衛(wèi)如斯

隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和綜合國力的不斷增強,我國許多地方的政府和農(nóng)村群眾都在積極探索發(fā)展農(nóng)業(yè)大生產(chǎn)的路子。在這一過程中,有組織、成規(guī)模的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)(以下簡稱“土地流轉(zhuǎn)”)成為了一項有益嘗試。經(jīng)過一段時間的實踐,參與土地流轉(zhuǎn)的各方獲取了不少收益和經(jīng)驗,同時也發(fā)現(xiàn)了一些問題、產(chǎn)生了一些疑慮。筆者通過對安徽省的專題調(diào)研和實地考察,對土地流轉(zhuǎn)工作獲得了更多的了解和認識。

土地流轉(zhuǎn)的基本做法與實踐效果

從安徽的實踐來看,農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作在實施方面的成功經(jīng)驗和已經(jīng)顯現(xiàn)出的積極效果可以大致歸納為以下

幾個方面:

(一) 組織工作。

黨的十七大以后,各地政府部門普遍加強了對土地流轉(zhuǎn)工作的組織引導,陸續(xù)建立起了土地流轉(zhuǎn)服務平臺,并制定了有關(guān)扶持、獎勵措施。

例如,安徽省滁州市鳳陽縣由國土局和農(nóng)委共同組織成立了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易中心,專事農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的服務和監(jiān)管工作。中心按照《鳳陽縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)實施方案(試行)》的規(guī)定,確定了土地流轉(zhuǎn)“申請受理、信息發(fā)布、外業(yè)調(diào)查、承包地評估、組織洽談、簽訂合同、審核發(fā)證、材料歸檔”這樣一個統(tǒng)一工作流程,為流轉(zhuǎn)雙方提供全程的免費服務。

安徽省當涂縣靠近長三角地區(qū),二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)達,農(nóng)民整體文化素質(zhì)較高,外出打工的農(nóng)民也很多。為了促進土地流轉(zhuǎn),提高農(nóng)業(yè)效益,縣委、縣政府專門制定了鼓勵多主體、多形式進行土地流轉(zhuǎn)的獎勵辦法,對流入土地的經(jīng)營大戶在資金和技術(shù)兩個方面提出了若干具體獎勵、扶持措施。比較突出的做法是:對于流轉(zhuǎn)農(nóng)戶承包耕地成片集中從事農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的各類產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營組織及個人,當年新增面積在100~500畝(含)、500~1000畝(含)、1000~5000畝(含)和5000畝以上,且流轉(zhuǎn)合同期限在10年以上的,分別給予每畝20元、30元、50元、100元的獎勵,合同簽訂當年和第二年各支付50%。對于流入耕地100~1000畝(含)的種養(yǎng)大戶,由縣農(nóng)業(yè)部門明確一名專業(yè)對口的農(nóng)技人員,一對一進行技術(shù)指導服務;對流入耕地1000畝以上的,公派一名農(nóng)技人員駐點進行指導服務。

(二) 具體操作。

1.流轉(zhuǎn)方式。

根據(jù)中央有關(guān)規(guī)定,在實踐中,本著“依法、自愿、有償”的原則,土地流轉(zhuǎn)主要采取了互換、出租、轉(zhuǎn)包、入股、轉(zhuǎn)讓這幾種方式。轉(zhuǎn)包、出租是當前土地流轉(zhuǎn)的主流方式,以土地承包經(jīng)營權(quán)入股,成立土地股份合作社則是一個新興方式。土地股份合作社這一經(jīng)營模式,對于帶頭人的水平、資金、信息和技術(shù)等方面的配套要求都很高,仍有待于政府部門加以進一步引導和扶持。

2.流轉(zhuǎn)期限。

由于農(nóng)業(yè)具有前期投入集中、效益回收慢的特點,流入土地的農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、農(nóng)業(yè)大戶普遍希望簽訂長期流轉(zhuǎn)合同。但有些農(nóng)戶,特別是除了種地之外缺乏一技之長的農(nóng)戶,出于自身生活保障的考慮,對于長期流轉(zhuǎn)土地仍存有顧慮。在調(diào)研的幾個縣中,通過土地流轉(zhuǎn)服務機構(gòu)簽訂大片土地流轉(zhuǎn)合同的以10年以上的長期流轉(zhuǎn)居多,而小規(guī)模的土地流轉(zhuǎn)以及農(nóng)村隱形市場上仍存在的口頭流轉(zhuǎn)協(xié)議中,以1至5年的短期流轉(zhuǎn)居多。

3.流轉(zhuǎn)價格。

目前,各地的土地流轉(zhuǎn)價格均由流出、流入雙方協(xié)商而得,價格水平各地有所差異,本地間則依土地區(qū)位、質(zhì)量不同也有所不同。而涉農(nóng)糧食直補款項的歸屬主要通過是否從土地流轉(zhuǎn)費中扣除加以體現(xiàn)。涉農(nóng)糧食直補歸流入者所有還是歸流出者所有情況不一,但都在流轉(zhuǎn)合同中進行了確認。

(三) 流轉(zhuǎn)效果。

第一,實現(xiàn)了農(nóng)民財產(chǎn)性收入的增加。流轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)戶每年可以無風險地獲得一筆穩(wěn)定的土地流轉(zhuǎn)費用,節(jié)約下來青壯年勞動力可以到當?shù)仄髽I(yè)工作或外出打工賺錢,外出不便的中老年人則可以作為季節(jié)性農(nóng)業(yè)工人獲取工資收入。

第二,推動了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營水平的提升和農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展。土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)既解決了土地季節(jié)性拋荒的難題,又使承包經(jīng)營權(quán)向著經(jīng)營大戶、農(nóng)業(yè)企業(yè)集聚,從而催生了一批具有一定規(guī)模的農(nóng)產(chǎn)品基地,為實現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的標準化、品牌化、無公害化奠定了基礎,滿足了現(xiàn)代市場對農(nóng)產(chǎn)品的要求。

第三,推動了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟合作組織的發(fā)展。以土地承包經(jīng)營權(quán)折股成立的合作社通過集中土地統(tǒng)一管理、統(tǒng)一種植、統(tǒng)一營銷、期末分紅來實現(xiàn)增收,這是生產(chǎn)型合作社的一種新的發(fā)展模式,也是一種在農(nóng)民中間實現(xiàn)資本與勞動聯(lián)合的發(fā)展模式。

第四,推動了農(nóng)業(yè)科技的發(fā)展和傳播。農(nóng)業(yè)企業(yè)、專業(yè)大戶流轉(zhuǎn)土地后,往往會采用先進的農(nóng)業(yè)技術(shù)進行耕作,這對于周邊尚未流轉(zhuǎn)土地的承包戶來說有著很強的示范和帶動作用。

第五,提高了農(nóng)民的綜合文化素質(zhì),催生了一批新型農(nóng)民。加入土地流轉(zhuǎn)合作社的農(nóng)民,增強了合作意識、具備了經(jīng)營管理技能;成為農(nóng)業(yè)工人的農(nóng)民,逐漸培養(yǎng)起了工人的組織紀律性;外出打工的農(nóng)民,有很大一部分在縣鄉(xiāng)參加了勞動技能專業(yè)培訓,取得了相應的專業(yè)資質(zhì)。

第六,帶動了二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,推動了農(nóng)村就業(yè)現(xiàn)代化的進程,加速了農(nóng)村城鎮(zhèn)化的步伐。土地流轉(zhuǎn)推動了農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移,除了一部分人在農(nóng)業(yè)內(nèi)部實現(xiàn)了非農(nóng)化就業(yè)以外,其余的勞動力不但為城市第二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供了勞動力,也為農(nóng)村本地第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供了機遇。

土地流轉(zhuǎn)過程中存在的問題

作為土地承包經(jīng)營權(quán)的流入方,很多農(nóng)業(yè)企業(yè)和經(jīng)營大戶遇到的難題主要集中在土地流轉(zhuǎn)期限短和資金不足、經(jīng)營風險大等幾個方面。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的季節(jié)性和周期性明顯,同時有著投入集中而回報緩慢的特點。流入方流轉(zhuǎn)土地往往是要開展規(guī)模經(jīng)營,需要對流入土地進行集中整理,并開展農(nóng)田水利基本建設。根據(jù)有關(guān)政策,目前土地流轉(zhuǎn)合同最長的有效期限截止到2024年底,即第二輪土地承包期的到期年限。對于前期資金投入大的土地流轉(zhuǎn)戶來說,15年的流轉(zhuǎn)期難以保證充足的收益率,更不用說有些土地流出戶只愿簽訂三五年的短期合同,甚至要求一年一簽。土地實現(xiàn)了成片,而各個地塊的流轉(zhuǎn)年限不同,這直接有礙流入戶投入資金整理土地的熱情,嚴重的還會造成土地流入戶對土地的野蠻開發(fā)和掠奪式經(jīng)營,不利于我國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。

現(xiàn)代農(nóng)業(yè)對于資本投入的要求很高,僅土地流轉(zhuǎn)一項就需要一大筆資金,而土地整理、農(nóng)業(yè)水利設施建設、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料、農(nóng)業(yè)勞動力的人工費用等等加起來也是一筆不小的開支。通過自我積累發(fā)展起來的大戶,想進一步擴大經(jīng)營規(guī)模的時候面對的最大困難就是資金不足。雖然根據(jù)政策可以從農(nóng)發(fā)行、信用社貸到款,但因為授信額偏低而難以發(fā)揮實質(zhì)作用。而根據(jù)現(xiàn)行法律,土地承包經(jīng)營權(quán)不能抵押,農(nóng)民的生活資料和大量生產(chǎn)資料金融部門也都不接受抵押,由此導致了農(nóng)業(yè)企業(yè)、經(jīng)營大戶融資難。

農(nóng)業(yè)是高風險產(chǎn)業(yè),往往一遇自然災害或病蟲害便血本無歸,經(jīng)營規(guī)模越大,面臨的此類風險就越大。目前,農(nóng)業(yè)經(jīng)營大戶大都參加了農(nóng)業(yè)保險,但他們普遍感覺保額偏低,難以真正抵御農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的風險。

在土地流轉(zhuǎn)工作中,不同層級的政府面對的問題有所不同。在村一級的基層組織,目前仍存在著部分干部對中央政策領(lǐng)會不夠,對土地流轉(zhuǎn)的重要意義認識不足的問題。他們往往把穩(wěn)定土地承包關(guān)系和合理流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)看作是一對矛盾,在推進土地流轉(zhuǎn),發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營方面不敢大力宣傳,不敢因勢利導,不敢大膽創(chuàng)新,從而錯失了很多發(fā)展機遇。

在縣鄉(xiāng)一級,目前的土地流轉(zhuǎn)工作中存在著縣(區(qū))政府部門和農(nóng)戶熱情高,而鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作開展遇阻這樣一個“兩頭熱”現(xiàn)象,原因在于體制不順影響了工作的開展。具體來說,鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的土地流轉(zhuǎn)工作歸本級農(nóng)經(jīng)部門管理,而現(xiàn)在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)部門已經(jīng)與財政所合并,歸縣財政局領(lǐng)導,而縣(區(qū))級的土地流轉(zhuǎn)工作歸本級農(nóng)業(yè)辦公室管理,由此便造成了上下級不夠銜接,業(yè)務指導不順的問題。要解決這一問題,還有待于更高一級的政府部門加以規(guī)范和協(xié)調(diào)。

對于省級以上政府部門,面對的最大問題是如何在土地流轉(zhuǎn)的過程中確保糧食安全。在實踐中,種糧的收益遠遠低于蔬菜、花卉、藥材等經(jīng)濟作物種植的收益。在糧食與經(jīng)濟作物的巨大利差面前,很多流轉(zhuǎn)土地的經(jīng)營大戶和農(nóng)業(yè)企業(yè)都選擇了將糧田改種經(jīng)濟作物。對于縣鄉(xiāng)地方政府來說,本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、農(nóng)民增收致富是其推動土地流轉(zhuǎn)的動力,只要不改變土地的農(nóng)業(yè)用途,他們不會對生產(chǎn)項目加以干涉,而對于中央和省級政府來說,提高糧食生產(chǎn)能力,確保國家糧食安全是關(guān)系國計民生的頭等大事。兩者動機的差異、兩個目標的背離如何解決,是下一步亟待解決的重要問題。

促進土地流轉(zhuǎn)工作健康、有序開展的相關(guān)建議

由于我國的國情,加之農(nóng)業(yè)的弱勢地位和農(nóng)民的弱勢群體特征,在未來一個時期內(nèi),為了進一步落實黨中央有關(guān)精神,做好土地流轉(zhuǎn)工作,各級政府部門應集中精力,從多角度入手來努力化解問題,做好工作。

(一)針對縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級基層政府層面的政策建議。

對于適于積極開展土地流轉(zhuǎn)的地區(qū),基層政府應當加大土地流轉(zhuǎn)的宣傳力度,提高干部和群眾的思想認識,通過政策宣傳和成功案例的示范來破除部分群眾的“惜地”心理,主動出面為不愿流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)戶進行土地置換?；鶎诱€應進一步增強服務意識,在沒有土地流轉(zhuǎn)交易平臺的地方應當考慮盡快建立這一平臺,已經(jīng)建立平臺的要在法律允許的范圍內(nèi)盡量簡化土地流轉(zhuǎn)手續(xù),為土地流轉(zhuǎn)雙方創(chuàng)造更為便利的辦事條件。

對于農(nóng)業(yè)企業(yè)、經(jīng)營大戶提出的資金緊張、土地流轉(zhuǎn)期限偏短的問題,基層政府除了加強協(xié)調(diào),勸說土地轉(zhuǎn)出戶盡量延長流轉(zhuǎn)期之外,還可以考慮將國家年度土地整理計劃向流轉(zhuǎn)大戶加以適當傾斜,專門為符合條件的流轉(zhuǎn)大戶安排一部分國家計劃資金來進行土地整理等前期投入。

對于脫離土地的農(nóng)民,基層政府應當加大對其進行職業(yè)技能培訓的力度,使其掌握一種甚至多種技能,從而使其避免遭遇失業(yè)又失地的困境。

(二)針對中央和省一級政府層面的政策建議。

1.加大農(nóng)村社會保障建設力度。

目前土地流轉(zhuǎn)工作順利開展的最大阻礙之一是農(nóng)村社會保障水平偏低。長期以來,農(nóng)民承包的土地一直具有收入和保障雙重功能,農(nóng)民的生存和發(fā)展都有賴于自己承包的一份土地,這是農(nóng)民“惜地”思想的根源所在,也是中央反復強調(diào)必須毫不動搖地堅持以家庭承包經(jīng)營為基礎、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制的原因之一。但是,在實現(xiàn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制、機制創(chuàng)新,加快農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式轉(zhuǎn)變的過程中,土地流轉(zhuǎn)又是一大發(fā)展趨勢。為了協(xié)調(diào)兩者的矛盾,有必要進一步加快建設涵蓋教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、最低生活保障等內(nèi)容的農(nóng)村社會保障體系,并在條件允許的范圍內(nèi)逐漸提高保障水平。

2.積極化解土地流入戶貸款難問題。

在實踐中,一些地方政府和金融機構(gòu)正在探索以土地承包經(jīng)營權(quán)作抵押進行貸款的模式。例如,在鳳陽縣政府的協(xié)調(diào)下,當?shù)亟鹑诓块T多次深入經(jīng)營大戶和農(nóng)業(yè)企業(yè)調(diào)研,共同探討用土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)證進行抵押貸款的問題,目前已有一個操作成功案例,土地流入方在縣農(nóng)行成功地貸到了款。

實際上,土地流轉(zhuǎn)大戶一般都具有一定的資金實力和獲利能力,他們在土地上的前期投入也是未來收益的保證。針對由于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)而出現(xiàn)的新情況,下一步有關(guān)部門可以考慮制定專門的金融規(guī)章制度,使土地流轉(zhuǎn)大戶可以憑借前期投入的憑單和潛在收益獲得貸款。在此過程中,國家也可以考慮建立財政專項資金,為符合條件的土地流轉(zhuǎn)大戶進行貸款擔保和農(nóng)業(yè)保險補貼,使其免除后顧之憂,將更多精力用于發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營。

3.科學處理糧食安全與土地流轉(zhuǎn)的關(guān)系。

為了解決確保糧食安全與土地流轉(zhuǎn)工作之間的矛盾,國家有必要通過政策和資金兩個角度進一步加大對種糧大戶的扶持力度,提高其收益率。比如可以考慮安排財政專項資金,對種糧大戶在土地整理、農(nóng)田水利設施改造方面的投入進行獎勵或補貼,此舉既有利于促進土地流轉(zhuǎn),發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營,也有利于中低產(chǎn)田的改造,增加糧食產(chǎn)量。

(作者:本刊北京特約撰稿人)