王靜洲　冷　冰　張書奇　田雷芳　李　偉

摘要:通過對河南省平原地區(qū)林業(yè)要素市場的調(diào)查研究,了解了目前河南省平原地區(qū)林業(yè)要素市場的現(xiàn)狀和問題,提出了建設平原地區(qū)林業(yè)要素市場的對策和建議。

關鍵詞:平原地區(qū) 林業(yè)要素市場 對策

林業(yè)要素市場是指森林資源、資本、土地、勞動力、技術、信息、管理與服務等林業(yè)生產(chǎn)要素的優(yōu)化配置市場,具有經(jīng)濟關系競爭性、業(yè)主行為自主性、宏觀調(diào)控間接性和經(jīng)營管理法制化等特征,是林業(yè)資源物權資本化,提升林業(yè)發(fā)展活力,依法規(guī)范管理和服務,建立和完善社會主義市場經(jīng)濟體制,轉(zhuǎn)變林業(yè)發(fā)展和生態(tài)建設方式,調(diào)動全社會辦林業(yè)積極性的重要條件,對優(yōu)化資源配置、推進林業(yè)跨越式發(fā)展起重要作用。

為規(guī)范林木林地的流轉(zhuǎn),促進林業(yè)規(guī)模經(jīng)營,實現(xiàn)由家庭為主體的傳統(tǒng)小農(nóng)林業(yè)經(jīng)濟向現(xiàn)代林業(yè)經(jīng)濟轉(zhuǎn)變,探索研究河南省平原地區(qū)林業(yè)要素市場建立的條件和可行性,加強對林業(yè)要素市場的監(jiān)管力度,促進林權改革,鞏固林改成果,對河南省平原地區(qū)林業(yè)要素市場建設進行探索研究是必要的。河南省林業(yè)調(diào)查規(guī)劃院自2008年11月中旬至2009年1月10號,分成16個調(diào)研組,先后分赴16個地市,到121個平原涉及到的縣(市、區(qū)),開展調(diào)研,通過召開座談會、組織問卷等形式,廣泛了解情況,收集相關資料,本文以這些資料為基礎,對我省平原地區(qū)林業(yè)要素市場建設進行探討。

一、河南省基本情況

我省位于中國中東部、黃河中下游,全省總面積16.7萬平方公里,居全國各省區(qū)市第17位,占全國總面積的1.73%。地勢西高東低,北、西、南三面由太行山、伏牛山、桐柏山、大別山沿省界呈半環(huán)形分布;中、東部為黃淮海沖積平原;西南部為南陽盆地。平原和盆地、山地、丘陵分別占總面積的55.7%、26.6%、17.7%。全省現(xiàn)有林業(yè)用地7053.03萬畝,森林覆蓋率17.32%,林木覆蓋率23.77%。全省平原地區(qū)共涉及16個地市的121個縣(市、區(qū)),其中平原縣89個,半平原縣19個,部分平原縣13個,詳見表1。

二、林業(yè)要素市場建設現(xiàn)狀

與南方省份相比,我省林業(yè)要素市場建設步伐比較緩慢,2006年3月全省林業(yè)要素市場的雛形—河南省活立木交易市場成立;2007年11月河南省首家林業(yè)要素市場即輝縣市林業(yè)要素市場在林改省級試點輝縣市正式成立。輝縣市林業(yè)要素市場功能齊全,下設立十二個行政職能中心:林權流轉(zhuǎn)拍賣大廳、林權流轉(zhuǎn)交易中心、林權發(fā)證登記中心、抵押貨款管理中心、森防監(jiān)測檢疫中心、林業(yè)辦證服務中心、政策科技咨詢中心、森林資源評估中心、林業(yè)司法鑒定中心、規(guī)劃調(diào)查設計中心、林業(yè)信

息發(fā)布中心、林業(yè)技術推廣中心。該要素市場到2008年5月,已辦理林木林地拍賣106宗,流轉(zhuǎn)林地13000畝,流轉(zhuǎn)金額230萬元;辦理林權抵押貸款5件,放貸28萬元。從這些已有的情況來看,我省林業(yè)要素市場建設勢在必行,是市場經(jīng)濟發(fā)展的必然。

總體上,我省平原地區(qū)林業(yè)要素市場的建設還處于起步階段。一是從林業(yè)要素市場的建設來看,全省平原地區(qū)共涉及個121個縣(市、區(qū)),林業(yè)要素市場建設還是一片空白。各縣(市、區(qū))的林業(yè)資源流轉(zhuǎn)、林木交易林木抵押貸款等活動還處于無組織、無秩序狀態(tài)?，F(xiàn)有的一些市場交易,一部分是由林業(yè)系統(tǒng)的職能機構來促進、實施、完成及監(jiān)督、管理,另一部分是私下進行交易,嚴重擾亂了市場秩序。二是從對林業(yè)要素市場的認識來看,各縣(市、區(qū))的認識是一致的:現(xiàn)階段建立林業(yè)要素市場是林業(yè)生產(chǎn)建設發(fā)展的必然需求。不進行林改,林業(yè)生產(chǎn)要素不流轉(zhuǎn),林業(yè)產(chǎn)業(yè)是做不大的。只有建立林業(yè)要素市場,搭建好各類資本進入林業(yè)的載體,才能吸收社會各界的資本,為林業(yè)建設注入新鮮血液,使林業(yè)建設充滿活力。三是從林業(yè)要素市場建設進程來看,林業(yè)要素市場建設遠遠滯后于市場經(jīng)濟的需求,嚴重制約了林業(yè)建設和市場經(jīng)濟的有序發(fā)展。在調(diào)研時了解到,許多縣區(qū)因為沒有林業(yè)要素市場,不能進行林權交易,不能進行林木抵押貸款等活動,嚴重影響了林業(yè)資源流轉(zhuǎn)和市場經(jīng)濟的發(fā)展。四是從林業(yè)要素市場的實際運轉(zhuǎn)來看,盡管我省平原地區(qū)各縣(市、區(qū))沒有成立功能齊全的林業(yè)要素市場,但許多縣(市、區(qū))也都有一些相應的實質(zhì)性的機構設置來監(jiān)督、規(guī)范、引導林木林地拍賣、辦理林權抵押貸款等林業(yè)要素市場的經(jīng)濟交易活動。例如,商水縣早在2005年就成立了林權管理中心、林木交易中心;2006年又成立了林業(yè)技術中心、病蟲害防治服務中心。這四個中心對商水縣的林業(yè)資源流轉(zhuǎn)和服務林業(yè)生產(chǎn)起到了重要作用,從2006年到2008年共受理各類事件1879件,詳見表2。

三、建設林業(yè)要素市場面臨的主要問題

(一)相關各項法律、法規(guī)和規(guī)范、制度的制訂嚴重滯后

目前,我省的林改已經(jīng)全面啟動,但與林權制度改革相配套的各項林業(yè)產(chǎn)權制度改革工作嚴重滯后。一是林業(yè)要素市場建設的相關規(guī)范和制度沒有出臺;目前我省平原地區(qū)大多林業(yè)要素市場的建設大多是由林業(yè)技術推廣中心、森防站、林業(yè)木材檢查站等原林業(yè)系統(tǒng)的職能機構轉(zhuǎn)變而來,其合理性,科學性、規(guī)范性都缺少相關政府的監(jiān)督和管理。二是林業(yè)要素市場的森林資源流轉(zhuǎn)管理、木材營銷管理、木材檢驗管理、木材運輸監(jiān)督管理、木竹加工企業(yè)管理等管理規(guī)范和辦法還沒有出臺;特別是關于林木抵押貸款的有關政策,許多調(diào)研縣(市、區(qū))都提到了這個問題,已經(jīng)嚴重影響了林業(yè)資源流轉(zhuǎn)和市場經(jīng)濟的發(fā)展。三是生態(tài)林保護的相關法律、法規(guī)沒有出臺。國家實行分類管理政策,將森林分為商品林和生態(tài)林。在進行集體林權制度改革,放活商品林的同時,國家以什么方式保護生態(tài)林?在多大范圍內(nèi)保護?需要解決哪些問題?這些問題都需要認真研究。真正建立一個有效的補償機制,才能把生態(tài)林納入林業(yè)要素市場進行資源流轉(zhuǎn)。四是國有林改革的相關法律、法規(guī)沒有出臺。我省目前正在進行集體林權制度改革,但從長遠和現(xiàn)實的角度來看,在鞏固集體林改革成果的同時,還應進行國有林改革。目前國家尚未出臺國有林改革的相關法律、法規(guī),使國有林的處境十分尷尬,大片的林木不敢動,不能動,不能進行市場流通,使許多國有林場陷入“捧著金飯碗要飯”的困境中。

(二)缺乏資金投資主體

我省對林業(yè)要素市場的建設缺少資金的扶持。從林業(yè)要素市場的職能范圍來看,在走進市場經(jīng)濟的同時還要受到計劃經(jīng)濟的制約,例如林木的限額采伐、流通交易中的各種稅費等,所以林業(yè)要素市場的建立應作為政府的職能部門,應在政府的規(guī)范和監(jiān)督下,才能保證林業(yè)要素市場的有序發(fā)展。按照誰投資,誰受益的原則,作為最主要受益者的政府也應是投資主體。目前,我省的普遍情況是本應作為投資主體的各級政府沒有把林業(yè)要素市場建設納入財政支出,其他投資方卻受政策上的限制,不能獲得林業(yè)要素市場的建設權,從而使林業(yè)要素市場的建設陷入了有投資權的沒資金投入,有資金的沒投資權的“怪圈”,嚴重影響了林業(yè)要素市場的建設。

(三)缺乏專業(yè)的技術人才

林業(yè)要素市場的建設,需要大批各類專業(yè)的技術人才,人才的缺乏已經(jīng)成為制約我省林業(yè)要素市場建設的重要因素。一是缺乏大量的懂相關資產(chǎn)流轉(zhuǎn)法律知識、懂林業(yè)常規(guī)技術、懂林業(yè)資產(chǎn)評估知識等方面的專業(yè)人才;二是缺少一套行之有效的林業(yè)要素市場專業(yè)技術人才培訓、考核機制。這些因素嚴重影響了林業(yè)要素市場的建設和林業(yè)要素市場功能的高效發(fā)揮。

四、建設完善、高效林業(yè)要素市場的主要對策

(一)加大核查及調(diào)處力度,力爭全面確權,為林業(yè)要素市場的建立做好前期準備

建立完善高效的林業(yè)要素市場,首先要做好林權制度的改革。林權證是國家強制力保護的重要法律憑證,是維護林農(nóng)經(jīng)營林業(yè)合法收益的法律依據(jù),是林木、林地資源在林業(yè)要素市場流通的重要前提條件。因此,明晰產(chǎn)權、確權發(fā)證是林改的第一步和基礎性工作,也是建立林業(yè)要素市場的前期準備。確權面積占各縣(市、區(qū))林地面積的多少與確權的客觀真實性,直接影響到林改成果的體現(xiàn)和林改的成敗,影響到林業(yè)要素市場的高效運轉(zhuǎn)和林權交易的信譽保證。在林改外業(yè)調(diào)查明晰產(chǎn)權、確權發(fā)證時,就要考慮到確權發(fā)證的作用和意義,發(fā)揮林權證在林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的重要作用。對每一片林子,每一株林木都要做到明晰到人,對集體林場也要進行全面的確權。林木的產(chǎn)權明晰了,為建立要素市場后每一宗林地、林木順利進入市場夯實了基礎。在明晰產(chǎn)權的過程中堅持以法律為依據(jù),宗地面積以實地指界踏查勾繪的實際面積為準,林權證上的面積數(shù)與附圖的面積一致,避免進入要素市場后林地流轉(zhuǎn)和收益分成出現(xiàn)矛盾。改革中堅持質(zhì)量第一,不要沒有質(zhì)量的改革,反對為完成任務而追求速度的改革,堅決杜絕在條件不成熟的地方,突擊搞林改。工作中嚴格按照外業(yè)勘查操作辦法和質(zhì)量檢查驗收辦法要求,對林改的方案認真審核審批,對林改的外內(nèi)業(yè)資料認真檢查驗收,不合格的,堅決不輸機發(fā)證,盡力避免林改后遺癥的發(fā)生。結(jié)合我省林權制度的改革已全面啟動的實際情況,及時成立專門糾錯機構負責對個別地方出現(xiàn)的錯、漏登記及四至界限有誤等現(xiàn)象進行糾正,切實解決確權發(fā)證中存在的問題,有效地保護廣大農(nóng)民的合法權益和正當收益,維護農(nóng)村的和諧和穩(wěn)定。同時,調(diào)動一切積極因素,加大林權糾紛的排查力度,保證確權的全面性和所核發(fā)林權證的真實、準確。

(二)爭取各級政府支持,盡快籌建各級林業(yè)要素市場

林業(yè)要素市場的建立是林改成果的切實體現(xiàn)。因此,必須加快培育林業(yè)要素市場,推進不同地區(qū)、不同產(chǎn)業(yè)、不同行業(yè)、不同單位、不同個人之間的商品林產(chǎn)權交易。省里要盡早、盡快出臺各項有關政策,以有序、規(guī)范地指導各縣(市、區(qū))林業(yè)要素市場的建設;各縣(市、區(qū))在做好明晰產(chǎn)權、確權發(fā)證后期工作的同時,應盡快籌集經(jīng)費,建立要素市場,并積極爭取省市的立項試點,批準并核定要素市場的機構和編制,加大基礎設施的投入建設,通過要素市場的建立,組建林業(yè)資源資產(chǎn)流轉(zhuǎn)管理中心,規(guī)范森林資源轉(zhuǎn)讓的信息發(fā)布、資產(chǎn)評估、林權變更,把林地上的林木變成資金,縮短林業(yè)的投資收益期,推進森林資源經(jīng)營向森林資產(chǎn)經(jīng)營發(fā)展。只有這樣,才能實現(xiàn)政府部門由管理為主向服務為主的職能轉(zhuǎn)變,林業(yè)才會走向社會化、市場化、規(guī)范化軌道。只有這樣,才會使我省林業(yè)經(jīng)營呈現(xiàn)勃勃生機,林業(yè)建設事業(yè)充滿活力。

(三)以政府為主體,建立、規(guī)范林業(yè)要素市場

在林改完成明晰產(chǎn)權工作后,以各級政府為投資主體搭建林業(yè)產(chǎn)權交易的平臺,成立林業(yè)要素市場。同時要盡快出臺森林資源流轉(zhuǎn)、木材營銷、木材檢驗、木材運輸監(jiān)督、木竹加工企業(yè)、森林資源資產(chǎn)評估、森林資源資產(chǎn)抵押登記、森林資源資產(chǎn)抵押貸款、森林資源資自然災害保險等管理辦法和配套改革制度,以規(guī)范資源流轉(zhuǎn)、木竹材營銷、加工、運輸?shù)刃袨?使建立的林業(yè)要素市場能盡早、盡快高效地開展業(yè)務工作。

(四)出臺相關政策,積極推進配套改革,保證林業(yè)要素市場的良性運轉(zhuǎn)

為保障主體改革與各項配套改革全面展開,必須為林農(nóng)加快林業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營提供有力的政策扶持、科技服務、信息咨詢、法律保障、產(chǎn)品流通和投融資等社會化服務,才能確保集體林權制度改革的成功和改革成果的鞏固,最大限度地發(fā)揮林改的整體效應。配套改革要按照“依法行政、規(guī)范管理、強化服務、廉潔高效”的要求,從建立新型的林業(yè)合作經(jīng)營體系、林業(yè)服務體系、森林資源“三防”體系入手,完善改革后林業(yè)產(chǎn)權交易、木材采伐、加工、運輸、經(jīng)營、評估等管理辦法,健全資源保護的各項規(guī)章制度,建立規(guī)范的森林資源流轉(zhuǎn)體系,創(chuàng)新林業(yè)經(jīng)營管理體制,逐步形成管理、執(zhí)法、服務三大職能為主的新型林業(yè)管理體系,充分發(fā)揮林業(yè)要素市場的“評估、拍賣、辦證一條龍”服務功能。2008年6月,黨中央、國務院下發(fā)了《關于全面推進集體林權制度改革的意見》,為深化集體林權制度改革作了安排部署。我們要以此為契機,在森林資源資產(chǎn)評估、森林資源資產(chǎn)抵押、投融資機制、森林資源資產(chǎn)保險、林業(yè)技術服務收費、商品材計劃調(diào)整等方面積極探索,建立健全林業(yè)要素市場,以滿足日益完善的林木資源流通市場經(jīng)濟的需要。

(五)健全要素市場,提高服務水平

要素市場建立后,政府要積極引導群眾,采用租賃、承包經(jīng)營、拍賣、股份合作經(jīng)營等多種形式,搞活林地、林木的經(jīng)營管理,以實現(xiàn)林業(yè)產(chǎn)值的最大化。推進產(chǎn)供銷的直接見面,增強配套服務,讓政府和林業(yè)部門轉(zhuǎn)變職能,從單純的管理型轉(zhuǎn)變?yōu)楣芾?、服務、引導為一體的林業(yè)管理體系,有效整合資源,充分發(fā)揮市場在資源配置中的突出作用,規(guī)范森林資源轉(zhuǎn)讓行為,把林業(yè)資源轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y產(chǎn),進而轉(zhuǎn)化為貨幣,縮短林業(yè)的投資收益期,增加林地林木的市場價值。通過引入市場,放活經(jīng)營權,落實處置權,保障收益權,調(diào)動廣大林農(nóng)和社會各方面參與林業(yè)建設的積極性。

(六)建立多元化的林業(yè)投資機制,吸引社會力量參與林業(yè)建設,徹底搞活林業(yè)要素市場

林業(yè)是一個周期長、投入大、收效慢的產(chǎn)業(yè),需要大量的資金投入。只有建立多元化的林業(yè)投資機制,吸引社會力量參與林業(yè)建設,才能徹底搞活林業(yè)要素市場,做大林業(yè)產(chǎn)業(yè)。一是要建立林木流轉(zhuǎn)市場,實現(xiàn)活立木變現(xiàn)。積極推進林地經(jīng)營權向林業(yè)承包大戶、林業(yè)聯(lián)合體和跨區(qū)域的經(jīng)濟實體等經(jīng)營方式發(fā)展,改變承包主體單一化,使承包對象不僅局限于一家一戶,還可以向多元經(jīng)濟主體和市場化發(fā)展,促進林業(yè)生產(chǎn)要素優(yōu)化組合配置,實現(xiàn)無能力經(jīng)營的使用權向善于經(jīng)營林業(yè)的人轉(zhuǎn)移。同時,通過流轉(zhuǎn)使活立木由資產(chǎn)變資本,為林農(nóng)提供從事其它產(chǎn)業(yè)的原始資本,解決了林業(yè)生產(chǎn)周期長、投資長而見效慢的問題。二是政府應與金融、保險、稅務等部門建立會商協(xié)調(diào)機制,使各部門找到與林改的結(jié)合點,并與政府簽訂合作協(xié)議。政府要出臺一系列保障政策,解除金融、保險等部門的后顧之憂,鼓勵他們開展改革試點。如與金融部門協(xié)調(diào),可探索用林權直接抵押貸款、擔保公司擔保貸款、農(nóng)戶聯(lián)保貸款、政府信用貸款、企業(yè)資產(chǎn)抵押貸款等多種融資模式,找到一條解決林業(yè)發(fā)展資金的有效途徑,搞活林業(yè)要素市場,促進林業(yè)發(fā)展。

(七)規(guī)范市場管理,保證公平交易

對新建的林業(yè)要素市場要規(guī)范管理,以保證公平交易。一是人員管理要規(guī)范。林業(yè)要素市場管理人員要進行專業(yè)知識培訓和考核,可由縣(市、區(qū))人民政府批準和機構編制委員會核準,核定一定的人員編制,明確為全額撥款的事業(yè)編制。二是機構設置要規(guī)范,服務要規(guī)范。參照南方林業(yè)要素市場發(fā)達地區(qū)經(jīng)驗,市場內(nèi)細設林權登記管理中心、森林資源評估中心、木竹交易中心、林業(yè)法律與科技服務中心、林業(yè)勞動力培訓中心(簡稱“五個中心”),形成集信息發(fā)布、交易實施、中介服務于一體的林業(yè)綜合性管理與中介服務機構。各個管理中心和窗口,要管理規(guī)范,流程清楚。要素市場積極加強與金融部門的合作,通過林權證的可抵押貸款,極大地便利林權權利人進一步發(fā)展林業(yè)的資金來源,盤活林業(yè)經(jīng)濟。對所有的林業(yè)產(chǎn)權流轉(zhuǎn)都通過要素市場予以確定,從申請到評估、拍賣、辦證實行一條龍服務,從根本上杜絕林業(yè)經(jīng)營中暗箱操作的不法行為,有效地保護林農(nóng)的利益,方便產(chǎn)供銷三者的經(jīng)營活動。三是程序管理要規(guī)范。各縣(市、區(qū))除制定《林改抵押貸款登記管理辦法》、《林改抵押貸款抵押管理辦法》外,還組建抵押貸款管理中心,負責對抵押品進行日常管理,定期檢查抵押物的完整性和安全性。在《林權證》抵押貸款期間,或抵押貸款未償還完畢之前,所抵押的林木未經(jīng)抵押權人同意,林業(yè)主管部門不得審批、發(fā)放采伐許可證,不予辦理林木所有權轉(zhuǎn)讓變更手續(xù),保證《林權證》抵押的有效性。加強流轉(zhuǎn)林法律保護,嚴厲打擊偷盜活立木的不法行為,保護當事人財產(chǎn)不受侵犯。各縣(市、區(qū))還應由政府組織籌建政府信用評定委員會和林改職工信用協(xié)會,打造金融信用,確保及時還款還息。四是在流轉(zhuǎn)過程中,嚴格森林資產(chǎn)評估管理,確保森林資產(chǎn)評估價值與實際相符,保護金融機構利益和交易的公平。湖南、江西兩省集體林權制度改革金融體制配套改革成功的關鍵是為金融機構防范風險提供了保障。在木材流通中要限制原木銷售利用,將木材加工成半成品(木塊)銷售利用,這樣既減少運輸成本,又盤活木材經(jīng)營加工企業(yè)和木材市場,值得我們借鑒。

(作者單位:1.河南省林業(yè)調(diào)查規(guī)劃院;2.固始縣林業(yè)局)