孫　蘭

摘要環(huán)境保護(hù)是我國(guó)的一項(xiàng)基本國(guó)策,是實(shí)現(xiàn)我國(guó)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的重要舉措。本文擬結(jié)合實(shí)際案件,對(duì)環(huán)保專項(xiàng)資金的進(jìn)一步規(guī)范管理和使用作初步分析并提出完善建議,以期對(duì)解決環(huán)保專項(xiàng)資金的使用管理問(wèn)題有所助益。

關(guān)鍵詞環(huán)境保護(hù) 環(huán)保專項(xiàng)資金 可持續(xù)發(fā)展

中圖分類號(hào):C935文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1009-0592(2009)09-241-02

近年來(lái),國(guó)家用于環(huán)境保護(hù)方面的資金逐年增加,僅以寶山區(qū)為例,從2005年至今,用于環(huán)保項(xiàng)目的環(huán)保專項(xiàng)資金額度一直呈現(xiàn)上升趨勢(shì),至2008年已達(dá)1500萬(wàn)元。這些專項(xiàng)資金大都用于解決緊迫的環(huán)境問(wèn)題,如寶山區(qū)近兩年環(huán)保專項(xiàng)資金的投入方向就主要集中在企業(yè)排污納管工程上,以確保水環(huán)境的安全。由此,保證這些資金的使用效率和項(xiàng)目運(yùn)行的有效性十分重要。但在實(shí)際運(yùn)作過(guò)程中,在環(huán)保專項(xiàng)資金的分配、管理和使用環(huán)節(jié),還存在著監(jiān)督不嚴(yán)、制度不全、重視程度不高等問(wèn)題,近期我院查處的張某貪污案,正暴露了環(huán)保專項(xiàng)資金在使用管理中存在的不足。

一、案件及背景情況簡(jiǎn)述

為貫徹落實(shí)市政府《關(guān)于加快工業(yè)區(qū)污水治理的若干意見(jiàn)》精神,確保全市保留工業(yè)區(qū)完成污水治理設(shè)施建設(shè)和工業(yè)區(qū)內(nèi)的企業(yè)污水納管工作,上海市環(huán)保局專門制定了保留工業(yè)園區(qū)內(nèi)企業(yè)污水納管環(huán)保專項(xiàng)資金補(bǔ)貼政策,按照每家園區(qū)企業(yè)市級(jí)專項(xiàng)資金補(bǔ)貼2萬(wàn)元、區(qū)級(jí)專項(xiàng)資金配套補(bǔ)貼4萬(wàn)元的標(biāo)準(zhǔn)向各園區(qū)撥付。犯罪嫌疑人張某在擔(dān)任寶山區(qū)城市工業(yè)園區(qū)管理委員會(huì)建設(shè)部安全員及安全辦、綜治辦副主任期間,利用其負(fù)責(zé)環(huán)保專項(xiàng)資金申報(bào)、組織工程實(shí)施、開(kāi)展日常管理等方面的職務(wù)便利,采用虛列工程項(xiàng)目等手法,通過(guò)環(huán)保監(jiān)測(cè)井承建企業(yè)先后套取環(huán)保部門撥給工業(yè)園區(qū)的環(huán)保專項(xiàng)資金18萬(wàn)元。

二、存在的主要問(wèn)題

(一)專項(xiàng)資金的撥付缺乏嚴(yán)格把關(guān)

根據(jù)上海市環(huán)保局相關(guān)文件精神,此項(xiàng)環(huán)保專項(xiàng)資金必須?？顚Ｓ?專戶存儲(chǔ),并以區(qū)縣水務(wù)部門出具的排水許可證或者其他納管證明作為對(duì)企業(yè)驗(yàn)收的依據(jù),資金必須等工程完工并根據(jù)專門驗(yàn)收管理辦法驗(yàn)收合格后,才能撥付到各園區(qū)。但通過(guò)張某案我們發(fā)現(xiàn),盡管該筆專項(xiàng)資金確實(shí)是在工程驗(yàn)收后撥付,但驗(yàn)收過(guò)程卻流于形式,并沒(méi)有切實(shí)起到對(duì)工程建設(shè)的數(shù)量、質(zhì)量進(jìn)行把關(guān)從而嚴(yán)格控制專項(xiàng)資金使用的作用。一是抽檢比例不確定,隨意性大。寶山城市工業(yè)園區(qū)中先后有97家企業(yè)根據(jù)政策享受此項(xiàng)補(bǔ)貼,但在組織驗(yàn)收過(guò)程中,驗(yàn)收組只是象征性地抽查了其中兩三家企業(yè)的管道及排污監(jiān)測(cè)井工程建設(shè)情況,對(duì)于上報(bào)補(bǔ)貼企業(yè)名單與實(shí)際補(bǔ)貼企業(yè)名單不一致這一情況并未在抽檢中及時(shí)發(fā)現(xiàn)。二是驗(yàn)收材料保存不完整。根據(jù)驗(yàn)收管理辦法,環(huán)保局應(yīng)當(dāng)在驗(yàn)收后形成完整的驗(yàn)收材料,但對(duì)于何謂完整沒(méi)有明確解釋。在走訪中我們發(fā)現(xiàn),無(wú)論是作為驗(yàn)收主體的環(huán)保局,還是對(duì)其中監(jiān)測(cè)井工程是否達(dá)標(biāo)負(fù)有監(jiān)測(cè)義務(wù)的水務(wù)局,都不能提供完整的、證明工程建設(shè)及驗(yàn)收情況的基礎(chǔ)資料,只有一份僅兩頁(yè)的驗(yàn)收意見(jiàn),內(nèi)容較為概括,缺乏對(duì)具體抽查情況的反映,無(wú)法做到有案可查、有據(jù)可依。案件查處過(guò)程中我們還發(fā)現(xiàn),為了順利通過(guò)驗(yàn)收,該工程項(xiàng)目承包人及張某還給了驗(yàn)收小組成員每人1000元的“辛苦費(fèi)”,這也必然會(huì)降低驗(yàn)收的公正性。

(二)專項(xiàng)資金立項(xiàng)后的監(jiān)督力度不足

專項(xiàng)資金由使用單位根據(jù)《申報(bào)指南》申報(bào)并由環(huán)保部門批準(zhǔn)立項(xiàng)后,就以工程結(jié)束后的驗(yàn)收為最終也是唯一的把關(guān)程序,而缺乏具體工程組織實(shí)施過(guò)程中的跟蹤監(jiān)督。環(huán)保局在立項(xiàng)后,對(duì)補(bǔ)貼對(duì)象是否及時(shí)組織工程建設(shè)、建設(shè)進(jìn)度如何并不做主動(dòng)了解,根據(jù)相關(guān)規(guī)定,補(bǔ)貼對(duì)象也不需要定期匯報(bào),以至于出現(xiàn)立項(xiàng)后無(wú)法按期完成施工、空占當(dāng)年資金額度的現(xiàn)象,影響了專項(xiàng)資金的充分利用;而財(cái)政局作為另一家對(duì)專項(xiàng)資金負(fù)有管理職責(zé)的職能部門也未采取有效的監(jiān)管措施,以確保補(bǔ)貼對(duì)象單位對(duì)資金進(jìn)行有序利用。而資金使用單位在普遍的“專項(xiàng)資金是塊唐僧肉、能多吃就多吃一口”的心態(tài)驅(qū)使下,是否能夠自覺(jué)做到按規(guī)定申報(bào)、按規(guī)定使用資金處在無(wú)法落實(shí)監(jiān)管的尷尬境地。

(三)專項(xiàng)資金的使用單位對(duì)資金管理不到位

專項(xiàng)環(huán)保資金在撥付到使用單位后,應(yīng)當(dāng)落實(shí)嚴(yán)格的管理措施,做到?？顚Ｓ谩５ㄟ^(guò)調(diào)查我們發(fā)現(xiàn),寶山城市工業(yè)園區(qū)對(duì)此項(xiàng)工作的管理較為松懈,違規(guī)操作空間較大。一是合同管理不規(guī)范。案發(fā)后,我們無(wú)法從園區(qū)的檔案室、財(cái)務(wù)室以及其他任何部門獲得張某與施工單位簽訂的施工合同,而相關(guān)業(yè)務(wù)的主管部門負(fù)責(zé)人、園區(qū)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)此也是“記不清了”;二是財(cái)務(wù)管理松懈。施工完成后,施工款支付應(yīng)當(dāng)履行嚴(yán)格的三級(jí)審批程序,并以合同條款內(nèi)容為支付依據(jù),但本案中的張某僅僅口頭匯報(bào)施工已結(jié)束,相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)在未對(duì)具體情況進(jìn)行真實(shí)性核查的情況下就簽字準(zhǔn)予付款。三是對(duì)環(huán)保專項(xiàng)資金認(rèn)識(shí)不足。張某案發(fā)后,園區(qū)內(nèi)相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)竟無(wú)人說(shuō)得清楚這項(xiàng)資金的來(lái)龍去脈,認(rèn)為僅僅是“上面給的補(bǔ)貼工程款”,并紛紛以“這件事情當(dāng)時(shí)由張某負(fù)責(zé)、我們不太清楚”推托。而事實(shí)上,這件事情也的確自始至終由張一人操作,就連其調(diào)換工作崗位及部門,也是“事隨人走”,沒(méi)有以兩人負(fù)責(zé)或者崗位輪換的方式形成有效監(jiān)督。園區(qū)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)張的“充分信任”和對(duì)專項(xiàng)資金所報(bào)的“無(wú)所謂”態(tài)度形成了強(qiáng)烈反差,也最終給張留下了可乘之機(jī)。本案中,張某一方面采取了虛列工程項(xiàng)目的手法,將多家單位列入申請(qǐng)補(bǔ)助名單,另一方面則對(duì)企業(yè)隱瞞了可以申請(qǐng)補(bǔ)貼的實(shí)施,使部分企業(yè)對(duì)有專項(xiàng)資金補(bǔ)貼一事并不知情。盡管這些企業(yè)的排污管道以及監(jiān)測(cè)井施工一并納入了相關(guān)施工合同且實(shí)際進(jìn)行了施工,但工程款卻由企業(yè)全額支付,而相關(guān)的環(huán)保補(bǔ)貼款卻被張侵吞。

(四)存在信息不對(duì)稱現(xiàn)象

走訪中我們感到,專項(xiàng)資金的終端使用單位、也就是最終受益者,對(duì)專項(xiàng)資金缺乏必要了解,對(duì)補(bǔ)貼事項(xiàng)、補(bǔ)貼的范圍以及專項(xiàng)資金的重要意義并不清楚,環(huán)保局以及園區(qū)均未對(duì)此做出更為充分的宣傳和解釋,環(huán)保局對(duì)于企業(yè)這一終端使用者也從未直接接觸并解釋說(shuō)明相關(guān)政策,張某“截流信息”從客觀上存在很大的操作空間。

三、存在問(wèn)題的原因分析及對(duì)策建議

之所以存在以上一些問(wèn)題,筆者認(rèn)為主要源于兩方面的原因。一方面是原有規(guī)定過(guò)于原則,另一方面相關(guān)環(huán)節(jié)人員對(duì)專項(xiàng)資金使用管理的認(rèn)識(shí)和責(zé)任意識(shí)還有一定缺陷。寶山區(qū)2005年制定下發(fā)了《寶山區(qū)環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金使用管理辦法》,明確了環(huán)保專項(xiàng)資金使用管理過(guò)程中環(huán)保、財(cái)政等職能部門的責(zé)任,但較為原則,對(duì)于具體的監(jiān)管內(nèi)容、途徑、方法、責(zé)任主體及追究機(jī)制均未作明確表述,實(shí)踐操作中上存在無(wú)從下手的現(xiàn)實(shí)困惑,也容易導(dǎo)致職能部門之間相互推卸責(zé)任。而辦法中對(duì)于資金使用單位責(zé)任更未作任何規(guī)定,導(dǎo)致了對(duì)其違規(guī)也缺乏必要的懲戒措施。另一方面使用單位對(duì)專項(xiàng)資金的形式還存在模糊認(rèn)識(shí),對(duì)其資金使用的專門管理要求和特殊規(guī)定不甚了解,也導(dǎo)致了資金使用過(guò)程的違規(guī)乃至犯罪。為此,筆者認(rèn)為應(yīng)從以下幾個(gè)方面完善制度、強(qiáng)化監(jiān)督、落實(shí)責(zé)任,以提高環(huán)保專項(xiàng)資金的使用管理水平。

(一)完善專項(xiàng)資金的申報(bào)立項(xiàng)程序

對(duì)于相關(guān)單位是否符合申報(bào)條件、是否如實(shí)申報(bào)應(yīng)嚴(yán)格把關(guān)。環(huán)保部門除了對(duì)申請(qǐng)使用專項(xiàng)資金單位上報(bào)的申報(bào)材料進(jìn)行形式審查外,還應(yīng)通過(guò)專家評(píng)審、實(shí)地考察等形式對(duì)項(xiàng)目申報(bào)進(jìn)行把關(guān),避免申報(bào)單位通過(guò)虛假材料等方式多占專項(xiàng)資金。專家評(píng)審和實(shí)地考察等方式工作應(yīng)分別獨(dú)立進(jìn)行。初步評(píng)審擬決定立項(xiàng)的項(xiàng)目,還可以通過(guò)新聞媒體、網(wǎng)絡(luò)、張榜公布等形式進(jìn)行公示,提高群眾監(jiān)督、參與程度,并最終予以正式立項(xiàng)。

(二)細(xì)化工程驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn),嚴(yán)格資金撥付

明確享受資金補(bǔ)助的相關(guān)工程的驗(yàn)收責(zé)任主體及各自在驗(yàn)收中的職責(zé),細(xì)化驗(yàn)收程序及驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn),對(duì)基礎(chǔ)文件材料、抽檢比例、檢查的具體內(nèi)容均應(yīng)做出書面規(guī)定,并應(yīng)形成規(guī)范的驗(yàn)收文件備查。

(三)強(qiáng)化資金使用的監(jiān)督管理

明確環(huán)保、財(cái)政以及審計(jì)部門的各自職責(zé),從事前、事中、事后各個(gè)環(huán)節(jié)入手,建立嚴(yán)密的資金流轉(zhuǎn)監(jiān)控體系。

環(huán)保部門除應(yīng)承擔(dān)上述項(xiàng)目申報(bào)時(shí)所應(yīng)具有的相關(guān)責(zé)任外,還應(yīng)在立項(xiàng)后,對(duì)項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度等情況進(jìn)行監(jiān)督檢查;對(duì)專項(xiàng)資金的使用和配套資金的到位情況進(jìn)行日常跟蹤管理,對(duì)項(xiàng)目實(shí)施組織績(jī)效評(píng)價(jià),對(duì)于項(xiàng)目建設(shè)不符合標(biāo)準(zhǔn)或有其他情況的,應(yīng)有權(quán)中止專項(xiàng)資金撥付并要求及時(shí)整改。財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)對(duì)專項(xiàng)資金管理和使用進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)督檢查,并開(kāi)展整體績(jī)效評(píng)價(jià)。項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果將作為審查申請(qǐng)人再次申請(qǐng)專項(xiàng)資金的參考依據(jù)。審計(jì)部門應(yīng)當(dāng)在項(xiàng)目完成后對(duì)專項(xiàng)資金的使用和管理情況進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督和評(píng)價(jià)。

(四)增加對(duì)資金使用單位的管理要求

目前我區(qū)的《環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金使用管理辦法》主要針對(duì)財(cái)政及環(huán)保部門,對(duì)于資金使用單位應(yīng)當(dāng)如何管好、用好專項(xiàng)資金并沒(méi)有具體的要求。筆者認(rèn)為,專項(xiàng)資金的使用單位同樣負(fù)有對(duì)專項(xiàng)資金進(jìn)行管理、妥善使用的職責(zé),應(yīng)當(dāng)在相關(guān)規(guī)定中予以明確。首先,使用單位有責(zé)任如實(shí)提供申報(bào)材料,并制定項(xiàng)目投資預(yù)算,落實(shí)項(xiàng)目實(shí)施的條件和配套資金;其次,應(yīng)當(dāng)在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中嚴(yán)格履行相關(guān)會(huì)計(jì)、工程及合同管理的相關(guān)規(guī)定,定期向環(huán)保部門匯報(bào)項(xiàng)目進(jìn)展情況,做到按計(jì)劃節(jié)點(diǎn)推進(jìn),確保資金不被挪用、擠占,避免空占資金額度,實(shí)現(xiàn)資金的有序和充分利用;對(duì)使用資金的項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)做到在項(xiàng)目實(shí)施完畢后,還應(yīng)按要求提供項(xiàng)目執(zhí)行情況的報(bào)告及附屬材料接受有關(guān)部門的監(jiān)督檢查和驗(yàn)收。

(五)明確責(zé)任追究

根據(jù)我區(qū)《環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金管理辦法》第十二條,“環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金使用者必須嚴(yán)格按照使用范圍確保?？顚Ｓ?發(fā)揮資金效益”,但對(duì)于違規(guī)行為如何處理,卻只有簡(jiǎn)單的一句“不按批準(zhǔn)用途使用環(huán)保專項(xiàng)資金并逾期不改的,將按照有關(guān)規(guī)定予以處理”,對(duì)違規(guī)行為的定義狹窄,處罰依據(jù)、措施也不明確,實(shí)踐中無(wú)法操作。筆者認(rèn)為,應(yīng)當(dāng)根據(jù)違規(guī)主體、違規(guī)類型給予不同種類的明確處罰。資金使用單位或違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律,虛報(bào)、冒領(lǐng)、截留、挪用、擠占專項(xiàng)資金的,應(yīng)由財(cái)政部門責(zé)令改正,同時(shí)按照財(cái)政資金使用管理方面的規(guī)定及權(quán)限劃分由財(cái)政、審計(jì)以及監(jiān)察部門分別進(jìn)行處理、處分或處罰。而且,對(duì)于使用單位違規(guī)的,應(yīng)當(dāng)建立黑名單制度,取消或限制其在一定年限內(nèi)其再次申請(qǐng)專項(xiàng)資金補(bǔ)助的資格。其他項(xiàng)目評(píng)審機(jī)構(gòu)、專家在項(xiàng)目申請(qǐng)?jiān)u審、驗(yàn)收等環(huán)節(jié)弄虛作假或與使用單位串通作弊的,應(yīng)由環(huán)保部門取消其評(píng)審資格。