張小軍

摘要：排污權(quán)的實(shí)質(zhì)是環(huán)境容量資源使用權(quán)，其客體是環(huán)境容量資源。排污權(quán)交易法律制度是將市場(chǎng)機(jī)制引入環(huán)境資源配置和污染控制領(lǐng)域的重要手段。目前，我國(guó)推行排污權(quán)交易法律制度存在很多問(wèn)題，現(xiàn)有法律缺乏相關(guān)規(guī)定：初始分配制度不完善；市場(chǎng)制度不健全；監(jiān)測(cè)監(jiān)管制度不全面；與相關(guān)制度的關(guān)系不清晰。我國(guó)應(yīng)構(gòu)建完備的排污交易法律法規(guī)體系、完善的排污權(quán)初始分配制度、健全的排污權(quán)交易市場(chǎng)制度、全面的排污權(quán)交易監(jiān)測(cè)監(jiān)管制度以及銜接關(guān)系清晰的排污權(quán)交易制度，逐步形成適合中國(guó)國(guó)情的排污權(quán)交易法律制度。

關(guān)鍵詞：排污權(quán)交易；法律制度；登記制度

中圖分類號(hào)：D922.68文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1009—9107(2009)05—0112—05

排污權(quán)交易法律制度已成為一些發(fā)達(dá)國(guó)家控制污染物排放的重要措施，是運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制削減污染的重要手段，而且正在用于全球溫室氣體的減排合作。雖然我國(guó)已開(kāi)展了近20年的排污交易實(shí)踐，但適合中國(guó)國(guó)情的排污權(quán)交易法律制度尚未真正建立，仍面臨許多制度問(wèn)題。

一、排污權(quán)及其客體

(一)排污權(quán)的內(nèi)涵

所謂排污權(quán)，是指排污者依法向環(huán)保部門(mén)申報(bào)行政許可所取得的以污染物排放總量控制指標(biāo)為限向環(huán)境排放污染物的權(quán)利。在污染物排放領(lǐng)域，排污者經(jīng)法定程序申報(bào)所取得的排污權(quán)，屬于環(huán)保部門(mén)依法解除一般法律禁止行為的結(jié)果，而非實(shí)質(zhì)意義上的憲法權(quán)利。

(二)排污權(quán)的客體

排污權(quán)的客體是環(huán)境容量資源。盡管我國(guó)《憲法》、《環(huán)境保護(hù)法》、《物權(quán)法》等法律法規(guī)尚未明確規(guī)定環(huán)境容量資源的法律權(quán)屬，但根據(jù)《憲法》的類似規(guī)定，環(huán)境容量資源作為一種重要的公共環(huán)境資源，應(yīng)屬于國(guó)家所有。環(huán)境容量資源所有權(quán)是一種帶有公權(quán)性質(zhì)的權(quán)利。為了充分合理地利用環(huán)境容量資源，政府以排污許可證的方式分配排放指標(biāo)，從而產(chǎn)生排污權(quán)。排污權(quán)是由國(guó)家環(huán)境容量資源所有權(quán)衍生出來(lái)的一種權(quán)利，即環(huán)境容量資源使用權(quán)，屬于一種用益物權(quán)。所謂環(huán)境容量資源使用權(quán)，通常是指環(huán)境利用人依法對(duì)環(huán)境容量資源占有、使用和收益的權(quán)利。而美國(guó)法律則間接確認(rèn)排污權(quán)是一種財(cái)產(chǎn)權(quán)。

環(huán)境容量資源具有以下特點(diǎn)：一是稀缺性。環(huán)境容量是珍貴而且稀有的資源，數(shù)量非常有限；二是確定性。抽象的環(huán)境容量資源可轉(zhuǎn)化為具體的排污指標(biāo)，具有確定性；三是價(jià)值性。排污指標(biāo)之所以可以交易，涉及到承認(rèn)環(huán)境承納污染物的能力是一種資源，因而具有價(jià)值；四是排他性。排污指標(biāo)持有人享有排他的占有、使用和收益權(quán)。

二、排污權(quán)交易法律制度及其積極意義

(一)排污權(quán)交易法律制度的內(nèi)涵

所謂排污權(quán)交易法律制度是指在政府主管部門(mén)監(jiān)管下，根據(jù)特定區(qū)域污染物排放總量控制指標(biāo)，允許排污者將其依法獲得的部分或全部污染物排放指標(biāo)通過(guò)交易市場(chǎng)或者法定方式出售給購(gòu)買者，使購(gòu)買者獲得排污權(quán)的法律制度。排污權(quán)交易制度源于美國(guó)，它是在對(duì)污染物排放實(shí)行濃度控制仍不能滿足環(huán)境需求的背景下產(chǎn)生的，是將市場(chǎng)機(jī)制引入環(huán)境資源配置和污染控制領(lǐng)域的重要手段。排污權(quán)交易法律制度中既包含市場(chǎng)調(diào)節(jié)因素，又有行政管制因素介入，是一種政府間接管制下的不完全的市場(chǎng)行為，是在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域出現(xiàn)的以市場(chǎng)方法修正法律直接管制方法的現(xiàn)象。

(二)排污權(quán)交易法律制度的積極意義

排污權(quán)交易使環(huán)境容量資源商品化，污染物的總量不會(huì)增加也不會(huì)減少，只是排污點(diǎn)發(fā)生了轉(zhuǎn)移，交易活動(dòng)的結(jié)果是將全社會(huì)的環(huán)境容量資源重新配置，推行排污權(quán)交易法律制度具有積極的意義。首先，為實(shí)現(xiàn)環(huán)境目標(biāo)提供更符合成本效益的方法。其次，刺激企業(yè)進(jìn)行技術(shù)革新和強(qiáng)化管理，積極防治污染。第三，為環(huán)境質(zhì)量未達(dá)標(biāo)區(qū)域獲得經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了可能。第四，引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，節(jié)約環(huán)境管理成本。

三、推行排污權(quán)交易法律制度存在的問(wèn)題

(一)現(xiàn)有法律缺乏排污權(quán)交易的相關(guān)規(guī)定

根據(jù)我國(guó)《水污染防治法》和《大氣污染防治法》的規(guī)定，國(guó)務(wù)院和省級(jí)人民政府對(duì)未達(dá)標(biāo)區(qū)域可劃定排放總量控制區(qū)，實(shí)行水或大氣污染物的排放總量控制制度，但并未規(guī)定何為排污權(quán)及水或大氣的排污權(quán)是否可以交易。我國(guó)盡管開(kāi)展了近20年的排污權(quán)交易試點(diǎn)，但依然沒(méi)有國(guó)家層面上的排污權(quán)交易法律法規(guī)，甚至也沒(méi)有一個(gè)排污交易技術(shù)指南。因此，排污權(quán)交易的法律基礎(chǔ)很薄弱、法律依據(jù)不充分。目前，只有2005年12月國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》、2007年國(guó)務(wù)院印發(fā)的《節(jié)能減排工作綜合性方案》和《國(guó)家“十一五”環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》中，提出可以試點(diǎn)探索排污交易制度。在各省市試點(diǎn)實(shí)踐中，雖出臺(tái)了一些排污權(quán)交易的地方性法規(guī)，但盲目性很大，多屬于“違法”操作。

(二)排污權(quán)初始分配制度不完善

排污權(quán)的初始分配為指標(biāo)的首次分配，是排污交易制度的一級(jí)市場(chǎng)，通常只能通過(guò)無(wú)償或有償方式從政府獲得。再分配則是已分配出去的指標(biāo)重新配置，是排污交易制度的二級(jí)市場(chǎng)，通常以有償交易的方式進(jìn)行。目前，由于各企業(yè)的承受能力不同，我國(guó)大部分排污指標(biāo)的初始分配都采用無(wú)償分配的形式。然而，初始無(wú)償分配無(wú)法可依，而且弊端非常明顯：對(duì)企業(yè)沒(méi)有壓力，具有變相補(bǔ)貼的性質(zhì){在新舊企業(yè)之間產(chǎn)生不公平競(jìng)爭(zhēng)；不符合污染者負(fù)擔(dān)原則；未能反映環(huán)境容量資源的價(jià)值。目前，我國(guó)也在試點(diǎn)地區(qū)嘗試排污權(quán)初始有償分配制度，以體現(xiàn)環(huán)境容量資源的價(jià)值，但缺乏一套科學(xué)的初始價(jià)格形成機(jī)制。試點(diǎn)地區(qū)有償使用初始價(jià)格主要由環(huán)保、物價(jià)、發(fā)改等部門(mén)決定，作為分配客體的企業(yè)對(duì)排污初始配額分配的參與度較低。而且，初始分配制度存在績(jī)效分配方法未落實(shí)、新污染源的配額獲取方式不明確、無(wú)明確的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)等問(wèn)題，政治阻力大，這都成為推行排污交易制度的障礙。

(三)排污權(quán)交易市場(chǎng)制度不健全

目前，我國(guó)并沒(méi)有真正形成嚴(yán)格意義上的排污權(quán)交易市場(chǎng)，市場(chǎng)制度很不健全。首先，市場(chǎng)規(guī)則體系不健全。目前尚無(wú)關(guān)于市場(chǎng)體系的相關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定。交易主體范圍不清；交易客體難以界定；交易系統(tǒng)不明確；交易場(chǎng)所不規(guī)范、交易信息不完整、不準(zhǔn)確；交易方式欠規(guī)范，交易價(jià)格易壟斷，交易程序較混亂等。其次，排污權(quán)交易市場(chǎng)不活躍。大多數(shù)排污交易案例都是在當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門(mén)的協(xié)調(diào)下完成的，因而并不完全屬于市場(chǎng)交易行為。環(huán)保部門(mén)是交易規(guī)則的制定者和交易過(guò)程的中介人，交易價(jià)格帶有很強(qiáng)的行政“指導(dǎo)價(jià)格”色彩，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制難以發(fā)揮作用。這導(dǎo)致企業(yè)對(duì)未來(lái)污染物排放總量分配指標(biāo)以及排污交易價(jià)格走向不清楚，認(rèn)為排污指標(biāo)具有很大的增值可能性，普遍具有惜售的心理，更傾向于為自身發(fā)展預(yù)留排污指標(biāo)，而不是用于排污交易。從而產(chǎn)生排污容量資源有價(jià)無(wú)市的不良局面。另外，交易成本也是影響排污權(quán)交易市場(chǎng)活躍

程度的最敏感的變量，排污權(quán)交易制度實(shí)施過(guò)程復(fù)雜，對(duì)制度設(shè)計(jì)者和參與企業(yè)的要求都很高，有可能導(dǎo)致較高的交易成本。這都是我國(guó)排污交易市場(chǎng)發(fā)育緩慢、交易數(shù)量極低的重要原因。

(四)排污權(quán)交易監(jiān)測(cè)監(jiān)管制度不全面

準(zhǔn)確的監(jiān)測(cè)制度和有效的監(jiān)管制度是開(kāi)展排污權(quán)交易的有力保障，從國(guó)外實(shí)踐來(lái)看，均建立了一套較完備的排污權(quán)交易監(jiān)督管理制度。美國(guó)從交易參加者的確定，許可證的分配、交易和審核，各環(huán)節(jié)都制定了一系列制度保障該政策的實(shí)施。而中國(guó)的排污權(quán)交易監(jiān)測(cè)監(jiān)管制度還不全面，污染物排放計(jì)量的基礎(chǔ)相對(duì)薄弱、監(jiān)管能力不足，許多地區(qū)尚不能達(dá)到制度所需的監(jiān)測(cè)條件，致使環(huán)保部門(mén)難以掌握排污單位的真實(shí)排放數(shù)據(jù)，對(duì)交易情況的跟蹤記錄和數(shù)據(jù)核實(shí)難以全面、有效開(kāi)展，直接影響了排污交易市場(chǎng)的建立。現(xiàn)有的管理制度如月報(bào)、年檢、通報(bào)、企業(yè)自檢等不能滿足排污權(quán)交易對(duì)信息和監(jiān)管的要求，排污者和政府管理部門(mén)之間存在嚴(yán)重的信息不對(duì)稱問(wèn)題，這都對(duì)制度的有效實(shí)施提出了重大挑戰(zhàn)。

(五)排污權(quán)交易法律制度與相關(guān)制度的關(guān)系不清晰

目前，我國(guó)針對(duì)污染源管理的環(huán)境保護(hù)制度很多，例如排污許可證制度、排放總量控制制度、排污收費(fèi)制度等，而排污權(quán)交易法律制度尚未納入環(huán)境保護(hù)制度體系，與其他制度的關(guān)系、影響尚未理清，排污權(quán)交易制度與各相關(guān)制度的銜接不緊密，還存在“空白地帶”，針對(duì)排污權(quán)交易法律制度的地位和功能研究尚未深入開(kāi)展，很多地方的試點(diǎn)實(shí)踐基本上是“摸著石頭過(guò)河”。因此，迫切需要通過(guò)立法來(lái)明確排污權(quán)交易法律制度與相關(guān)制度的相互關(guān)系。

四、我國(guó)排污權(quán)交易法律制度的構(gòu)建

(一)構(gòu)建完備的排污交易法律法規(guī)體系

排污權(quán)交易必須重視加強(qiáng)法制建設(shè)，構(gòu)建排污交易法律法規(guī)體系，為制度的推行提供強(qiáng)有力的法律供給和法律保障，保證排污交易過(guò)程的制度化和規(guī)范化。目前，根據(jù)我國(guó)《行政許可法》的規(guī)定，依法取得的行政許可，除法律、法規(guī)規(guī)定依照法定條件和程序可以轉(zhuǎn)讓的外，不得轉(zhuǎn)讓。因而，為了使排污許可獲得法定的轉(zhuǎn)讓自由，根據(jù)特別法優(yōu)于一般法的原則，作為特別法的環(huán)境法應(yīng)對(duì)此作出明確規(guī)定。但如果逐一修訂《大氣污染防治法》、《水污染防治法》等污染防治單行法，明確規(guī)定排污權(quán)及排污交易法律制度，那將耗時(shí)費(fèi)力，異常繁復(fù)，并難以窮盡排污權(quán)交易的標(biāo)的，浪費(fèi)有限的立法資源。因而，筆者認(rèn)為，在條件尚不成熟的情況下，可通過(guò)修訂《環(huán)境保護(hù)法》、《物權(quán)法》，以專章或?qū)９?jié)對(duì)排污權(quán)交易法律制度相關(guān)內(nèi)容作出較為粗略的法律規(guī)定；在條件較為成熟的情況下，建議制定符合我國(guó)國(guó)情的《排污權(quán)交易法》及其配套法規(guī)，通過(guò)構(gòu)建排污交易法律法規(guī)體系，確保我國(guó)的排污交易有法可依。

(二)構(gòu)建完善的排污權(quán)初始分配制度

排污權(quán)初始分配是一項(xiàng)十分復(fù)雜而艱巨的工作，必須遵循公開(kāi)、公平、公正、透明、講究效率的原則，要防止欺詐和以權(quán)謀私等不正之風(fēng)，要有計(jì)劃有試點(diǎn)的逐步進(jìn)行。筆者認(rèn)為，首先，單一的初始無(wú)償分配制度或者單一的初始有償分配制度都不適合我國(guó)的國(guó)情，我國(guó)宜采用無(wú)償分配與有償分配相結(jié)合的排污權(quán)初始分配制度。即對(duì)于符合法定條件的排污企業(yè)，可以考慮將其所需排污指標(biāo)的較大比例(例如80％)由政府無(wú)償分配給企業(yè)，企業(yè)所需其余排污指標(biāo)(例如20％)由政府有償分配給企業(yè)。這樣既克服無(wú)償分配制度的弊端，調(diào)動(dòng)企業(yè)治理污染的積極性，又體現(xiàn)環(huán)境容量資源的價(jià)值，從外部給企業(yè)以壓力和動(dòng)力。

其次，應(yīng)建立公平合理的指標(biāo)分配體系制度。應(yīng)立法明確規(guī)定政府分配主體的職能和分工；合理確定排污權(quán)取得的條件、程序、時(shí)限、初始價(jià)格形成機(jī)制；宜以排放績(jī)效法作為企業(yè)排放配額的分配方法；初始有償分配價(jià)格應(yīng)根據(jù)市場(chǎng)供求關(guān)系和單位治理費(fèi)用的變化進(jìn)行調(diào)整，加強(qiáng)企業(yè)參與定價(jià)；新老企業(yè)應(yīng)差別對(duì)待，破產(chǎn)企業(yè)應(yīng)交回排污權(quán)；排污時(shí)限宜規(guī)定為五年，以與五年總量控制規(guī)劃相配套；可采用一次性支付和分期付款相結(jié)合的付款方式；有償分配所獲資金納入專門(mén)帳戶，統(tǒng)一管理，用于發(fā)展可再生能源和提高能源效率等領(lǐng)域等。

(三)構(gòu)建健全的排污權(quán)交易市場(chǎng)制度

構(gòu)建健全的排污權(quán)交易市場(chǎng)制度，完善二級(jí)市場(chǎng)交易規(guī)則，才能激活排污交易市場(chǎng)體系，提高排污交易配置環(huán)境容量資源的效率。應(yīng)制定相關(guān)法規(guī)，努力做到：第一，確定交易主體。除了排污者，政府、社會(huì)組織乃至個(gè)人等非排污者同樣享有買賣排污權(quán)的權(quán)利；第二，界定交易標(biāo)的。交易標(biāo)的物日益寬泛化，除了傳統(tǒng)污染物，還涉及溫室氣體排放權(quán)以及其他可定量化、指標(biāo)化和標(biāo)準(zhǔn)化的交易產(chǎn)品；第三，建立交易系統(tǒng)。交易對(duì)象是無(wú)形的，政府應(yīng)建立以帳戶形式記錄排污指標(biāo)持有、買賣、成交和轉(zhuǎn)移實(shí)際情況的交易系統(tǒng)；第四，建立交易場(chǎng)所。為了提供交易信息和便于管理，在特定區(qū)域建立單獨(dú)或綜合的排污場(chǎng)所是必要的，如產(chǎn)權(quán)交易中心(所)。第五，完善交易信息。完整、準(zhǔn)確的排污信息是有效實(shí)行排污權(quán)交易制度的關(guān)鍵。重點(diǎn)是要建立3個(gè)系統(tǒng)：排污跟蹤系統(tǒng)、年度調(diào)整系統(tǒng)和許可證跟蹤系統(tǒng)”第六，規(guī)范交易方式。交易方式有內(nèi)部交易和外部交易，重點(diǎn)規(guī)范外部交易的四種方式，總的原則是達(dá)到總量控制目標(biāo)，降低治理成本，提高經(jīng)濟(jì)效率；第七，完善交易價(jià)格。定位為政府指導(dǎo)下的市場(chǎng)自我調(diào)節(jié)機(jī)制，制定交易規(guī)則，防止出現(xiàn)交易價(jià)格壟斷；第八，規(guī)范交易程序。包括：受讓方提出排污權(quán)轉(zhuǎn)讓申請(qǐng)；環(huán)保局審核確認(rèn)、備案公告；確定出讓方并簽訂排污權(quán)交易合同；環(huán)保局對(duì)交易合同見(jiàn)證審批、變更登記、事后監(jiān)管；第九，確立激勵(lì)機(jī)制。為推行排污權(quán)交易制度，一是征收環(huán)境稅，二是采取補(bǔ)貼和優(yōu)惠措施。

(四)構(gòu)建全面的排污權(quán)交易監(jiān)測(cè)監(jiān)管制度

幾乎所有實(shí)施排污交易制度的國(guó)家都對(duì)交易活動(dòng)建立了嚴(yán)密的監(jiān)測(cè)監(jiān)管制度，以收集和掌握交易信息，追蹤排污指標(biāo)的去向和監(jiān)督交易行為。我國(guó)應(yīng)建立：第一，全面的登記制度。包括排污申報(bào)登記、排污指標(biāo)登記和排污指標(biāo)交易登記等；第二，相應(yīng)的報(bào)告制度。每個(gè)計(jì)劃年度所有的排污指標(biāo)持有者都應(yīng)提交一份年度報(bào)告，報(bào)告其排污指標(biāo)的使用、交易、儲(chǔ)存和變化情況；第三，全面的監(jiān)測(cè)制度。應(yīng)擴(kuò)大要求安裝在線自動(dòng)連續(xù)監(jiān)測(cè)設(shè)備的排污企業(yè)范圍，全過(guò)程自動(dòng)記錄污染物排放的數(shù)量和濃度；第四，相應(yīng)的追蹤制度。政府有必要建立統(tǒng)一的帳戶管理系統(tǒng)和信息系統(tǒng)，以利于加強(qiáng)交易后的監(jiān)管；第五，嚴(yán)格的責(zé)任制度。應(yīng)健全排污執(zhí)法責(zé)任，加大監(jiān)督檢查、行政處罰及制裁力度，依法追究法律責(zé)任。

(五)構(gòu)建銜接關(guān)系清晰的排污權(quán)交易制度

排污權(quán)交易制度并非是一種孤立的制度，它的可操作性在很大程度上涉及與其他環(huán)境保護(hù)制度的相互銜接，因此，要從理論和操作層面上厘清排污交易與現(xiàn)有環(huán)境管理制度的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)排污交易與排污許可、排放總量控制、排污收費(fèi)制度以及排污申報(bào)登記制度之間的互補(bǔ)。近期可通過(guò)修訂《環(huán)境保護(hù)法》及各污染防治單行法律、法規(guī)來(lái)加以銜接；遠(yuǎn)期，則可通過(guò)構(gòu)建完備的排污權(quán)交易法律法規(guī)體系來(lái)銜接，以構(gòu)建銜接關(guān)系清晰的排污權(quán)交易制度。

五、結(jié)語(yǔ)

排污權(quán)交易法律制度是控制環(huán)境污染的一項(xiàng)很好的制度設(shè)計(jì)，它充分利用市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，優(yōu)化配置了有限的資源。排污權(quán)交易市場(chǎng)不是一個(gè)完全自由的市場(chǎng)，而是受政府調(diào)控的市場(chǎng)。在我國(guó)推行排污權(quán)交易法律制度，對(duì)現(xiàn)行法律法規(guī)及法律制度提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，面臨很多問(wèn)題，積極探索構(gòu)建符合中國(guó)國(guó)情的，具有中國(guó)特色的排污權(quán)交易法律制度，有利于排污權(quán)交易制度的法制化和中國(guó)化，對(duì)更好的解決中國(guó)的環(huán)境污染問(wèn)題，促進(jìn)節(jié)能減排，落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，建立資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)都具有重要的意義。

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