賀競擇

[摘要]隨著近幾年安全事故的頻頻發(fā)生，我們似乎習(xí)慣了使用“引咎辭職”這個詞。引咎辭職是黨政領(lǐng)導(dǎo)干部承擔(dān)政治責(zé)任的一種形式。在中國的政治環(huán)境中，由于近幾年來責(zé)任事故頻發(fā)，民眾要求追究領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任的呼聲隨之高漲，引咎辭職遂成為社會上、學(xué)術(shù)界和黨政機(jī)關(guān)關(guān)注的焦點(diǎn)。

[關(guān)鍵詞]黨政領(lǐng)導(dǎo)；引咎辭職；公共責(zé)任

[中圖分類號]D035

[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

[文章編號]1672-2426(2009)10—0018—03

引咎辭職一般指領(lǐng)導(dǎo)人因自身過失而給工作造成了一定損失或產(chǎn)生了某種不利影響從而主動辭去領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的行為，是領(lǐng)導(dǎo)人自我追究過失責(zé)任的一種形式。嚴(yán)格意義上的引咎辭職來源于西方。在引咎辭職的做法比較成熟的一些西方國家，政府的一切權(quán)力都是人民賦予的，政務(wù)官員的權(quán)力來源于選民的授權(quán)，官員應(yīng)該對選民負(fù)責(zé)，官員沒有履行好自己的職責(zé)，就會失去選民的信任，通過公眾輿論表達(dá)出來的民意，不僅直接決定著該官員的去留，而且還會進(jìn)一步影響到選民對政府和該官員所在黨派的信任度。為了回應(yīng)輿論的要求，給人民一個交代，官員主動引咎辭職以謝天下，直接向人民表達(dá)一個官員的良心和道德可靠性，從而間接地向人民表達(dá)一個政黨、一個政府的良心和道德可靠性，以此換取人民信任的恢復(fù)，為以后的政治生涯創(chuàng)造條件。因此，誰會引咎辭職，應(yīng)由民意所決定，以體現(xiàn)政府向人民負(fù)責(zé)，官員是人民公仆的民主精神，這也是引咎辭職意義的精髓所在。

2006年1月1日生效的《公務(wù)員法》第82條規(guī)定：“領(lǐng)導(dǎo)成員因工作嚴(yán)重失誤、失職造成重大損失或者社會影響惡劣的。或者對重大事故負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的，應(yīng)當(dāng)引咎辭去領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。領(lǐng)導(dǎo)成員成當(dāng)引咎辭職或者因其他原因不再適合擔(dān)任現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，本人不提出辭職的，應(yīng)當(dāng)責(zé)令其辭去領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)?！边@標(biāo)志著引咎辭職成為我國的一項正式的法律制度。中共中央于2002年7月9日頒布的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用條例》首次將引咎辭職納入領(lǐng)導(dǎo)干部制度，引起社會的廣泛關(guān)注，其中規(guī)定的“咎”是“因工作嚴(yán)重失誤、失職造成重大損失或者惡劣影響，或者對重大事故負(fù)有重要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任”，在這種“咎”未達(dá)到違法的程度或雖違法但依法不追究法律責(zé)任時，領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)該引咎辭職。

問責(zé)制是一種追究責(zé)任的制度，它是指特定的問責(zé)主體針對公共責(zé)任承擔(dān)者承擔(dān)的職責(zé)和義務(wù)的履行情況而實施的并要求承擔(dān)否定性結(jié)果的一種規(guī)范。公共責(zé)任承擔(dān)者主要包括政府、執(zhí)政黨以及政府和黨內(nèi)的官員等等。

問責(zé)制與“引咎辭職”既有聯(lián)系又有區(qū)別。從屬性上看，引咎辭職是問責(zé)制的結(jié)果之一。從產(chǎn)生的時間上看，引咎辭職的責(zé)任，在中國的古代乃至現(xiàn)行的制度下，都早已有之，而問責(zé)制理念的發(fā)展是為了能夠走向健全成熟并能在制度上加以配套，問責(zé)制度是繼黨內(nèi)民主和村民選舉而成為中國政治體制改革的最新看點(diǎn)。引咎辭職是問責(zé)制的一個方面，問責(zé)制的內(nèi)容不止于此。引咎辭職是由問責(zé)制引起的，是承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的官員在發(fā)生重大事故時主動承擔(dān)責(zé)任的行為。行政問責(zé)制是一套完整的責(zé)任體系，而不僅僅等同于引咎辭職。一般而言，官員的責(zé)任可分為四個層次：第一層次為刑事責(zé)任，這是最嚴(yán)厲的一種承擔(dān)責(zé)任的方式，此時官員的行為已經(jīng)觸犯了刑律；第二層次為行政責(zé)任，官員的行為雖然還沒有觸犯刑律，但已經(jīng)違反了有關(guān)行政法，因此要承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任；第三個層次為政治責(zé)任，官員雖然沒有違法，但違反了黨章的規(guī)定或者紀(jì)律的規(guī)定，要受到黨紀(jì)處分，甚至被罷免職務(wù)；第四個層次是道義責(zé)任，官員雖然不構(gòu)成上面三種情況，但由于其屬下工作不力或者工作錯誤，老百姓不滿意，基于道義，主動辭去職務(wù)，即引咎辭職。“引咎辭職”與其他三種責(zé)任承擔(dān)方式的區(qū)別不僅在于前三者是被動型的，而且在于后者是主動型的；還在于前三者實行“無罪推定”和“直接責(zé)任”原則，而后者則實行“有罪推定”和“間接責(zé)任”原則，即只要老百姓對你管轄的范圍內(nèi)的工作有意見，你就應(yīng)當(dāng)明智地選擇辭職；前三者可以說是法定的，后者則主要是一種政治文化、一種政治慣例。

按照《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定》中的要求，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部有下列情形之一的。應(yīng)當(dāng)引咎辭職：(1)因工作失職，引發(fā)嚴(yán)重的群體性事件，或者對群體性、突發(fā)性事件處置失當(dāng)，造成嚴(yán)重后果或者惡劣影響，負(fù)主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的；(2)決策嚴(yán)重失誤，造成巨大經(jīng)濟(jì)損失或者惡劣影響，負(fù)主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的；(3)在抗災(zāi)救災(zāi)、防治疫情等方面嚴(yán)重失職，造成重大損失或者惡劣影響，負(fù)主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的；(4)在安全工作方面嚴(yán)重失職，連續(xù)或者多次發(fā)生重大責(zé)任事故，或者發(fā)生特大責(zé)任事故，負(fù)主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的；連續(xù)或者多次發(fā)生特大責(zé)任事故，或者發(fā)生特別重大責(zé)任事故，負(fù)主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、重要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的；(5)在市場監(jiān)管、環(huán)境保護(hù)、社會管理等方面管理、監(jiān)督嚴(yán)重失職，連續(xù)或者多次發(fā)生重大事故、重大案件，造成巨大損失或者惡劣影響，負(fù)主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的；(6)執(zhí)行《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》不力，造成用人嚴(yán)重失察、失誤，影響惡劣，負(fù)主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的；(7)疏于管理監(jiān)督，致使班子成員或者下屬連續(xù)或多次出現(xiàn)嚴(yán)重違紀(jì)違法行為，造成惡劣影響，負(fù)主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的；(8)對配偶、子女、身邊工作人員嚴(yán)重違紀(jì)違法知情不管，造成惡劣影響的；(9)有其他應(yīng)當(dāng)引咎辭職情形的。

以上這些情形構(gòu)成了引咎辭職的條件。然而，對于引咎辭職的主體問題，即由誰來引咎辭職的問題，到目前為止，我們?nèi)耘f不能下一個清晰的定義——應(yīng)當(dāng)引咎辭職的主體不明確。首先，哪些人應(yīng)當(dāng)成為引咎辭職的主體?是只限于正職行政領(lǐng)導(dǎo)引咎辭職，還是主管的副職領(lǐng)導(dǎo)也應(yīng)當(dāng)一起引咎辭職?如何分清誰是主管領(lǐng)導(dǎo)?黨委領(lǐng)導(dǎo)是否要辭職?是僅僅辭去行政職務(wù)，還是辭去一切職務(wù)包括黨內(nèi)職務(wù)?符合條件的事故、事件要“引咎”到哪個級別?為什么到目前為止，我國引咎辭職的官員最高級別為正部級?更高級別的官員是否也應(yīng)該引咎辭職呢?其次，“應(yīng)當(dāng)責(zé)令其辭去領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)”的主語是誰?對于該不該引咎辭職，應(yīng)該由哪些機(jī)構(gòu)部門來認(rèn)定?這些問題的答案都沒有包含其中?！豆珓?wù)員法》在這些問題上存在著疏漏。這些關(guān)鍵的不確定性，給執(zhí)行過程帶來了差異性甚至隨意性，有違法治的目的。

引咎辭職是官員對發(fā)生的重大事故或者重大損失內(nèi)心感到不安、自我譴責(zé)，并且以辭職來謝天下的制度。官員是否引咎辭職，除了要依賴于重大事故或者重大損失這一客觀標(biāo)準(zhǔn)以外，還取決于官員本人主觀上的責(zé)任心和廉恥心。對于同樣甚至同一的事故或者損失，責(zé)任心和廉恥心強(qiáng)的官員，可能會主動引咎辭職，而責(zé)任心和廉恥心弱的官員，則可能認(rèn)為自己不需要引咎辭職；同樣是有過失、應(yīng)該承擔(dān)責(zé)任的官員，嚴(yán)于自律、良心不安的官員引咎辭

職了，而厚顏不驚的官員，依然在官位上，長此以往，必然助長一些官員的僥幸心理。引咎辭職制度雖然在一定程度上疏通了公務(wù)員隊伍的出口，但是，如果從這個出口淘汰出來的人比留下的人更有良心和責(zé)任意識的話，那么，它一定背離了《公務(wù)員法》的立法目的。

在三鹿牌嬰幼兒奶粉事件這一起重大食品安全事件中，中共中央依據(jù)《國務(wù)院關(guān)于特大安全事故行政責(zé)任追究的規(guī)定》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定》等有關(guān)規(guī)定，鑒于河北省省委常委、石家莊市委書記吳顯國同志對三鹿牌奶粉事件負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，對事件未及時上報、處置不力負(fù)有直接責(zé)任，經(jīng)黨中央、國務(wù)院批準(zhǔn)，免去吳顯國同志河北省省委常委、石家莊市委書記職務(wù)；鑒于在多家奶制品企業(yè)部分產(chǎn)品含有三聚氰胺的事件中，國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局監(jiān)管缺失，對此，局長李長江同志負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，同意接受李長江同志引咎辭去國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局局長職務(wù)的請求。然而，為什么河北省代省長——河北地方政府負(fù)責(zé)人絲毫不準(zhǔn)備為“毒奶粉事件”承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，這位年輕的領(lǐng)導(dǎo)人為什么受到這么好的眷顧?這種無所表示的不正?，F(xiàn)象究竟是誰在操控?有的學(xué)者指出：“官員引咎辭職似乎不是規(guī)范程序和公眾輿論作用下的產(chǎn)物，而更像上級組織施壓甚至政治力量博弈后的結(jié)果，那些決定誰會引咎辭職的主宰力量總是游弋在人們的視線之外?！?/p>

面對“三鹿奶粉”事件和近年來食品領(lǐng)域發(fā)生的一系列質(zhì)量安全事件，我們自然會想到的是“追究責(zé)任”。既要追究企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)和部門領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任，又要追究政府領(lǐng)導(dǎo)和上級領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任。質(zhì)量安全對于企業(yè)來說，不是一般的社會責(zé)任，也不僅是重要的社會責(zé)任，而是第一位的社會責(zé)任，是其社會責(zé)任的根本所在，職業(yè)道德的底線所在。

在實踐中，現(xiàn)實的責(zé)任問題確實極其復(fù)雜，行政體系中的行為本質(zhì)上是合作性的，一個行為往往由許多人同時完成，這種集體完成的行為后果應(yīng)該由誰負(fù)責(zé)，尤其是那些事先未曾預(yù)料的行為后果，由誰負(fù)責(zé)，個人應(yīng)該在多大程度上負(fù)責(zé)，在技術(shù)上都是很難操作的。

政治官員在公共政策的制定和執(zhí)行中起著關(guān)鍵的作用，他必須具有高度的政治責(zé)任感，一切言行對人民負(fù)責(zé)。另外，政治官員又是政治責(zé)任的判斷者，應(yīng)該從理性上對自己的言行作出恰當(dāng)?shù)脑u價。政治責(zé)任感和政治責(zé)任評價是政治官員實施自我追究責(zé)任的兩個內(nèi)在條件，但建立在此基礎(chǔ)上的自責(zé)是內(nèi)在的自責(zé)，僅有此還不夠，要想在現(xiàn)實政治生活中實現(xiàn)政治官員的自我追究責(zé)任，還必須有環(huán)境壓力的外在條件。這種壓力來自于兩個方面：權(quán)力的制約和自由的輿論。追究政治責(zé)任本身就是對政治官員行使權(quán)力的正當(dāng)性的懷疑，權(quán)力的制約使得政治官員在行使公共權(quán)力的同時，權(quán)力制衡機(jī)制自動發(fā)揮作用，糾正權(quán)力的不正當(dāng)行使。另外，政治官員是受人民委托行使公共權(quán)力并履行職責(zé)的，對行政官員來說，指導(dǎo)決策的最高標(biāo)準(zhǔn)必須是全社會普遍的公眾利益。人民有監(jiān)督政治官員的權(quán)利，自由的輿論可以傳達(dá)民眾的呼聲，引起群眾的共鳴。權(quán)力的制約和自由的輿論給政治官員以無形的巨大環(huán)境壓力。內(nèi)在條件和外在條件同時具備，才可能在現(xiàn)實政治生活中迫使政治官員承擔(dān)政治責(zé)任。為此，有必要對引咎辭職做如下制度性責(zé)任分析和內(nèi)在道德責(zé)任分析：

1，制度性責(zé)任分析

首先，明確權(quán)責(zé)，強(qiáng)化政府內(nèi)部行政人員的責(zé)任感。如果組織中每個領(lǐng)導(dǎo)干部擁有的權(quán)力和承擔(dān)的責(zé)任是明確的且二者相應(yīng)相稱，那么建立引咎辭職制度就具有了根基。行政人員的忠誠往往表現(xiàn)在具體的職責(zé)行為中。明確權(quán)責(zé)對責(zé)任感的形成至關(guān)重要。就中國的行政機(jī)關(guān)而言，憲法和政府組織法規(guī)定各級政府及其工作部門實行行政首長負(fù)責(zé)制，也就是說，行政首長擁有指揮命令和監(jiān)督下級的權(quán)力，他必須對自己職責(zé)范圍內(nèi)的過失承擔(dān)責(zé)任。但政府的實際運(yùn)行機(jī)制是民主集中制(本質(zhì)上是一種有限個人負(fù)責(zé)制)，加之我國缺乏科學(xué)的職位分類體系，上下左右之間，特別是上下之間的權(quán)力邊界和責(zé)任邊界都是模糊的，責(zé)任追究起來就比較困難。職責(zé)的重疊導(dǎo)致職責(zé)不清，職責(zé)不清必將阻礙責(zé)任的落實?，F(xiàn)代行政國家的政府都著力于避免機(jī)構(gòu)重疊，區(qū)分權(quán)力界限，將職能的重疊部分降低到最低限度，使權(quán)力等級的各種界限清晰而可以理解。不少法律界專家認(rèn)為，引咎辭職制度只是一種治標(biāo)措施，“要想從根本上清除司法腐敗。一方面必須真正實現(xiàn)司法獨(dú)立，另一方面輔以制度上的有效監(jiān)督，才是治本之道?！?/p>

其次，明確過失行為和違法違紀(jì)行為區(qū)別。根據(jù)現(xiàn)有的干部制度，對違紀(jì)者應(yīng)追究其行政責(zé)任，對違法者應(yīng)追究其刑事責(zé)任，同時也可以追究其行政責(zé)任。而引咎辭職是黨政領(lǐng)導(dǎo)干部承擔(dān)政治責(zé)任的一種形式，所以建立引咎辭職制度，必須清楚地界定“咎”的范圍和界限，以及它與違法違紀(jì)行為的區(qū)別。黨政領(lǐng)導(dǎo)干部必須清楚自己的身份，對外是黨、國家或政府形象的代表，對內(nèi)是公共權(quán)力的執(zhí)掌者，理應(yīng)成為公眾和公職人員的道德楷模和守法楷模。如果黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的行為與上述要求不相稱，那么他就失去了做領(lǐng)導(dǎo)人的資格，屬于違法違紀(jì)的，就必須給予撤職或開除的處分。不屬于違法違紀(jì)而屬于“引咎”者，就必須引咎辭職。在建立和運(yùn)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任追究制度時，要注意兩種不良傾向：一是以較輕的行政處分代替引咎辭職，如給個警告、記過、降級處分而不引咎辭職；二是以引咎辭職代替較重的行政處分或刑事處罰，如對于具有嚴(yán)重失職或瀆職行為的領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)該給予撤職或開除的行政處分或給予判刑，允許其自動辭職，從而讓其逃脫更為嚴(yán)厲的懲罰。

2，內(nèi)在道德責(zé)任分析

引咎辭職是一種自律性責(zé)任追究制度，如果缺乏環(huán)境壓力，就很難將領(lǐng)導(dǎo)干部的“咎”暴露于陽光之下，這就需要監(jiān)督機(jī)制發(fā)揮作用。實際上，資本主義國家的公共人事制度并沒有完善的引咎辭職規(guī)定，但由于言論和行為的“過失”導(dǎo)致高級官員引咎辭職的事情仍不絕于耳。因為在資本主義國家的政治和社會制度中，在野黨對執(zhí)政黨的監(jiān)督、議會對政府官員的監(jiān)督、公眾對政治的高度參與、自由的新聞輿論等共同編織了一張監(jiān)督網(wǎng)，這種監(jiān)督網(wǎng)的形成對官員引咎辭職形成了強(qiáng)大的環(huán)境壓力。中國試圖通過制度來規(guī)范黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的引咎辭職行為，但由于缺乏巨大的環(huán)境壓力，只是通過干部管理機(jī)構(gòu)實施監(jiān)督，就使得引咎辭職制度很難取得預(yù)期效果。在建立行政監(jiān)督機(jī)構(gòu)和強(qiáng)化行政道德監(jiān)督的內(nèi)在機(jī)制之外的的環(huán)境里，我認(rèn)為，道德輿論監(jiān)督與主體的道德自律相結(jié)合可以有效地減少行政人員的違規(guī)行為。當(dāng)今我國道德監(jiān)督的現(xiàn)狀是：道德間的機(jī)構(gòu)尚未建立，政府公務(wù)員的內(nèi)在道德機(jī)制尚未形成，行政道德環(huán)境沒有進(jìn)人良性循環(huán)。因而，加強(qiáng)行政道德輿論監(jiān)督，重視全社會的行政道德宣傳和對行政人員的職業(yè)道德培訓(xùn)顯得尤為重要。道德輿論不僅對政府普通工作人員具有強(qiáng)大的威懾力，對身居要職的領(lǐng)導(dǎo)干部的官德培養(yǎng)和強(qiáng)化同樣具有不可忽視的作用，并對全社會范圍內(nèi)形成良好的道德風(fēng)氣、端正政府工作作風(fēng)，弘揚(yáng)社會正氣，都是極好的形式。缺少了道德監(jiān)督，我國行政監(jiān)督體系的建設(shè)必將受到嚴(yán)重的制約。

在當(dāng)前的政治環(huán)境中，建立黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的引咎辭職制度，具有某種進(jìn)步意義。引咎辭職是強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)干部政治責(zé)任意識的結(jié)果，是科學(xué)的政治體制和良好的政治文化長期運(yùn)行的自然結(jié)果。深化政治體制改革，建設(shè)民主的政治文化，才是強(qiáng)化黨政領(lǐng)導(dǎo)干部政治責(zé)任的根本出路。我們應(yīng)該保護(hù)并促進(jìn)政治文化的健康發(fā)展，讓新的生長點(diǎn)煥發(fā)生機(jī)、保持活力。