胡天媛　孫夢潔

摘要：2008年1月份我國南方遭遇了百年罕見的雪災，共造成我國南方19個城市嚴重受災，給群眾生產生活造成了嚴重的影響；與此同時，我國的電力、客運、貨運、農作物生產等方面也經受了一次嚴峻的考驗。這次南方雪災暴露了我國對于重大災害預警系統(tǒng)的缺失，基礎設施的陳舊等問題，也反映出我國公共危機管理機制不健全的問題。反思雪災給我國帶來的損失度傷害的目的，是促進完善我國公共危機管理體系，最終提高我國應對突發(fā)災情的處理能力。

關鍵詞：危機管理公共危機管理體系問題對策

中圖分類號：D630文獻標識碼：A

文章編號：1004 4914(2009)05—008—02

一、引言

2008年1月份，我國南方發(fā)生了嚴重的低溫雨雪冰凍災害，給群眾生產生活和社會經濟發(fā)展造成了嚴重影響：共造成浙江、江蘇、安徽、江西、河南、湖北、湖南、廣東、廣西、重慶、四川、貴州、云南、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆和新疆生產建設兵團等19個省受災，受災人數(shù)高達3287萬人；農作物絕收2536萬畝。成災6629萬畝，直接經濟損失達537.9億元人民幣；林業(yè)的損失更是慘重，光是受災林業(yè)面積就有3.4億畝，直接經濟損失達1014億元人民幣。此外。國家電網、電力遭受了嚴峻的考驗，損失也是數(shù)以億計的。

二、雪災暴露的問題

1氣象災害預警系統(tǒng)不完善。統(tǒng)計顯示，我國氣象災害損失占自然災害損失的70％。每年造成經濟損失約2000多億元。2008年的這次雪災也不例外。在大雪開始的一個星期內氣象部門并沒有發(fā)布任何預警信號，直到1月19號安徽、江蘇、湖南、貴州以及武漢氣象部門才發(fā)出暴雪黃色預警信號，這時雪災已經發(fā)展到了很嚴重的地步，遲緩了救援工作的實施和開展。

2基礎設施建設滯后于社會發(fā)展。

(1)道路規(guī)模發(fā)展滯后。這次雪災救災行動考驗了我國現(xiàn)有的交通運輸能力。在大雪到來的之后，只有部分鐵路有運輸能力，我們可以感受到鐵路還是很滯后的。主要表現(xiàn)在：首先，鐵路電煤供應嚴重不足。這次雪災受到最大打擊的是電力。而目前我國75％的電力依靠煤發(fā)電。不能把煤炭迅速運到南方受災地區(qū)。災區(qū)的情況就會惡化；但要把山西和內蒙古的煤炭運到南方受災地區(qū)并不是一件容易的事。原因是我國鐵路本身線路里程較短、覆蓋面較窄，還形不成強有力的運輸網絡，使煤炭運輸?shù)恼堒嚶室恢迸腔苍?5％，造成大量使用汽車、通過高速公路運煤的極不經濟和低效的運輸現(xiàn)象。其次，雪災正逢春運高峰。在歷次春運時期廣州火車站、北京火車站、南京火車站、西安火車站等各大交通樞紐地都會出現(xiàn)特別擁擠的乘車現(xiàn)象，這種嚴峻的春運現(xiàn)象并沒有隨著時間的推移而改善，反而是愈演愈烈。

(2)南方電力、電信設備抗災能力薄弱。寒冬臘月的南方十幾個受災的省市，深山到處是被壓斷的電塔，電線上的凍雨比電線本身還要粗好幾倍，城市大面積停電，國家電網配送了一批批電力專家前往，卻很難及時順利地到達事故發(fā)生地帶。這一幕幕畫面大家已經不再陌生了。南方雪災救助物資的匱乏。與人們對南方溫暖的印象有關。鑒于相對溫暖的氣候。南方民眾很少自備御寒設施。因此，在雨雪到來之時，南方處于不設防狀態(tài)。南方的電纜、電塔并沒有能力承受連日的大雪、凍雨的壓力。致使電纜、電塔被壓斷，同時寒冷天氣致使用電量猛增。電力供不應求，造成部分地區(qū)大面積停電。專家認為。長期以來，我國電網建設偏重主干大電網，而忽略了地區(qū)小電網；重視了大電廠建設。而忽視了分布式小電廠建設；重視了跨地區(qū)供電，而忽視了就地供電；重視了火電建設。而忽視了核電建設。這四大電網建設規(guī)劃的不平衡。是造成南方地區(qū)大面積停電的主要原因。

(3)能源格局亟待調整?，F(xiàn)階段，煤炭仍為我國最主要的一次能源。西煤東運的兩條大通道朔黃線(山西朔州至河北黃驊港)、大秦線(山西大同至河北秦皇島)目前已基本飽和。中煤能源股份有限公司負責人提出，國家應高度重視煤炭的合理庫存量，建立煤炭用戶庫存責任制度，以降低極端惡劣天氣引發(fā)的電煤儲運風險。目前，中國煤炭總庫存僅1.5億噸、庫存率在6％左右，遠低于世界第二煤炭生產和消費大國美國平均10％的水平；南方的煤炭儲存量更是少而又少，面對突發(fā)的災情，很難保證有充足的煤炭供應量。所以。應加速建設西煤東運新通道，調整南方能源結構勢在必行。

3保險防災體系需要完善。以此次巨災為例，盡管保險業(yè)積極主動賠付，但保險賠款占災害損失的比例仍然很低，在直接經濟損失中占比尚不足1.1％，遠低于36％的全球平均水平。自然災害風險的形成機制非常復雜，但氣象災害在一定程度上還是可以預測的。研究表明。我國出現(xiàn)的降水異常分布特征和歷史上較強的“拉尼娜”事件發(fā)生后的冬季氣候特征非常相似?！袄崮取卑雅瘽駳饬鲙У搅硕練鉁剌^低的南方地區(qū)，導致了強降雪。實際上，近年來，歐洲地區(qū)就已經出現(xiàn)冬季強降雪天氣增加的勢頭，而且已經發(fā)生了交通災害風險加大、一些地區(qū)電網受損影響正常供電的情況。作為風險管理者的保險業(yè)，應該早就注意到這一點，不僅有義務向社會各界通報這些風險研究結果，而且要在業(yè)務方面提早準備(北京大學經濟學院風險管理與保險學系副主任劉新立分析)。

三、從雪災看我國政府公共危機管理體系的缺陷

危機管理涉及政府、各種非政府組織、廣大民眾等社會各個方面，是一項復雜的系統(tǒng)工程。危機管理體系是指政府所建立的一整套公共危機預防、監(jiān)控和快速反應的制度和運行體系。在其中政府各職能部門有明確的任務和責任。它具有組織健全、運行靈活、高效統(tǒng)一的特點。一個完善的危機管理體系是一個多層次、綜合性的建構。包括危機發(fā)生前的監(jiān)測預警、危機發(fā)生后的快速反應，以及危機處理后的科學評估等多個環(huán)節(jié)。

我國政府危機管理，主要依賴于各級政府的現(xiàn)有行政設置，缺乏專門機構和完善體系(至多是針對一些專門事件的機構，缺乏專業(yè)人員和應急運作規(guī)則?？绮块T協(xié)調能力不足)。針對此次雪災所暴露出的問題，可以看出，我國政府的危機管理體系存在著以下幾點缺陷：

1預警機制不健全。僅就2008年雪災而言，氣象部門作為此次雪災的預警機構，并沒有起到應有的作用，同時我國還沒有關于氣象災害的預警預案。全國人大代表邱玫準備提交制定《國家氣象災害應急預案》的建議，希望建立氣象災害風險評估制度，并通過機場、車站等公共場所的信息顯示屏等，使預警信息在最短的時間內覆蓋到有效區(qū)域。我國的預警機構，部門色彩濃厚，缺少統(tǒng)一的國家級緊急事務管理機構，難以做到時危機事件的詳細預警分析。我國先后制定了對付社會動亂、重大自然災害、安全事故、公共衛(wèi)生等法律，但是這

些法律本身具有很強的獨立性。部門管理色彩很重，加上管理體制分散，缺少統(tǒng)一的國家級緊急事務管理機構，在客觀上就造成了對可能產生的各種危機事件缺乏宏觀性的總體考慮，對一些明顯可能成為危機事件的問題缺少事先詳細的預警分析，導致政府對危機事件的處理總是處于被動狀態(tài)。

2快速反應機制缺失。我國尚未建立不同危機事件處理部門之間的協(xié)調機制。分部門、分災種的危機管理體系使得我國應對復合型和國際型危機事件時，效率低下。我國目前對緊急事務的快速反應機制不能完全適應處理危機事件的要求，主要表現(xiàn)在以下兩個方面：第一，對單項危機事件的快速反應能力比較強，而對復合危機事件的快速反應機制就顯得效率比較低。由于過去多年的計劃經濟體制，我國一直采用分部門、分災種的單一災情的救援體制和危機管理模式，大規(guī)模地區(qū)性自然災害迄今仍用“人海戰(zhàn)術”，投入最多的是部隊。第二，還沒有完全建立起處理不同危機事件之間的協(xié)調機制(包括同級政府不同職能部門之間的等級協(xié)調和上下級政府之間的非等級協(xié)調機制)。在防災救援體制上．政府有關部門由于“責、權、利”等諸多因素，在應對復合型災害時，就出現(xiàn)了既不能形成應對極端事件的統(tǒng)一力量，也不能及時有效配置分散在各個部門的救災資源的弊端。一旦多種危機事件并發(fā)，可能會使政府在處理危機事件中的政策不能很好地加以協(xié)調，從而嚴重地影響政府處理緊急事務的效率。

3巨災風險管理體系不完善。在此次雪災之后的保險賠償中顯現(xiàn)出了風險體系不完善的問題：防災防損不到位。承保后的防災防損檢查和服務是實行風險控制的重要內容，也是長期以來保險業(yè)比較薄弱的環(huán)節(jié)。此次災害突出地暴露出部分公司“防重于賠”的災害應對思路還沒有真正樹立起來，應急處理機制不健全。長期以來，很多保險公司的工作重點主要集中在業(yè)務發(fā)展上，而對重大災害事故的應急處置重視不夠。少數(shù)保險公司行動遲緩，對突發(fā)事件反應不夠敏銳等。從國際上看，很多國家都建立了巨災保險制度，在設立巨突基金、再保險安排等方面給予政策支持。目前，我國尚未建立起巨災保險制度，利用保險手段分散巨災風險的能力還有限。全國政協(xié)委員、中國人壽總裁楊超表示：面對巨災，我國目前實行的是由國家財政支持的中央政府主導型巨災風險管理模式。尚未建立完善的巨災保險制度，利用保險手段分散巨災風險的能力還比較有限。這次雨雪冰凍災害進一步反映保險在國家災害救助體系中的地位過低．凸顯加快建立巨災保險制度的迫切性。

4對基礎設施使用情況無評價體系。雪災暴露的交通運輸、南方電力、電信設備抗災能力薄弱、南北能源格局等問題，都說明我國在基礎設施方面存在著很大的隱患。這次雪災突出的交通矛盾問題表明，我國亟待建立一套合理的交通運輸系統(tǒng)，建立最經濟最省時的資源運輸網絡，在全球性氣候日益反常的情況下。災害預防工作應該具有前瞻性。電力系統(tǒng)電信設備也應如此?？梢哉f，如果基礎設施建設不好，或者說有漏洞的話，一旦遇到災害天。氣、異常事件，造成的損失是無法估計的，同時也給災后重建帶來了意想不到的困難。因此．我國的危機管理中應將基礎設施使用情況納入其中。

四、完善我國公共危機管理體系

通過對這次雪災的規(guī)模性救助?？梢钥闯?，我國亟待完善公共危機管理體系．充實公共危機管理體系的內容。并給日后的各種危機事件提供更加寶貴的救助信息。

1完善氣象預警系統(tǒng)。首先。針對此次雪災暴露出氣象部門和電力部門缺乏有效溝通。氣象信息未能對電力設施的建設和運行中起到應有的指導作用的問題，要加強對災害天氣的研究。并為電力系統(tǒng)提供專門預報。其次。要完善氣象預警系統(tǒng)。以前的氣象預報只能預報10天之內的天氣大致情況，雪災之后，氣象部門報道我國已經可以對20天之內的天氣進行預報，這將十分有利于完善氣象預警系統(tǒng)。還要對凍雨等等包括在其他國家發(fā)生的災害天氣的形成原因及過程避行研究．不斷充實氣象預警系統(tǒng)的內容。第三．要建立氣象災害風險評估制度。美國政府在其減災計劃中有個很明確的理念“減災始于風險評估”，是值得我們借鑒的。它將天氣與可能的災害聯(lián)系起來，明確災害防御的重點區(qū)域、重點行業(yè)和重點人群，最重要的是回答“該怎么做”。我們要利用一切可能的通訊傳播手段。比如機場、車站等公共場所的信息顯示屏等，使氣象災害預警信息能夠在最短的時間內實現(xiàn)風險區(qū)域的有效覆蓋。

2資源整合與協(xié)調管理相結合。當危機發(fā)生時。政府要積極主動地協(xié)調、組織、調配社會的人力、物力和財力，在最短時間內達到社會資源的最大整合，這在政府危機處理中是最關鍵的。一是要做精專業(yè)力量，建立不同層次的專職化的危機風險管理團隊。二是要重視財政保障和資源保障。在財政保障方面，要將危機管理經費納入預算，建立專門的國家防范危機基金，通過社會保險等方式擴大資金的供給．在資源保障方面，各地區(qū)要結合自身實際，人力、物品、基礎設施以及安全設備器材等都要有所準備，建立一個全國性的資源目錄，一旦危機爆發(fā)，便可以一目了然，有效地調動資源，啟動基礎設施。三是協(xié)調管理。由政府部門第一責任人牽頭，環(huán)保、農業(yè)、公安、消防、軍隊、武警等各部門各司其職、密切配合。從維護穩(wěn)定的高度制定長期應對危機戰(zhàn)略和應急計劃，最大限度地發(fā)揮政府部門管理資源的作用，有效避免危機管理中的脫節(jié)和各自為政。

3建立巨災保險制度。保險具有其他金融工具不可替代的功能，即保險的保障功能。災害過后，經濟補償是最直接的救災措施，因此，保險業(yè)在巨災中的作用格外突出。這次雨雪冰凍災害進一步反映保險在國家災害救助體系中的地位過低，凸顯加快建立巨災保險制度的迫切性。第一，建立專業(yè)巨災保險基金。由所有保險公司共同參與，分攤巨災賠款。巨災保險基金實行統(tǒng)一管理、統(tǒng)一運作。其次。發(fā)行巨災債券，在資本市場上分散風險，可以說這是專門給企業(yè)建立的保險基金。以保障在巨災面前企業(yè)的自身利益不至于受到很大的損害。第三，實行商業(yè)再保險和國家再保險相結合的分保安排。另外，我國自然災害種類繁多．而災情信息分散于各部、局、省、市、自治區(qū)。因此。我國應建立全國性統(tǒng)一的災害數(shù)據(jù)庫。

4建立公共設施使用評估體系。政府公共危機管理體系中，應該對我國的基礎設施：交通網絡、電網、能源供給等等，給予定時評估，以便了解基礎設施的使用情況，并且可以從中發(fā)現(xiàn)存在的隱患；再將各種隱患列入危機管理之中，不僅完善了危機管理的內容，也會在災害來臨時多一份保障。首先，應對公共設施使用的程度進行測定，并制定相應的標準體系，明確說明使用的程度和標準中的哪一欄相對應；第二，全面分析基礎設施可能發(fā)生的故障或自然破壞的等級，將其與使用程度相對應，明確基礎設施存在的隱患及在災害到來的時候最壞的破壞程度；第三，建立完善的數(shù)據(jù)庫。使得公共危機管理所涉度的相應部門單位可以看到自己管轄范圍內存在的隱患，提高防范意識，在災害到來之前做到有備無患。

2008年的這次雪災。持續(xù)時間之長，影響面積之大，破壞程度之深，受災人數(shù)之多都是未曾料想的，而救援任務之重，救援工作之艱險，更是所沒有經歷的，這真是極大的震撼。現(xiàn)在雪災已經過去。但是不能讓這一頁輕易地翻過去，應當從雪災中吸取更多的教訓，認識到防范災害刻不容緩。

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(作者單位：中國農業(yè)大學經濟管理學院北京100083)

(責編：鄭釗)