張英民

摘要：當(dāng)前我國公務(wù)員薪酬制度在標(biāo)準(zhǔn)的法治性、機(jī)制的理性基礎(chǔ)、待遇的公平性、結(jié)構(gòu)的國際性等四個方面存在正當(dāng)性缺失。正當(dāng)性不足的薪酬制度不利于“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”與“區(qū)域統(tǒng)籌”、憲政中國、和諧社會等社會發(fā)展目標(biāo)的實現(xiàn)。以尋求正當(dāng)性為準(zhǔn)則，借鑒國外經(jīng)驗，加強(qiáng)薪酬制度的相關(guān)立法，建立以人大為主導(dǎo)的增薪機(jī)制，推進(jìn)薪酬待遇的合理化，采取以工資為主、津貼為輔的薪酬制度是解決當(dāng)前公務(wù)員薪酬制度困境的一種進(jìn)路。

關(guān)鍵詞：公務(wù)員；薪酬制度；正當(dāng)性；改革

中圖分類號：D035，2文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1004—1605(2009)08／09—0149—04

建國以來，我國進(jìn)行了四次(1956年、1985年、1993年、2006年)公務(wù)員薪酬制度改革，而1985年以來的三次公務(wù)員薪酬制度改革(特別是公務(wù)員加薪)都受到社會的普遍關(guān)注，尤其是隨著信息傳遞便捷化的實現(xiàn)與公民民主、法治意識的覺醒，這種關(guān)注程度愈來愈高。在筆者看來，當(dāng)前我國公務(wù)員薪酬制度存在的最大問題就是正當(dāng)性證成不足，因此建議把尋求正當(dāng)性作為當(dāng)前我國公務(wù)員薪酬制度改革的準(zhǔn)則。

一、當(dāng)前公務(wù)員薪酬制度正當(dāng)性缺失的主要表現(xiàn)

這里的正當(dāng)性是指社會公眾對公務(wù)員薪酬制度在心理上、習(xí)慣上或道德上所給予的認(rèn)可、支持和接受。以正當(dāng)性的此種界定為參照，當(dāng)前我國的公務(wù)員薪酬制度的正當(dāng)性缺失主要表現(xiàn)在薪酬標(biāo)準(zhǔn)法律依據(jù)不足、增薪機(jī)制缺乏理性基礎(chǔ)、薪酬待遇有悖公平原則、薪酬結(jié)構(gòu)不符合國際慣例等四個方面。

(一)薪酬標(biāo)準(zhǔn)法律依據(jù)不足

雖然2005年4月27日通過的《公務(wù)員法》確定了公務(wù)員工資制度的四項原則即按勞分配原則、正常增資原則、比較平衡原則、足額發(fā)放原則，但是，在筆者看來，我國公務(wù)員工資制度的法律依據(jù)仍然不系統(tǒng)、不完整。我國現(xiàn)行的工資制度在法律依據(jù)方面主要存在三個方面的問題：第一，缺失對工資制度進(jìn)行系統(tǒng)規(guī)范和調(diào)整的《工資法》?！豆べY法》的缺位，致使--公務(wù)員工資標(biāo)準(zhǔn)的制定主體、制定程序沒有以法律的形式予以明確規(guī)定。第二，《公務(wù)員法》缺失相關(guān)責(zé)任條款。在《公務(wù)員法》的責(zé)任條款中，與薪酬標(biāo)準(zhǔn)相關(guān)的責(zé)任，僅規(guī)定“違反國家規(guī)定，更改公務(wù)員工資、福利、保險待遇標(biāo)準(zhǔn)的”要追究責(zé)任，然而，現(xiàn)實中改變公務(wù)員工資、福利、保險待遇的情況很少發(fā)生，多發(fā)的問題是工資、福利不足額，保險待遇不到位，津貼發(fā)放無原則。第三，對津貼的規(guī)定過于簡單概括。在《公務(wù)員法》中，不但沒有規(guī)定津貼標(biāo)準(zhǔn)的制定主體、制定程序，而且對津貼發(fā)放沒有任何的責(zé)任規(guī)定。現(xiàn)行公務(wù)員薪酬制度法律依據(jù)不足，反映出我國用法律來管理國家公務(wù)員薪酬制度的進(jìn)程仍處于相對滯后的狀態(tài)。

(二)增薪機(jī)制缺乏理性基礎(chǔ)

根據(jù)國務(wù)院2006年6月14日出臺的《國務(wù)院關(guān)于改革公務(wù)員工資制度的通知》(國發(fā)[2006]22號)與《公務(wù)員工資制度改革實施辦法》的有關(guān)內(nèi)容，我們可以看出我國現(xiàn)行公務(wù)員工資的改革與增長的路徑是：第一步，國務(wù)院有關(guān)部門(主要是人事、財政部門)提出改革方案或增薪的實施辦法；第二步，經(jīng)黨中央、國務(wù)院批準(zhǔn)后實施。

由于筆者沒有找到有關(guān)津貼改革與標(biāo)準(zhǔn)提高的規(guī)范性文件，所以，只能通過兩則材料來展現(xiàn)津貼改革與標(biāo)準(zhǔn)提高的路徑。材料一：根據(jù)唐山市的規(guī)定，在職人員津貼補(bǔ)貼總水平在上年-基礎(chǔ)上人均提高600元／月。材料二：安徽省六安市裕安區(qū)第一次對公務(wù)員津貼補(bǔ)貼進(jìn)行改革。知情人士透露，安徽省政府對該區(qū)的審核批準(zhǔn)是人均一年1.34萬，這次規(guī)范、從2007年7月1日執(zhí)行。透過以上兩則材料，我們可以看出公務(wù)員津貼改革與標(biāo)準(zhǔn)提高的路徑是：第一步，縣、地或省級政府的人事、財政部門擬定津貼改革方案或新的津貼標(biāo)準(zhǔn)；第二步，省級政府審查批準(zhǔn)。

在筆者看來，我國現(xiàn)行公務(wù)員增薪機(jī)制在三個方面缺乏理性基礎(chǔ)：一是執(zhí)政黨直接過問屬于國家事務(wù)的公務(wù)員薪酬制度，這種做法的理性基礎(chǔ)值得商榷。二是由政府及其有關(guān)部門來決定公務(wù)員的薪酬標(biāo)準(zhǔn)與增長程序，不免給人一種“以權(quán)謀私”的感覺。英國有一項古老的司法原則——自然正義原則，該原則要求自己不能做自己的法官。源于此，回避原則已為世界各國所接受。公務(wù)員自己確定自己的薪酬標(biāo)準(zhǔn)和增薪程序，其公正性難免不引起社會公眾的質(zhì)疑。三是在當(dāng)前民主不完善、社會自治程度不高的情況下，由縣級政府來確定公務(wù)員的津貼標(biāo)準(zhǔn)，社會公信度就顯得太低了。

(三)薪酬待遇有悖公平原則

隨著1993年工資制度改革的進(jìn)行，不同地區(qū)、同一地區(qū)的不同政府部門之間出現(xiàn)了工資水平的較大差異。導(dǎo)致這種局面產(chǎn)生的一個原因，在于1993年工資制度改革時，國家就規(guī)定，建立地區(qū)附加津貼制度，使不同地區(qū)機(jī)關(guān)工作人員工資的提高與經(jīng)濟(jì)發(fā)展聯(lián)系起來，允許省、自治區(qū)、直轄市運(yùn)用地方財力安排工資性支出。但是，由于多種原因，這一制度一直未能實施。近年來，各地區(qū)、各部門在國家統(tǒng)一規(guī)定之外紛紛自行出臺津貼補(bǔ)貼，出現(xiàn)了分配秩序混亂的現(xiàn)象。在有的地區(qū)和單位，自行發(fā)放的津貼補(bǔ)貼超過基本工資。同樣是國家公務(wù)員，在承擔(dān)的職責(zé)大體相同的情況下，工資水平卻存在很大的差異，不僅嚴(yán)重違反了薪酬管理的內(nèi)部公平性(或內(nèi)部一致性)原則，而且造成了不同地區(qū)尤其是不同政府部門之間的工資攀比，一些單位想方設(shè)法籌集經(jīng)費(fèi)，用于發(fā)放內(nèi)部補(bǔ)貼，在社會上造成了不好的影響，為腐敗提供了土壤，損害了公務(wù)員隊伍和政府的形象。

(四)薪酬結(jié)構(gòu)不符合國際慣例

根據(jù)國際慣例，公務(wù)員的工資收入一般占薪酬總收入的70％—80％左右，津貼約占20％—30％左右。津貼通常包括工作津貼、生活津貼和地區(qū)津貼。工作津貼是指公務(wù)員因加班工作和特殊崗位而得到的額外報酬，如加班津貼、特殊崗位津貼和交通津貼等；生括津貼是指公務(wù)員在生活上的特殊需要和特殊情況而獲得的額外補(bǔ)助，如住房津貼、子女教育津貼、物價津貼等；地區(qū)津貼是指公務(wù)員在特殊地區(qū)工作和生活而獲得的額外報酬，如美國的特殊地區(qū)津貼、印度的城市補(bǔ)貼等。我國發(fā)達(dá)地區(qū)的公務(wù)員薪酬結(jié)構(gòu)與國際慣例正好相反，我們的公務(wù)員每月工資收入(即職務(wù)工資、級別工資，基礎(chǔ)工資、工齡工資之和)一般僅有幾百元至1000多元，而經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的津貼(補(bǔ)貼)則遠(yuǎn)高于公務(wù)員工資。目前，廣東省直機(jī)關(guān)與廣州市直機(jī)關(guān)的廳級公務(wù)員的津貼已達(dá)5000—6000元／月，處級公務(wù)員的津貼也有4000元／月，津貼已成為公務(wù)員的主要收入來源，工資收入占公務(wù)員整體收入的比例嚴(yán)重偏低。由此可見，我國公務(wù)員薪酬的高低主要還是看地方政府決定發(fā)放多少津貼，而不是中央政府決定發(fā)放多少工資。

二、薪酬制度正當(dāng)性缺失的消極影響

正當(dāng)性缺失的薪酬制度對社會的發(fā)展帶來了三個層次的消極影響，從微觀上講，不利于“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”與“區(qū)域統(tǒng)籌”的實現(xiàn)，從中觀上講，不利于憲政的建

設(shè)，從宏觀上講，不利于和諧社會的發(fā)展。

(一)不利于“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”和“區(qū)域統(tǒng)籌”的實現(xiàn)

津貼標(biāo)準(zhǔn)的制定權(quán)由省級政府，實質(zhì)上主要由地、縣兩級政府掌握，致使東部與西部、城市與農(nóng)村公務(wù)員的收入差距偏離合理區(qū)間，譬如，有的學(xué)者就統(tǒng)計了2004年各省市公務(wù)員津貼的差距，其中津貼最高的廣東省為3500元(月／人)，最低的貴州省為260元(月／人)。廣東省補(bǔ)貼水平是貴州省的13.5倍。公務(wù)員之間如此大的津貼差距所帶來的直接后果之一，就是人才從落后地區(qū)向發(fā)達(dá)地區(qū)、從農(nóng)村向城市流動，這種現(xiàn)象在每年的公務(wù)員招錄考試中就能鮮明地體現(xiàn)出來：同樣的職位，東部發(fā)達(dá)地區(qū)、城市的考錄比例是幾十甚至幾百比一，而西部落后地區(qū)、農(nóng)村的考錄比例只有十幾比一甚至更低。優(yōu)秀人力資源的大量流失使得落后地區(qū)與發(fā)達(dá)地區(qū)、農(nóng)村與城市之間的差別越來越大。公務(wù)員薪酬制度帶來的此種后果與國家正在倡導(dǎo)的“科學(xué)發(fā)展觀”的精神是背道而馳的，不利于“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”與“區(qū)域統(tǒng)籌”的實現(xiàn)。

(二)不利于憲政的建設(shè)

憲政是以憲法為前提、以民主為基石、以法治為保障、以人權(quán)為核心的政治過程，所以進(jìn)一步加強(qiáng)民主、法治建設(shè)就顯得非常重要。然而，當(dāng)前的公務(wù)員薪酬制度卻不利于民主、法治建設(shè)的發(fā)展。從民主角度來看，按照人民主權(quán)理論，公務(wù)員是人民的公仆，人民是主權(quán)的所有者，只有主權(quán)所有者(人民)，至少是其代表者(全國人大)才有權(quán)力決定其公仆(公務(wù)員)的薪酬待遇，當(dāng)前公務(wù)員的薪酬標(biāo)準(zhǔn)由行政系統(tǒng)自行確定的情況不符合民主原則。從法治角度來看，當(dāng)前公務(wù)員薪酬制度的法律依據(jù)不足，《工資法》缺位的現(xiàn)象是違背法治原則與精神的。由于民主、法治是憲政的重要構(gòu)成元素，所以，當(dāng)前公務(wù)員薪酬制度對民主、法治建設(shè)的阻礙，最終會演變成對憲政建設(shè)發(fā)展的阻礙。

(三)不利于和諧社會的發(fā)展

建設(shè)和諧社會是當(dāng)前國家和社會發(fā)展的一項重要目標(biāo)，因此，公務(wù)員薪酬標(biāo)準(zhǔn)的制定與薪酬制度的改革也應(yīng)當(dāng)堅持服務(wù)于這一目標(biāo)。這就要求政府在推進(jìn)公務(wù)員薪酬制度改革與提升公務(wù)員薪酬標(biāo)準(zhǔn)時，要充分考慮到相關(guān)群體的利益和社會公眾的態(tài)度與看法，不能僅僅著眼于自身利益，老想著給自己加薪，越多越好。然而，在我國現(xiàn)行的薪酬制度下，由于地方政府掌握津貼的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)，而某些領(lǐng)導(dǎo)又缺乏法治觀念與公平意識，于是，在2006年工資改革的推行中，有些地方政府“以權(quán)謀私”，置《教師法》于不顧，僅僅大幅度提升公務(wù)員的津貼水平，而對中小學(xué)教師的待遇提升問題不理不問。如此一來，引發(fā)了一系列教師的群體性行為。給社會帶來了不穩(wěn)定、不和諧。多發(fā)的此類事件終于引起了教育部與人事部的重視，特別是在2009年的兩會上引起了人大代表、政協(xié)委員的關(guān)注，國務(wù)院表示會迅速實施教師的績效工資發(fā)放。

三、國外公務(wù)員薪酬制度的正當(dāng)性基礎(chǔ)

(一)薪酬標(biāo)準(zhǔn)法定、統(tǒng)一

國外大多數(shù)國家的公務(wù)員薪酬標(biāo)準(zhǔn)，不僅有明確的法律規(guī)定，而且是統(tǒng)一的。如美國在1962年頒布了《聯(lián)邦工資法》，統(tǒng)一了公務(wù)員的工資標(biāo)準(zhǔn)；1970年和1978年又先后頒布了《聯(lián)邦工資比較法》和《文官改革法》。從國際經(jīng)驗來看，在美國、日本、英國、法國、德國、加拿大、新加坡等主要市場經(jīng)濟(jì)國家以及我國的香港和澳門地區(qū)，同級公務(wù)員的工資和福利標(biāo)準(zhǔn)基本上是統(tǒng)一的。

(二)專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)薪酬標(biāo)準(zhǔn)評估

如果公務(wù)員的薪酬偏高，會增加政府財政負(fù)擔(dān)，引起社會公眾對政府和公務(wù)員群體的不滿；如果偏低，則使政府的優(yōu)秀人才流向其它行業(yè)，影響公務(wù)員隊伍的整體素質(zhì)。因此，美國、日本、新加坡、香港等地，基本上都設(shè)有專門機(jī)構(gòu)從事公務(wù)員薪酬水平和趨勢的評估，通過動態(tài)的評估掌握企業(yè)工資的變動情況，及時提出調(diào)整公務(wù)員工資標(biāo)準(zhǔn)的建議。

(三)明確增薪主體與程序

在一個法治國家，公務(wù)員的權(quán)利都要受到嚴(yán)格的制約，公務(wù)員自己給自己漲工資，是不可思議的，人民是公務(wù)員的“老板”，公務(wù)員是人民的“員工”，因此，公務(wù)員的待遇當(dāng)然是由人民確定，也就是公務(wù)員的工資標(biāo)準(zhǔn)要經(jīng)過國會的批準(zhǔn)。在美國，即使公務(wù)員的增薪方案得到批準(zhǔn)，為了避免自己給自己增薪之嫌，美國法律規(guī)定了“利益回避”制度，即“誰提出漲工資，不給誰漲工資”。而是讓下任官員受益，這就避免了公務(wù)員利用手中的權(quán)力為自己謀取私利的可能。

(四)薪酬水平中等

法國是老牌的資本主義國家，但從它的分配制度看，法國社會日趨人道和公平。法國公務(wù)員工資的現(xiàn)狀是：公務(wù)員平均工資高出最低工資一倍，公務(wù)員工資和工人工資大致相等。通過社會財富再分配，法國各階層的實際收入差距更小，工資低的家庭通過再分配后的實際收入有可能高于工資高的家庭。根據(jù)2004年7月13日《華盛頓郵報》的報道，包括總統(tǒng)在內(nèi)的白宮工作人員共有431名，他們的平均工資為67，750美元／年，比美國公民的平均工資高出O.8倍，美國公民的平均工資約為36，764美元／年。美國總統(tǒng)漲工資，考慮的不是提高總統(tǒng)的待遇，而是維持總統(tǒng)的待遇，因為美元自身貶值的緣故，從購買力角度衡量，總統(tǒng)的實際待遇是下降的。一般而言，公務(wù)員的工資水平往往處在社會平均工資的中等偏上水平。實際上，美國、日本、新加坡、香港等國家、地區(qū)的公務(wù)員收入會明顯高于制造業(yè)從業(yè)人員的平均工資水平，而略低于IT等高科技行業(yè)和大型跨國公司員工的水平。

四、正當(dāng)性對我國公務(wù)員薪酬制度的要求

(一)加強(qiáng)薪酬制度的相關(guān)立法

根據(jù)當(dāng)前我國公務(wù)員薪酬制度的現(xiàn)狀，并借鑒國外公務(wù)員薪酬制度的經(jīng)驗，建議我國的公務(wù)員薪酬制度早日實現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)法定化。具體措施可以從兩個方面考慮：第一，制定《工資法》。由《工資法》統(tǒng)一規(guī)范和確定公務(wù)員的工資、福利、獎金、津貼的發(fā)放；第二，對擅自不按照標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行薪酬發(fā)放的情況，要規(guī)定明確、詳細(xì)的責(zé)任條款，尤其是對采取各種變相手段超越國家標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放福利、獎金的行為，必須予以嚴(yán)厲處罰。第三，通過相關(guān)的法律建立專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)薪酬標(biāo)準(zhǔn)評估，不能把薪酬標(biāo)準(zhǔn)評估的工作交給人事與財政部門，以保障薪酬標(biāo)準(zhǔn)確定的公信力。

(二)建立以人大為主導(dǎo)的增薪機(jī)制

鑒于公務(wù)員自己決定自己的薪酬標(biāo)準(zhǔn)越來越受到社會的質(zhì)疑，筆者認(rèn)為，要消除民眾的質(zhì)疑，就必須進(jìn)行公務(wù)員增薪機(jī)制的民主化改革，具體做法為：第一，改變執(zhí)政黨在公務(wù)員薪酬制度中的角色。執(zhí)政黨在公務(wù)員薪酬制度中所扮演的角色，應(yīng)當(dāng)與其在國家制定“國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃”過程中扮演的角色類似，應(yīng)為公務(wù)員薪酬制度改革的提議者、建議者，全國人大應(yīng)為改革草案的審議、批準(zhǔn)者，國務(wù)院應(yīng)為改革草案的起草者與經(jīng)人大批準(zhǔn)后的薪酬改革方案的實施者。第二，建立由全國人大主導(dǎo)的公務(wù)員薪酬制度與增薪機(jī)制。由人大及其常委會制定的《工資法》

等法律規(guī)定，增薪的方法和程序由人大及其常委會制定的法律確定，國務(wù)院起草的薪酬制度改革方案、增薪方案由全國人大審議決定是否通過。第三，國務(wù)院及其有關(guān)部門在起草公務(wù)員薪酬制度改革草案、增薪草案時，應(yīng)當(dāng)充分征求民意，了解社會公眾對公務(wù)員薪酬改革草案與增薪草案的態(tài)度。

(三)推進(jìn)薪酬待遇的合理化改革

對于公務(wù)員薪酬差距過大的現(xiàn)狀，建議推進(jìn)薪酬差距合理化改革，具體來講，可以從兩個方面采取措施：第一，津貼的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)不能由地方?jīng)Q定。建議根據(jù)各地的人均GDP水平與最低工資標(biāo)準(zhǔn)，由國家統(tǒng)一確定三或四個津貼層次，標(biāo)準(zhǔn)層次不能太多，太多的標(biāo)準(zhǔn)層次就會造成差距不合理，可以考慮與最低工資標(biāo)準(zhǔn)劃分同樣多的層次。第二，大幅提高農(nóng)村地區(qū)與落后地區(qū)公務(wù)員的津貼標(biāo)準(zhǔn)。要想真正實現(xiàn)科學(xué)發(fā)展，完成“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”與“區(qū)域統(tǒng)籌”的目標(biāo)，很關(guān)鍵的一點(diǎn)就是要把優(yōu)秀的人才留在農(nóng)村地區(qū)和落后地區(qū)，現(xiàn)行的公務(wù)員薪酬制度顯然不利于此種目標(biāo)的實現(xiàn)。要留住人才，就要把握一個原則，那就是要充分保障農(nóng)村地區(qū)與落后地區(qū)公務(wù)員的經(jīng)濟(jì)利益。建議通過改革實現(xiàn)農(nóng)村地區(qū)、落后地區(qū)公務(wù)員薪酬收入的購買力高于城市地區(qū)、發(fā)達(dá)地區(qū)公務(wù)員薪酬收入購買力。

在推進(jìn)薪酬待遇的合理性方面，除了進(jìn)行薪酬差距合理性改革之外，還要進(jìn)行薪酬水平的合理性改革。我國現(xiàn)在的公務(wù)員薪酬水平，有的地方確實偏低，需要提高。但是，在很多地方公務(wù)員的薪酬待遇是偏高的，從每年公務(wù)員招考中幾百比一的招錄比例，就能映射出這種現(xiàn)實。尤其是在深圳市進(jìn)行的一次公務(wù)員的招考中，40個博士競爭一個副處級職位，更是反映出公務(wù)員的薪酬待遇要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于高校教師的收入。因此，要根據(jù)各地實際情況來確定公務(wù)員的薪酬水平是升還是降，不能以實行陽光工資為借口來變相增加公務(wù)員的薪酬。

(四)采取以工資為主、津貼為輔的薪酬制度

世界上多數(shù)國家所采取的以工資為主、津貼為輔的薪酬制度，是經(jīng)過長期的實踐才形成的一種薪酬結(jié)構(gòu)，增加津貼，可以改善公務(wù)員的生活條件，提高公務(wù)員的積極性，但津貼在個人收入中所占比例過大，就會沖淡基本工資的調(diào)節(jié)和激勵作用，甚至?xí)茐膱蟪甑暮侠硇浴＝▏詠?，我國高福利、低工資的薪酬制度對報酬合理性的破壞早已為我們所認(rèn)識，為了促進(jìn)薪酬制度的合理性，國家在1985年、1993年進(jìn)行了兩次公務(wù)員工資制度改革。兩次改革雖然在一定程度上改變了原有薪酬制度的弊端，但是，1993年工資制度改革形成的高津貼、低工資的薪酬模式所帶來的新問題也正在慢慢地消蝕報酬的合理性基礎(chǔ)。這種薪酬制度也愈來愈遭受到社會的批評。因此，筆者建議，對于公務(wù)員薪酬結(jié)構(gòu)的問題，應(yīng)當(dāng)與國際慣例接軌，采取以工資為主、津貼為輔的薪酬制度。