王 峻

1 衛(wèi)生行政執(zhí)法調(diào)查取證概述

1.1 概念

調(diào)查取證,簡(jiǎn)單講就是通過(guò)運(yùn)用各種調(diào)查手段進(jìn)行證據(jù)的收集。衛(wèi)生行政執(zhí)法中的調(diào)查取證是指,衛(wèi)生行政部門(mén)在行政執(zhí)法過(guò)程中,通過(guò)合法的取證程序,運(yùn)用合法的取證方式,取得與所要證明的事實(shí)相關(guān)聯(lián)的證據(jù)的過(guò)程。

1.2 作用和意義

從實(shí)體上說(shuō),調(diào)查取證就是以事實(shí)為依據(jù),依法行政、公正執(zhí)法。實(shí)體公正要求行政執(zhí)法機(jī)關(guān)做出的行政決定應(yīng)當(dāng)符合客觀真實(shí)情況。而最大程度追求客觀真實(shí)的方法,就是通過(guò)調(diào)查取證準(zhǔn)確地認(rèn)定案件事實(shí)。

從程序上說(shuō),調(diào)查取證是行政執(zhí)法活動(dòng)的基礎(chǔ)工作和必須手段。調(diào)查取證是行政處罰程序的核心,是實(shí)施行政處罰的前置性程序,對(duì)于查明事實(shí)、正確作出行政處罰決定具有重要意義。

從責(zé)任上說(shuō),調(diào)查取證是法律法規(guī)明確賦予行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的權(quán)力和義務(wù),是執(zhí)法機(jī)關(guān)的法定職責(zé),其水平高低直接影響到衛(wèi)生行政執(zhí)法的質(zhì)量,甚至?xí)蜃C據(jù)不足在行政復(fù)議或訴訟中敗訴[1]。

2 衛(wèi)生行政執(zhí)法調(diào)查取證的現(xiàn)況

2.1 客觀方面

目前衛(wèi)生行政執(zhí)法環(huán)境較為嚴(yán)峻,存在缺乏法律強(qiáng)制力保障、缺少部分群眾的理解等問(wèn)題。一方面由于沒(méi)有公安機(jī)關(guān)的某些強(qiáng)制性措施的法律保障,如傳喚權(quán)、留置權(quán)等,因此當(dāng)一些違法者或證人不肯配合執(zhí)法,拒絕接受詢(xún)問(wèn)調(diào)查或拒絕在文書(shū)上簽字時(shí),衛(wèi)生行政執(zhí)法人員只能是束手無(wú)策。另一方面部分不明真相的群眾對(duì)執(zhí)法活動(dòng)不支持、不理解,甚至有些受害人也拒絕配合調(diào)查取證,給衛(wèi)生行政執(zhí)法調(diào)查取證增添了較大的難度。

2.2 主觀方面

2.2.1 取證手段單薄,證據(jù)種類(lèi)單一

當(dāng)前的衛(wèi)生行政執(zhí)法,尤其是基層衛(wèi)生監(jiān)督部門(mén)在證據(jù)收集過(guò)程中,存在言詞證據(jù)多、實(shí)物證據(jù)少,間接證據(jù)多、直接證據(jù)少,傳來(lái)證據(jù)多、原始證據(jù)少的現(xiàn)象。首先,取證手段較為簡(jiǎn)單。如未在第一時(shí)間對(duì)違法事實(shí)進(jìn)行固定,進(jìn)行拍照、制作證人證言等,結(jié)果是該固定的沒(méi)固定,該保存的沒(méi)保存,錯(cuò)失了寶貴的第一手證據(jù)資料,即使在后續(xù)的工作中采取了一些取證措施,通常也只能獲得一些證明力大打折扣的傳來(lái)證據(jù)和間接證據(jù)。其次,證據(jù)種類(lèi)比較單一。如公共場(chǎng)所“未取得《衛(wèi)生許可證》擅自營(yíng)業(yè)”案由的案件,只有少部分案件附有證明該無(wú)證公共場(chǎng)所正在營(yíng)業(yè)的書(shū)證,如旅客登記表、收費(fèi)記錄等,大部分案件只有通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)筆錄和當(dāng)事人陳述對(duì)當(dāng)事人的營(yíng)業(yè)情況進(jìn)行描述及詢(xún)問(wèn),有些現(xiàn)場(chǎng)筆錄只有一句話(huà):“當(dāng)場(chǎng)未查見(jiàn)《衛(wèi)生許可證》正在經(jīng)營(yíng)××項(xiàng)目”,沒(méi)有對(duì)現(xiàn)場(chǎng)情況進(jìn)行客觀具體的描述。上述問(wèn)題的存在導(dǎo)致最直接的問(wèn)題就是證據(jù)效力弱化,證據(jù)鏈不牢固。

2.2.2 取證方法模式化,調(diào)查內(nèi)容程式化

當(dāng)前的衛(wèi)生行政執(zhí)法活動(dòng),已經(jīng)越來(lái)越趨于有序,越來(lái)越趨于規(guī)范。衛(wèi)生監(jiān)督員在工作中基本上能做到依法行政、文明執(zhí)法和公正執(zhí)法,尤其是在執(zhí)法程序方面,通常都不會(huì)出現(xiàn)大的違法違規(guī)問(wèn)題。但是,也可以發(fā)現(xiàn)現(xiàn)在基層衛(wèi)生執(zhí)法人員的執(zhí)法工作,已滋生出一種格式化的傾向。

一方面,衛(wèi)生行政執(zhí)法調(diào)查取證過(guò)程普遍采取固定模式:現(xiàn)場(chǎng)檢查→開(kāi)談話(huà)通知書(shū)→當(dāng)事人陳述→案件調(diào)查終結(jié)。筆者不否認(rèn)上述辦案流程有著它的合法性和合理性,但是按照這個(gè)模式辦案是要有條件的,那就是必須管理相對(duì)人對(duì)違法事實(shí)“供認(rèn)不諱”。其實(shí)不難想象,以上模式如果運(yùn)用于稍復(fù)雜的行政處罰案件,如當(dāng)事人不配合檢查,對(duì)違法違規(guī)事實(shí)予以堅(jiān)決否認(rèn)等等,那么整個(gè)執(zhí)法活動(dòng)就會(huì)因?yàn)檫@一鏈環(huán)的斷缺而難以為繼。

另一方面,部分執(zhí)法人員對(duì)詢(xún)問(wèn)的內(nèi)容或提出問(wèn)題的方式表現(xiàn)出程序化的傾向,一般都是固定的幾個(gè)相同的問(wèn)題。如:“我局到你單位檢查發(fā)現(xiàn)××違法現(xiàn)象,是否是事實(shí)?”,“請(qǐng)解釋?”,“你是否知道你的上述行為違反了××法律的規(guī)定?”等等。固定的三四個(gè)問(wèn)題問(wèn)完,一份詢(xún)問(wèn)筆錄也完成了。這樣的筆錄不僅內(nèi)容過(guò)于簡(jiǎn)單,語(yǔ)言呆板,證明力薄弱,且有“誘供”之嫌。

2.2.3 辦案缺乏嚴(yán)謹(jǐn),素質(zhì)有待提高 近年來(lái)衛(wèi)生行政執(zhí)法部門(mén)加大執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè),嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)法行為,取得了較好的成效。但由于歷史的、體制的種種因素的影響,衛(wèi)生行政執(zhí)法隊(duì)伍的結(jié)構(gòu)還不盡如人意,人員素質(zhì)還有待提高。

一方面,大部分的衛(wèi)生行政執(zhí)法人員學(xué)的是公共衛(wèi)生或醫(yī)學(xué)專(zhuān)業(yè),沒(méi)有接受過(guò)系統(tǒng)的法學(xué)教育及調(diào)查取證的培訓(xùn)。他們知道證據(jù)的重要性,也想把取證工作做好,但是由于缺少方式方法,以至于在實(shí)踐中不善于發(fā)現(xiàn)問(wèn)題,或是發(fā)現(xiàn)了問(wèn)題不知道該怎么辦。

另一方面,某些執(zhí)法人員缺乏證據(jù)意識(shí),工作不認(rèn)真,缺少責(zé)任心,加之對(duì)當(dāng)前執(zhí)法環(huán)境缺少認(rèn)識(shí),認(rèn)為多少年來(lái)衛(wèi)生執(zhí)法一直是沿用著同樣的做法,也沒(méi)出現(xiàn)過(guò)什么問(wèn)題,沒(méi)有發(fā)生行政復(fù)議和行政訴訟,在工作中存在僥幸心理,不認(rèn)真分析案情,對(duì)證據(jù)失去了應(yīng)有的敏感力。

3 對(duì)策與建議

3.1 調(diào)查取證方式的改進(jìn)

3.1.1 改進(jìn)取證方法,增加證據(jù)種類(lèi) 應(yīng)當(dāng)本著實(shí)事求是的原則,不拘泥于形式,要充分利用法律認(rèn)可的證據(jù)類(lèi)型的多樣性,盡可能多的使用各種取證方法收集證據(jù)。第一,衛(wèi)生執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)有“現(xiàn)場(chǎng)意識(shí)”。因?yàn)榇蠖鄶?shù)的證據(jù)都可以在現(xiàn)場(chǎng)直接獲得,并且這類(lèi)證據(jù)的證據(jù)效力很強(qiáng)。第二,衛(wèi)生執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)充分利用各種取證手段進(jìn)行取證。在注重“現(xiàn)場(chǎng)意識(shí)”的同時(shí),可以當(dāng)場(chǎng)制作證人證言,運(yùn)用攝像機(jī)、照相機(jī)將違法情況如實(shí)記錄,當(dāng)場(chǎng)收集一切可以證明違法事實(shí)的書(shū)證和物證等等。使證據(jù)在類(lèi)型上呈現(xiàn)多樣性、靈活性,證據(jù)的內(nèi)容上也更全面、充實(shí)。第三,衛(wèi)生執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮衛(wèi)生行政執(zhí)法技術(shù)性的特點(diǎn)。衛(wèi)生監(jiān)督不但具有行政性,更具有很強(qiáng)的技術(shù)性和專(zhuān)業(yè)性。衛(wèi)生執(zhí)法應(yīng)當(dāng)在調(diào)查取證中運(yùn)用各種技術(shù)性手段,對(duì)健康危害因素進(jìn)行檢測(cè),對(duì)危險(xiǎn)性進(jìn)行分析和評(píng)估,增加證據(jù)的證明力。

3.1.2 拓寬取證范圍,增強(qiáng)證據(jù)關(guān)聯(lián)

調(diào)查取證應(yīng)當(dāng)對(duì)每一個(gè)證據(jù)材料都要明確目的,有的放矢,根據(jù)法定形式,按照法定程序, 迅速及時(shí)、全面客觀地進(jìn)行收集。取得的證據(jù)可以與待證事實(shí)之間僅具有“表面相關(guān)性”,沒(méi)有證據(jù)能力的證據(jù)材料可以在質(zhì)證、認(rèn)證的過(guò)程中予以排除,不作為做出決定的事實(shí)依據(jù)。但是如果有些與待定事實(shí)具有相關(guān)性而在調(diào)查過(guò)程中沒(méi)有取得,則有可能導(dǎo)致最終的行政處罰決定“主要證據(jù)不足”。因此,取證過(guò)程中應(yīng)當(dāng)盡可能全面、充分地收集與待證事實(shí)相關(guān)的證據(jù)[2]。

當(dāng)然,全面取證并不等于漫無(wú)目的地取證,而是要有針對(duì)性地取證,否則就會(huì)喪失取證效率[3]。但在當(dāng)前衛(wèi)生執(zhí)法人員調(diào)查取證水平普遍不高的情況下,筆者認(rèn)為在取證效率和取證范圍兩者中,應(yīng)更重視拓展取證范圍,寧愿在質(zhì)證、認(rèn)證過(guò)程中多花時(shí)間將沒(méi)有關(guān)聯(lián)性的證據(jù)予以排除。衛(wèi)生行政執(zhí)法人員可以在完善調(diào)查取證方式和方法的過(guò)程中,逐步提高取證效率。

3.1.3 調(diào)整取證模式,增加證據(jù)完整性

應(yīng)當(dāng)避免陷入呆板的取證模式,不問(wèn)對(duì)象,不問(wèn)實(shí)際,千篇一律“三段論”[4]。因?yàn)椴煌陌讣?即使是同一案由,也會(huì)因?yàn)榘讣唧w情況的不同,對(duì)案件證據(jù)提出不同的要求。一方面,衛(wèi)生執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)避免思維定勢(shì),陷入固定的取證套路和模式,靠主觀想象辦事,憑感覺(jué)取證。另一方面,執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)頭腦清晰,思路暢通,在取證工作開(kāi)始之前就要對(duì)取證工作做出自己的判斷,對(duì)取什么證,怎樣取證做到心中有數(shù)。只有這樣,在執(zhí)法取證工作中,才能做到從容不迫,處變不驚。

3.2 調(diào)查取證的軟硬件保證

3.2.1 提高調(diào)查取證人員的素質(zhì)

首先,應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)責(zé)任意識(shí)。在當(dāng)前衛(wèi)生執(zhí)法實(shí)踐中,存在較多的違反一般法定程序的行為,如遺漏或增加步驟、程序倒置、超過(guò)法定期限等等。由于一些衛(wèi)生行政執(zhí)法人員缺乏責(zé)任意識(shí),經(jīng)常在辦案過(guò)程中犯諸如未向當(dāng)事人或者有關(guān)人員出示證件、調(diào)查取證時(shí)執(zhí)法人員少于2人、執(zhí)法文書(shū)中文書(shū)簽署時(shí)間顛倒、受理到立案時(shí)間超過(guò)法定的7 d等錯(cuò)誤。其中大部分問(wèn)題的存在主要是衛(wèi)生執(zhí)法人員粗心大意、忽視法定程序所致。要改變這些情況,必須提高執(zhí)法人員的素質(zhì),加強(qiáng)法制學(xué)習(xí),以杜絕這些“低級(jí)錯(cuò)誤”的發(fā)生。

其次,應(yīng)當(dāng)提高證據(jù)意識(shí)。除了應(yīng)當(dāng)在調(diào)查取證過(guò)程中杜絕違反法定程序外,衛(wèi)生行政執(zhí)法人員還必須克服思想上的麻痹大意和松懈馬虎,增強(qiáng)自身對(duì)證據(jù)的敏感性。應(yīng)當(dāng)不斷總結(jié)取證經(jīng)驗(yàn),改進(jìn)取證方式,重點(diǎn)提高抓住線(xiàn)索、分析判斷、突破案件和詢(xún)問(wèn)謀略等四個(gè)能力,全面、客觀、公正地收集證據(jù)。

3.2.2 增加調(diào)查取證的硬件

“再好的士兵沒(méi)有武器也打不了勝仗”。在大力提高衛(wèi)生執(zhí)法人員素質(zhì)的同時(shí),衛(wèi)生行政部門(mén)應(yīng)當(dāng)加大財(cái)力物力的投入,購(gòu)置各種先進(jìn)的取證裝備設(shè)施,如針孔攝像器、錄音筆等,使執(zhí)法人員能夠更好地進(jìn)行取證工作。另一方面,還應(yīng)當(dāng)加大對(duì)各種技術(shù)檢測(cè)儀器的投入,充分發(fā)揮衛(wèi)生行政執(zhí)法技術(shù)性的特點(diǎn),增加證據(jù)的可信度和技術(shù)含量。

3.3 調(diào)查取證的管理制度保證

要保證衛(wèi)生行政執(zhí)法調(diào)查取證的合法性,提高執(zhí)法人員的執(zhí)法水平,維護(hù)管理相對(duì)人的合法權(quán)利,衛(wèi)生執(zhí)法部門(mén)應(yīng)當(dāng)建立相應(yīng)的培訓(xùn)制度和稽查制度并予以保障。

在培訓(xùn)制度方面,衛(wèi)生行政執(zhí)法部門(mén)應(yīng)當(dāng)積極創(chuàng)造條件,在加強(qiáng)裝備設(shè)施等硬件的同時(shí),采取一切可以利用的形式,例如組織衛(wèi)生執(zhí)法人員進(jìn)行系統(tǒng)的理論和業(yè)務(wù)學(xué)習(xí),聘請(qǐng)專(zhuān)家顧問(wèn),到公安、工商機(jī)關(guān)等部門(mén)進(jìn)行參觀學(xué)習(xí)等,提高執(zhí)法人員的證據(jù)意識(shí)和取證技能,從而提高取證工作的效能。

在稽查制度方面,衛(wèi)生行政執(zhí)法部門(mén)應(yīng)當(dāng)制定嚴(yán)格的稽查程序,日?；楹吞厥饣?、定期稽查和不定期稽查相結(jié)合,并指派專(zhuān)人(部門(mén))負(fù)責(zé)。在稽查過(guò)程中,應(yīng)當(dāng)將發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題及時(shí)向領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)執(zhí)法人員進(jìn)行反饋,對(duì)具有普遍性的問(wèn)題進(jìn)行通報(bào),對(duì)大案、要案進(jìn)行集體學(xué)習(xí)。如嚴(yán)重違反法定取證程序或嚴(yán)重輕視大意導(dǎo)致案件被撤銷(xiāo)、復(fù)議訴訟失敗的,應(yīng)當(dāng)追究其執(zhí)法責(zé)任。

4 參考文獻(xiàn)

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