陳 超

改革開放以來,特別是社會主義市場經(jīng)濟體制的初步建立與不斷完善,不僅給中國經(jīng)濟帶來了巨大變化,而且也給中國社會結(jié)構(gòu)帶來了巨大變化,中國社會治理結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了從“一元治理”向“政府、市場、社會”三元治理體系的演化。新社會組織在這樣的背景下出現(xiàn),它包括三部分:社會中介組織、社會團體、民辦非企業(yè)組織,其中社會中介組織是主體。國外一般稱這類組織為“非政府組織”或有別于政府和企業(yè)的“第三部門”。經(jīng)濟社會的轉(zhuǎn)型使得新社會組織得以前所未有的發(fā)展,也使新社會組織和社會力量面臨著新的整合和調(diào)整。社會轉(zhuǎn)型,經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌,大多數(shù)新社會組織成了無上級主管的“自由人”。新社會組織的黨組織不能無上級,黨員不能游離于黨的組織之外。黨的十七大報告指出:要“全面推進新社會組織的基層黨組織建設(shè),優(yōu)化組織設(shè)置,擴大組織覆蓋,創(chuàng)新活動方式,充分發(fā)揮基層黨組織推動發(fā)展、服務(wù)群眾、凝聚人心、促進和諧的作用”。加強和改進黨對新社會組織的領(lǐng)導(dǎo),探討新社會組織黨建工作的保障機制,已經(jīng)成為新時期黨建工作的一個亟待解決的重要問題。

一、新社會組織發(fā)展對黨的執(zhí)政方式提出的新要求

中國共產(chǎn)黨長期執(zhí)政的根基,建立在她對社會各個領(lǐng)域發(fā)展的有效控制和對社會各個階層政治訴求的高度整合的基礎(chǔ)上。把黨的組織建立在各種經(jīng)濟和社會組織中的基層黨建模式,是中國共產(chǎn)黨鞏固執(zhí)政基礎(chǔ)的制度安排,也是黨對基層社會實施有效領(lǐng)導(dǎo)的基本方式。新社會組織的崛起和壯大的影響是雙重的:一方面新社會組織的生成是同我國當(dāng)今社會的發(fā)展進步相伴而生的,不斷發(fā)展的新社會組織是社會文明進步的產(chǎn)物;另一方面新社會組織的崛起是轉(zhuǎn)型期我國政治生態(tài)中的新現(xiàn)象,對我國的政治體系和黨的領(lǐng)導(dǎo)構(gòu)成了深刻的沖擊。多樣化的新社會組織滲透在中國社會的各個角落,在各個角落發(fā)揮著不同的作用。這種格局打破了執(zhí)政黨對中國社會的全面滲透和各種組織資源的絕對控制權(quán),從而對執(zhí)政黨的執(zhí)政方式提出了新要求。

(一)對黨的執(zhí)政理念提出了新要求。在傳統(tǒng)的管理理念中,執(zhí)政黨的管理是主導(dǎo)性甚至是唯一性的。隨著改革開放的深入,黨政的管理逐漸從非公共事務(wù)領(lǐng)域退出,這樣就需要增加市場主導(dǎo)和社會主導(dǎo)兩個管理主體,與此同時也自然把新社會組織這個主體突現(xiàn)出來。新社會組織的發(fā)展必將導(dǎo)致中國公民社會的興起與壯大,公民社會的發(fā)展壯大又引發(fā)國家與社會關(guān)系的演變。根據(jù)俞可平的概括,隨著公民社會組織的發(fā)展壯大,由公民社會組織獨自行使或它們與黨和政府一道行使的社會管理過程不再是統(tǒng)治,而是治理。治理是一個上下互動的管理過程,它主要通過協(xié)商、伙伴關(guān)系、確立認同和共同目標(biāo)等方式實施對公共事務(wù)的管理,其實質(zhì)在于建立在市場原則、公共利益和認同之上的合作。①黨要加強對新社會組織的政治領(lǐng)導(dǎo),擴大黨的群眾基礎(chǔ),維護政權(quán)和社會穩(wěn)定,必須把新社會組織的精英分子納入自身的政治系統(tǒng),并使得他們的利益在這個政治系統(tǒng)中得以直接伸張。②

(二)對黨的政治整合功能提出了新要求。隨著社會結(jié)構(gòu)的變遷,傳統(tǒng)的單位制的逐漸淡出,新社會組織成為人們參與社會生活、表達利益的重要單元。因此,加強新社會組織黨建工作,提高黨組織的滲透力和影響力,是執(zhí)政黨新時期所面臨的一個新課題。在新的歷史條件下,黨的基層工作必須實現(xiàn)觀念和體制上的轉(zhuǎn)變,努力擴大黨在基層的覆蓋面,包括黨的工作覆蓋面和黨組織的覆蓋面兩個方面。黨的工作覆蓋面和滲透力應(yīng)該是百分之百,而黨組織的覆蓋面就不必百分之百。必須以社區(qū)為著力點、以社會服務(wù)為導(dǎo)向,按照“有所建,有所不建”的原則來對新社會組織進行政治整合。以利益關(guān)懷、精神關(guān)懷、政治關(guān)懷、生活關(guān)懷來加強黨在民間組織的影響力、滲透力和凝聚力,從而在新的社會結(jié)構(gòu)和新的社會生活中實現(xiàn)對社會的有效整合。

(三)對黨的運行方式提出了新要求。作為一種普遍現(xiàn)象,新社會組織的發(fā)展給世界各國政黨活動帶來了新的挑戰(zhàn),如政黨面臨著利益表達和精英聚集的功能被替代的挑戰(zhàn),政黨面臨著管理手段進一步民主化、法制化的挑戰(zhàn)等。中國共產(chǎn)黨希望推動新社會組織的發(fā)展,希望它們能夠承擔(dān)一部分社會公共職能,以緩解全能政黨的壓力,又擔(dān)心它們在自主性和獨立性上走向極端,離執(zhí)政黨和政府愿望太遠。這種雙重性不可避免地使政府對新社會組織的監(jiān)管在短時間內(nèi)無法有序化,無序化的監(jiān)管又會導(dǎo)致執(zhí)政黨處理國家與社會關(guān)系時處于夾縫之中舉棋不定。如何適應(yīng)并牽引這種轉(zhuǎn)軌有序化,對中國共產(chǎn)黨的運行方式提出了新的要求。③

(四)對黨的政治社會化方式提出了新要求。對執(zhí)政黨來說,有效實現(xiàn)政治社會化是執(zhí)政成效的重要內(nèi)容。過去,政治社會化主要是通過大規(guī)模的政治理論宣傳和運動式的思想政治工作來影響基層政治。④顯然,這種“注入式”的政治社會化模式,與新社會組織的內(nèi)在需求存在差異,也不符合黨民主執(zhí)政的要求。傳統(tǒng)的政治宣傳方式往往善于通過建立的黨組織體系來進行。顯然傳統(tǒng)政治社會化的方式還存在很大不足,關(guān)鍵是執(zhí)政黨要關(guān)注新社會組織的價值預(yù)期的實現(xiàn)問題,要通過體現(xiàn)執(zhí)政黨意志的法律、法規(guī)產(chǎn)生影響,要通過執(zhí)政黨的精英行為產(chǎn)生影響。

二、新社會組織黨建工作面臨的難點與困境

自改革開放以來,新社會組織在我國逐步興起,近年來呈加速的勢頭,如何將新社會組織納入黨的活動視野,加強黨對新社會組織的領(lǐng)導(dǎo)和引導(dǎo),努力開展新社會組織黨建工作是新時期黨的建設(shè)必須引起高度重視的課題。新社會組織黨建工作既不同于傳統(tǒng)的黨政部門、事業(yè)單位的黨建工作,又不同于非公企業(yè)的黨建工作,因此這類組織的黨建工作并無現(xiàn)成的經(jīng)驗可循,面臨著諸多方面的難點與困境。

(一)新社會組織黨組織作用發(fā)揮缺少強勢的行政依托。傳統(tǒng)社會組織產(chǎn)生于計劃經(jīng)濟時期,其治理結(jié)構(gòu)多沿襲機關(guān)事業(yè)單位的體制和機制,政治性強、民間性弱,而黨組織可以依托強勢的行政組織,直接發(fā)揮其在組織內(nèi)和體制內(nèi)的政治核心作用。新社會組織是在市場經(jīng)濟條件下自發(fā)產(chǎn)生的,民間性強,這些非政府性或民間性、自發(fā)性的組織不代表政府的立場,不是政府或者國家的附屬機構(gòu),這就決定了新社會組織黨組織的定位和職能實現(xiàn)沒有行政權(quán)力依托,缺少完善的制度設(shè)計和制度安排。新社會組織面廣量大,種類復(fù)雜,甚至同一種類新社會組織的生成機制也有所不同。因此與傳統(tǒng)社會組織單一的單位制黨建相比,新社會組織黨建工作更為復(fù)雜多樣,決定其定位也各不相同。

(二)新社會組織黨建工作的功能定位模糊。《黨章》對于機關(guān)事業(yè)單位、國有企業(yè)及農(nóng)村等領(lǐng)域的黨組織有明確的定位,如“領(lǐng)導(dǎo)核心”、“政治核心”、“保證監(jiān)督”等,但對于新社會組織中黨組織的定位卻不明確,理論指導(dǎo)不明晰,部分黨務(wù)工作者對開展這一領(lǐng)域黨建工作沒有底氣、缺乏信心。⑤實踐中,人們對于新社會組織中黨組織與業(yè)主的關(guān)系如何協(xié)調(diào),黨員在新社會組織中如何實現(xiàn)自己的政治訴求等問題都存在著不同的看法。有些黨組織成員是企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)層的行政下級,自身的經(jīng)濟利益決定了黨員很難發(fā)揮黨的監(jiān)督作用,這種關(guān)系的不順嚴重阻礙了黨組織發(fā)揮作用。由于新社會組織的管理體制還沒有理順,黨組織的管理體系也存在相應(yīng)問題。

(三)新社會組織黨建工作有效開展的難度較大。新社會組織發(fā)展迅速,數(shù)量多而規(guī)模相對較小,員工流動性強,大多數(shù)管理比較松散,黨員絕大多數(shù)是“流動黨員”,再加上開展黨建工作的力量薄弱,難以經(jīng)常進行逐一的調(diào)查摸底,因而在這一領(lǐng)域到底分布多少黨員也就難以掌握。已經(jīng)建立了黨組織的新社會組織,其黨組織負責(zé)人一般由中層管理人員兼任,而黨員絕大多數(shù)是工薪階層,“雇傭”色彩很濃,加之業(yè)務(wù)工作繁忙,平時很難開展組織生活。同時黨組織學(xué)習(xí)教育的形式單一,缺乏新意和有效性。絕大多數(shù)黨組織開展教育還是沿用傳統(tǒng)的教育形式,單調(diào)、枯燥,難以受到廣大黨員的歡迎。

(四)新社會組織黨建工作目標(biāo)要求與資源配置的不統(tǒng)一。新社會組織黨建工作目標(biāo)具體要求體現(xiàn)“五個好”——領(lǐng)導(dǎo)班子好、黨員隊伍好、工作機制好、工作業(yè)績好、群眾反映好。這個目標(biāo)要求需要有充分的資源特別是人力資源的支持,需要有一批高素質(zhì)的黨建干部和黨務(wù)工作者。但是,在現(xiàn)有情況下,相當(dāng)一部分聯(lián)合黨支部和臨時黨支部處于松散性管理狀態(tài),黨務(wù)工作者大多是兼職。由于新社會組織普遍以社會影響和經(jīng)濟效益為取向,業(yè)務(wù)管理工作繁重,很難有精力指導(dǎo)社會組織開展日常的黨建活動,這使得黨組織難以全面了解黨員情況,對黨員的教育管理難以落實,黨員參加組織生活和開展黨員活動難以保證。⑥另外,可供選擇的高素質(zhì)黨務(wù)干部很少,難以形成一支專職黨務(wù)工作者隊伍。

三、構(gòu)建新社會組織黨建工作保障機制的路徑選擇

新社會組織的成長以及新社會組織在國家政治生活中所具有的影響力決定了新社會組織黨建的有效發(fā)展對執(zhí)政黨建設(shè)與治理具有重要意義。因此,要積極有效地開發(fā)與運作新社會組織黨建的執(zhí)政資源以及構(gòu)建新社會組織黨建工作的保障機制。

(一)明確職責(zé),完善新社會組織黨建工作體制保障。加強各級新社會組織黨建工作的機構(gòu)力量,規(guī)范工作運行機制,明確工作機構(gòu)職責(zé)。推動完善區(qū)縣、社區(qū)(街道)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(綜合)工作黨委的職能,重點對基層綜合黨委機構(gòu)編制、人員配備、基本職能等出臺指導(dǎo)性文件,構(gòu)建上下對應(yīng)、工作聯(lián)動的新社會組織黨建網(wǎng)絡(luò)。通過認真抓好“班長工程”、擴大人才選聘范圍、加強教育培訓(xùn)等方式,努力構(gòu)建能適應(yīng)新社會組織特點的以支部書記、黨群工作者和黨建志愿者組成的人才隊伍,使之成為加強新社會組織黨建工作的骨干力量。加強專職黨群工作者隊伍的職業(yè)化建設(shè),為黨建工作提供必要的管理和領(lǐng)導(dǎo)人才。把新社會組織作為一個界別,在推薦各級各類代表和“評先樹優(yōu)”時,對其中的黨務(wù)工作者和黨員,給予合理的比例分配。建立黨務(wù)工作者經(jīng)濟待遇和解雇報告制度,新社會組織中的黨支部書記享有與中層以上業(yè)務(wù)或管理人員同等的經(jīng)濟待遇,解雇黨務(wù)干部,須事先向業(yè)務(wù)主管單位黨組織說明原因,征求意見。

(二)分類管理,構(gòu)建新社會組織黨建工作大格局的機制保障。根據(jù)不同新社會組織的特點,堅持“條塊結(jié)合、以塊為主”的原則,屬業(yè)、屬地管理相結(jié)合,探索社區(qū)黨建、單位黨建和行業(yè)黨建“和諧共進”的新體系,積極推進區(qū)域性“大黨建”的建設(shè)。專業(yè)性強、黨員流動性強的新社會組織,可以屬業(yè)管理為主;群眾性、公益性、社會性強的新社會組織,應(yīng)以社區(qū)管理為主,黨組織隸屬社區(qū)黨組織。⑦充分發(fā)揮現(xiàn)有商業(yè)聯(lián)合會、文聯(lián)、社聯(lián)、科協(xié)等聯(lián)合組織的作用,對其積極扶持和政策引導(dǎo),使其協(xié)助黨承擔(dān)起領(lǐng)導(dǎo)、管理、服務(wù)新社會組織的責(zé)任。這些聯(lián)合組織可以建立黨委,可以視情況管理若干有關(guān)新社會組織的黨組織。這些聯(lián)合組織作為財政的預(yù)算單位,其黨務(wù)干部和黨務(wù)活動經(jīng)費可以由財政列支。社區(qū)黨組織要將這類新社會組織作為駐區(qū)單位納入?yún)^(qū)域性“大黨建”的管理范圍,實現(xiàn)社區(qū)與新社會組織黨建資源的互通有無、資源共享與合理配置。

(三)形成合力,探索建立新社會組織黨建工作的資源保障。新社會組織黨建經(jīng)費的特點是非制度性,缺乏長期性、穩(wěn)定性和可靠性,經(jīng)費支撐脫離社會資源配置的主渠道。大力改善新社會組織黨組織建設(shè)的經(jīng)費狀況,為其正常開展工作和發(fā)揮有效的作用提供必要和穩(wěn)定的經(jīng)費保障是加強新社會組織黨組織建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一。為此,必須建立新社會組織黨建工作的經(jīng)費多元化投入機制。建立黨建經(jīng)費支持制度,制定基層黨組織建設(shè)專項經(jīng)費支持新社會組織黨建工作的實施辦法。新社會組織要從管理費中列支部分資金,作為黨組織活動經(jīng)費。各業(yè)務(wù)主管單位、行政掛靠單位有幫助新社會組織黨組織解決經(jīng)費不足的義務(wù)。同時加強新社會組織黨建活動陣地建設(shè),整合社區(qū)文化中心、老年活動中心、社區(qū)學(xué)校等活動場所資源,使其成為新社會組織黨組織開展活動的陣地。開發(fā)建設(shè)適應(yīng)新社會組織黨員的教育載體和平臺,增強新社會組織黨組織、黨員和白領(lǐng)參與積極性,不斷提高黨建工作的效率。

(四)營造氛圍,培育新社會組織黨建工作的文化保障。在推進新社會組織黨建的進程中,完善與精致的制度結(jié)構(gòu)與體系安排固然重要,但積極主動地培育黨建制度文化與黨員黨的意識,并使這種文化與意識內(nèi)化為每個黨員乃至整個社會的主導(dǎo)價值取向,則更為重要。⑧在整個組織與社會層面營造良好的新社會組織黨建工作氛圍,加強對新社會組織黨建工作重要性的宣傳,提高新社會組織成員對新社會組織黨建工作的認同度。要有效開發(fā)與整合新社會組織的各種社會資源與政治資源,營造新社會組織黨建的合力氛圍與制度文化生態(tài)。可以借助工會的地位與職能開展黨建工作,人員相互交叉任職、合作,以工會為載體增強黨建工作的影響力與輻射力、滲透力。

注釋:

①③尹德慈:《中國民間組織發(fā)展與黨的執(zhí)政方式研究》,《探求》2004年第3期。

②劉宗洪:《執(zhí)政黨建設(shè)的新視野》,上海三聯(lián)書店2007年版,第78頁。

④郭亞丁:《民間組織發(fā)展與黨的民主執(zhí)政方式》,《社會主義研究》2005年第4期。

⑤束錦:《江蘇省新社會組織黨建工作問題及對策研究》,《探索》2008年第2期。

⑥《以改革創(chuàng)新精神抓好社會組織黨的建設(shè)》,《上海黨史與黨建》2008年第2期。

⑦何慶明:《構(gòu)建新社會組織黨建統(tǒng)籌發(fā)展新格局》,《中國民政》2009年第3期。

⑧康曉強:《民間組織黨建的雙重發(fā)展路徑》,《黨政論壇》2008年第4期。

作者系中共上海市松江區(qū)委黨校教研室副主任,講師

責(zé)任編輯:晏蔚青