了執(zhí)法資格制度,避免人鉆法律的空子,防止行政腐敗現(xiàn)象。對公務(wù)員的培訓(xùn)體制,對完善隊伍建設(shè)和提高人員素質(zhì),避免暴力執(zhí)法等有很大的意義。嚴(yán)格績效考核制度,使城管人員獲得工作的危機意識和上進(jìn)意識,形成對城管人員的強力約束機制。、

第五,公務(wù)員化將有利于改善城管人員在民眾心中的印象,也有利于加強城管人員“為人民服務(wù)”的政治意識。這基于中國長期以來是一個權(quán)力集中的國家,公務(wù)員享有崇高威信,這種長期心理崇拜就給了城管人員重塑形象的契機,將有利于依法行政工作的順利開展。

四、結(jié)語

本文試圖為各種立場都能提供有價值的方案,從具體問題出發(fā),努力提供一個可供選擇的解決問題的理論途徑。但歸納筆者對城管公務(wù)員化的意見不外乎以下幾點:

首先,從廣州城管人員集體轉(zhuǎn)正的實例中,我們不難看出,各地區(qū)一直為了行之有效的城管體制而進(jìn)行探索。其目的是為了更好的服務(wù)于眾,這是值得肯定的。

其次,在我看來,城管公務(wù)員化這個問題本身并沒有是非性,其實質(zhì)意義在于改革后的城管工作能否發(fā)生實質(zhì)改變。就象鄧小平同志所說:無論白貓黑貓,能抓住老鼠就是好貓。這就是鼓勵我們在改革的道路上不拘束于一點,而應(yīng)該放開想象,探索更新的道路。廣州的例子給我們在改革的道路上拓寬了思路,其必要性顯著。

總之,實現(xiàn)和諧社會并不是一個身份的轉(zhuǎn)換,或者說一個制度的改變就可以實現(xiàn)的,而是在于這一轉(zhuǎn)變所引起的“蝴蝶效應(yīng)”。我們應(yīng)該鼓勵如廣州市城管人員集體轉(zhuǎn)正的大膽創(chuàng)新的改革,專注于對其缺陷性的爭論是不會有實質(zhì)意義的,積極配合其工作,努力使改革有成效,才是要務(wù)。

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