■周梅燕

閔行：盯住政府的“錢袋子”

■周梅燕

閔行推動(dòng)以結(jié)果為導(dǎo)向的績(jī)效預(yù)算改革，從預(yù)算的政策導(dǎo)向與決策、預(yù)算編制模式的技術(shù)改革、啟動(dòng)人大預(yù)算聽證與初審程序等方面，全方位地進(jìn)行了地方公共預(yù)算改革的試驗(yàn)。

預(yù)算是資源配置的政治過程?？?jī)效預(yù)算的改革和持續(xù)推進(jìn)，總是伴隨著政府管理的轉(zhuǎn)型，并得到后者的鞏固和加強(qiáng)。

那么，地方黨委在預(yù)算過程中扮演什么角色呢？中國(guó)的政治現(xiàn)實(shí)中，預(yù)算的決策權(quán)掌握在同級(jí)黨委的主要領(lǐng)導(dǎo)手中，黨委往往直接插手預(yù)算編制和執(zhí)行，這很容易導(dǎo)致同級(jí)人大難以真正擔(dān)當(dāng)起審查批準(zhǔn)預(yù)算的職責(zé)，也使政府預(yù)算編制增加了不確定性。閔行推動(dòng)以結(jié)果為導(dǎo)向的績(jī)效預(yù)算改革，從預(yù)算的政策導(dǎo)向與決策、預(yù)算編制模式的技術(shù)改革、啟動(dòng)人大預(yù)算聽證與初審程序等方面，全方位地進(jìn)行了地方公共預(yù)算改革的試驗(yàn)。

“第一個(gè)吃螃蟹”

2008年7月，中共閔行區(qū)委四屆六次全會(huì)召開，這是一次重點(diǎn)審議財(cái)經(jīng)工作的會(huì)議，也是閔行區(qū)擴(kuò)大黨內(nèi)民主，理順常委會(huì)與全委會(huì)關(guān)系的一項(xiàng)重要舉措。這次全會(huì)聽取并審議通過了《中共閔行區(qū)委關(guān)于加強(qiáng)財(cái)經(jīng)工作領(lǐng)導(dǎo)的意見》和《關(guān)于2009年公共財(cái)政預(yù)算編制原則及改革實(shí)施意見的報(bào)告》，并以票決的形式通過了“新增財(cái)力使用的順序”、“以結(jié)果為導(dǎo)向的績(jī)效預(yù)算改革進(jìn)程”、“逐步擴(kuò)大預(yù)算公開的范圍”、“提高預(yù)算的執(zhí)行力”以及“不斷加大公共財(cái)政對(duì)社會(huì)事業(yè)的投入”等提請(qǐng)區(qū)委全委會(huì)分項(xiàng)表決的事項(xiàng)。

區(qū)委書記孫潮認(rèn)為，黨領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)工作，主要是把握方向，謀劃全局，提出戰(zhàn)略。區(qū)委加強(qiáng)對(duì)全區(qū)財(cái)經(jīng)工作的領(lǐng)導(dǎo)，著重是針對(duì)全區(qū)的經(jīng)濟(jì)工作、財(cái)政預(yù)算、重大資金安排和重大投資項(xiàng)目等財(cái)經(jīng)工作中的重大事項(xiàng)，聽取工作匯報(bào)，加強(qiáng)研究分析，進(jìn)行審議決策。他在這次全會(huì)上提出，“今后，區(qū)委將在每年上半年召開的全委會(huì)上，專題審議下一年度財(cái)政預(yù)算編制原則，進(jìn)一步加強(qiáng)區(qū)委對(duì)財(cái)政預(yù)算編制工作的領(lǐng)導(dǎo)?！?/p>

這次區(qū)委全委會(huì)為閔行預(yù)算改革奠定了基礎(chǔ)。根據(jù)會(huì)議決定，由區(qū)委全委會(huì)審議、決定全區(qū)財(cái)政預(yù)算編制原則，對(duì)全區(qū)年度預(yù)算安排提出指導(dǎo)性的意見。具體預(yù)算項(xiàng)目及詳細(xì)的資金安排由政府制定，提交人代會(huì)審查通過并監(jiān)督執(zhí)行。孫潮充分肯定了2008年初區(qū)人代會(huì)發(fā)給代表厚達(dá)300多頁(yè)預(yù)算明細(xì)表，讓代表們充分審議的這一舉措，明確提出要進(jìn)一步加強(qiáng)區(qū)人大對(duì)政府預(yù)算編制和管理的審查監(jiān)督工作。

按照區(qū)委六次全會(huì)通過的2009年財(cái)政戰(zhàn)略目標(biāo)，保障民生成為下一年度區(qū)財(cái)政預(yù)算安排的重點(diǎn)。當(dāng)年8月，有9個(gè)政府部門的涉及義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、就業(yè)與社會(huì)保障、公共安全及農(nóng)民增收五大領(lǐng)域的民生項(xiàng)目預(yù)算，在閔行政務(wù)網(wǎng)上進(jìn)行了為期一個(gè)月的公示，并在新民晚報(bào)整版刊登，以聽取市民意見和接受社會(huì)評(píng)價(jià)。

2009年5月，中共閔行區(qū)委四屆九次全會(huì)決定：全面完善以結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算改革管理體制，在區(qū)本級(jí)全面推行以結(jié)果為導(dǎo)向的績(jī)效預(yù)算改革，全面推進(jìn)街鎮(zhèn)部門預(yù)算編制改革，繼續(xù)完善政府預(yù)算編制、執(zhí)行及結(jié)果的公開制度，繼續(xù)深化公共預(yù)算的審查監(jiān)督制度。

兩次區(qū)委全會(huì)，確立了閔行公共預(yù)算改革的制度框架，是閔行預(yù)算改革歷程中不容忽視的重要事件。

以結(jié)果為導(dǎo)向

按照經(jīng)合組織（OECD）的解釋，績(jī)效預(yù)算是一個(gè)將資源分配與可評(píng)價(jià)結(jié)果相聯(lián)系的預(yù)算模式。美國(guó)績(jī)效預(yù)算的核心理念就是：強(qiáng)調(diào)結(jié)果導(dǎo)向，明確財(cái)政責(zé)任，聚焦績(jī)效目標(biāo)和運(yùn)用信息技術(shù)。閔行區(qū)認(rèn)為，這樣一種預(yù)算模式的關(guān)鍵，就是要在編制預(yù)算時(shí)預(yù)先設(shè)定執(zhí)行結(jié)果，也就是預(yù)算所要達(dá)到的績(jī)效目標(biāo)，要把明確有效的績(jī)效目標(biāo)，作為預(yù)算分配的重要依據(jù)。

從2008年下半年起，閔行區(qū)政府在編制2009年預(yù)算草案時(shí)，首先就是將區(qū)委的戰(zhàn)略目標(biāo)轉(zhuǎn)化為各部門的工作目標(biāo)，并以此作為預(yù)算編制的績(jī)效目標(biāo)，把政府預(yù)算管理的重點(diǎn)從傳統(tǒng)的重視投入轉(zhuǎn)向重視投入和結(jié)果并重，以期提高財(cái)政資金使用的績(jī)效。區(qū)政府選擇了義務(wù)教育等五大民生領(lǐng)域進(jìn)行試點(diǎn)，要求各預(yù)算部門按照網(wǎng)上公示、自評(píng)、區(qū)評(píng)的流程來編制預(yù)算項(xiàng)目，逐步建立起以結(jié)果為導(dǎo)向的績(jī)效預(yù)算制度框架。

在績(jī)效預(yù)算編制過程中，閔行區(qū)率先使用了美國(guó)的 PART（Program Assessment Rating Tool）作為預(yù)算編制自評(píng)和他評(píng)的工具。經(jīng)過復(fù)旦大學(xué)茍燕楠教授的修改簡(jiǎn)化，這套PART分為項(xiàng)目定位（20%）、項(xiàng)目計(jì)劃（10%）、項(xiàng)目管理（20%）和項(xiàng)目結(jié)果（50%）四個(gè)部分，使之適合中國(guó)的基層政府理解和使用。比如PART中的項(xiàng)目定位，要求在編制預(yù)算項(xiàng)目時(shí)，目標(biāo)應(yīng)具體明確，能有效利用資源，避免與其他項(xiàng)目重復(fù)，避免項(xiàng)目設(shè)計(jì)出現(xiàn)重大缺陷。經(jīng)過PARTR的評(píng)估，如果分?jǐn)?shù)在85-100的，績(jī)效值為有效；70-84為基本有效；50-69為一般；0-49為無效。

2008年在閔行政務(wù)網(wǎng)公示的九個(gè)預(yù)算項(xiàng)目中，區(qū)民政局“養(yǎng)老福利項(xiàng)目”的績(jī)效目標(biāo)是“促進(jìn)養(yǎng)老福利事業(yè)的發(fā)展，逐步完善以政府保障為基礎(chǔ)、社會(huì)廣泛參與的社會(huì)福利事業(yè)體系”。該項(xiàng)目分解為六個(gè)子項(xiàng)目，工作目標(biāo)分別是：新增養(yǎng)老床位700張，總床位數(shù)達(dá)到7500張，占全區(qū)戶籍老年人口總數(shù)的3.9%；增加居家養(yǎng)老服務(wù)對(duì)象1800人，總數(shù)達(dá)到8500人；新建老年日托機(jī)構(gòu)2家；新建標(biāo)準(zhǔn)化老年活動(dòng)室40家等。諸多子項(xiàng)目中，“為老人提供助餐服務(wù)”的工作目標(biāo)是“為4000名老人提供助餐服務(wù)。”為此，項(xiàng)目將其化解為三個(gè)投入——“新建5個(gè)助餐服務(wù)點(diǎn)”，預(yù)計(jì)50萬元；“保障已建助餐點(diǎn)運(yùn)作經(jīng)費(fèi)”，預(yù)計(jì)100萬元；“補(bǔ)貼困難老人餐費(fèi)”，預(yù)計(jì)64萬元?？傆?jì)214萬元的項(xiàng)目支出，就是為了實(shí)現(xiàn)“為4000名老人提供助餐服務(wù)”這一工作目標(biāo)。

為了建立起以結(jié)果為導(dǎo)向、以成本為衡量、以績(jī)效為目標(biāo)、以評(píng)價(jià)為核心的財(cái)政資金分配機(jī)制，2009年，閔行區(qū)500萬以上的45個(gè)預(yù)算項(xiàng)目上網(wǎng)公示。到區(qū)評(píng)階段，2000萬以上的14個(gè)預(yù)算項(xiàng)目全部接受專家和公眾代表的預(yù)評(píng)。經(jīng)過這樣的環(huán)節(jié)，區(qū)人大常委會(huì)從中選取五個(gè)項(xiàng)目，舉行了公開的預(yù)算聽證會(huì)。

今年，閔行區(qū)2011年預(yù)算編制中的500萬以上項(xiàng)目已全部公布在閔行區(qū)財(cái)政局網(wǎng)站上。區(qū)財(cái)政局要求凡是預(yù)算單位申報(bào)提供公共服務(wù)的500萬元以上民生項(xiàng)目，首先將由區(qū)各主管部門成立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)小組，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行網(wǎng)上公示，廣泛聽取社會(huì)公眾的意見，并對(duì)項(xiàng)目使用PART進(jìn)行自評(píng)。在預(yù)算單位上報(bào)績(jī)效預(yù)算材料和自評(píng)的基礎(chǔ)上，區(qū)財(cái)政局將組織相關(guān)部門和人員對(duì)2000萬元以上提供公共服務(wù)的民生項(xiàng)目開展區(qū)評(píng)工作。

老百姓說了算

績(jī)效預(yù)算改革的核心是提高財(cái)政資金的使用效率，但從政府提供公共服務(wù)的角度來看，預(yù)算資金使用的最終受益人應(yīng)當(dāng)是全體人民。政府的錢怎么花，花多少，與每位公民密切相關(guān)。

公眾如何參與對(duì)預(yù)算資金分配的過程？閔行令人矚目的另一項(xiàng)改革，就是由區(qū)人大常委會(huì)組織預(yù)算項(xiàng)目聽證會(huì)，充分聽取社會(huì)公眾對(duì)預(yù)算草案的意見。

我國(guó)有些地方探索過財(cái)政部門組織的預(yù)算聽證，目的是在編制預(yù)算時(shí)，對(duì)申請(qǐng)或追回預(yù)算項(xiàng)目的合理性進(jìn)行質(zhì)證。但是，發(fā)達(dá)國(guó)家預(yù)算聽證的主體是議會(huì)。美國(guó)在為各個(gè)財(cái)政年度提出預(yù)算共同議案時(shí)，參眾兩院的預(yù)算委員會(huì)舉行聽證會(huì)，并聽取國(guó)會(huì)議員、以及聯(lián)邦政府部門和機(jī)構(gòu)、公眾人士和預(yù)算委員會(huì)認(rèn)為適當(dāng)?shù)拇淼淖C詞。巴西議會(huì)中的預(yù)算委員會(huì)則按行業(yè)分為7-10個(gè)小組，分別審議相關(guān)的部門預(yù)算，其審議的形式就是舉行聽證會(huì)。

鑒此，閔行區(qū)由各級(jí)人大常委會(huì)來組織預(yù)算聽證，具有法律和現(xiàn)實(shí)的雙重意義，更能體現(xiàn)預(yù)算民主的本質(zhì)屬性。閔行區(qū)人大常委會(huì)從最初的財(cái)經(jīng)工委組織聽證，到各個(gè)工作委員會(huì)根據(jù)分工分別主持項(xiàng)目聽證；從聽證公告提前發(fā)布及接受社會(huì)公開報(bào)名，到向社會(huì)公開聽證結(jié)果報(bào)告，并以此作為常委會(huì)會(huì)議初步審查預(yù)算草案的重要依據(jù)，預(yù)算聽證逐漸成為公眾參與的公共平臺(tái)，成為人大常委會(huì)預(yù)算初審的重要環(huán)節(jié)，為代表大會(huì)實(shí)質(zhì)性的審查和批準(zhǔn)預(yù)算奠定了基礎(chǔ)。

2008年12月，閔行區(qū)人大常委會(huì)對(duì)養(yǎng)老床位財(cái)政補(bǔ)貼和農(nóng)村養(yǎng)老金保險(xiǎn)兩個(gè)預(yù)算項(xiàng)目舉行了首次公開聽證。2009年12月，閔行區(qū)人大常委會(huì)擴(kuò)大了預(yù)算聽證的范圍，在網(wǎng)上公示和預(yù)評(píng)的基礎(chǔ)上，選擇了農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)補(bǔ)貼、公交補(bǔ)貼、勞動(dòng)關(guān)系和諧企業(yè)創(chuàng)建、社保補(bǔ)貼券發(fā)放和教學(xué)設(shè)備添置更新等五個(gè)預(yù)算項(xiàng)目，舉行了兩天半的公開聽證，參加聽證會(huì)的人大代表和社會(huì)公眾超過230人次，涉及金額1.9億元。兩天半的預(yù)算聽證現(xiàn)場(chǎng)異常火爆，項(xiàng)目陳述人與公眾陳述人的發(fā)言不時(shí)引發(fā)爭(zhēng)辯，作為聽證人的區(qū)人大常委會(huì)組成人員的詢問也很有份量。根據(jù)聽證規(guī)則，本次預(yù)算聽證所形成了5份聽證結(jié)果報(bào)告，已在區(qū)人大常委會(huì)網(wǎng)站上向社會(huì)公開。

在這次預(yù)算聽證會(huì)上，5000萬元的“勞動(dòng)關(guān)系和諧企業(yè)創(chuàng)建項(xiàng)目”引起各方關(guān)注。該項(xiàng)目描述：稅基、社保繳納、實(shí)際經(jīng)營(yíng)及用工所在地均在閔行區(qū)的企業(yè)，若同時(shí)符合無勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁敗訴案件，未受到勞動(dòng)保障監(jiān)察處罰，未發(fā)生安全生產(chǎn)死亡事故，建有工會(huì)組織，簽訂了集體合同，凈增就業(yè)崗位達(dá)一定指標(biāo)，且未受到稅務(wù)、工商、環(huán)保、質(zhì)監(jiān)等單位的行政處罰或警告等10項(xiàng)申報(bào)條件，可自主申報(bào)參與“勞動(dòng)關(guān)系和諧企業(yè)”的評(píng)定，經(jīng)評(píng)定后由區(qū)政府給予和諧勞動(dòng)關(guān)系專項(xiàng)資金獎(jiǎng)勵(lì)。根據(jù)項(xiàng)目明細(xì)表，除去工作經(jīng)費(fèi)之外，項(xiàng)目獎(jiǎng)勵(lì)資金達(dá)4900萬元。質(zhì)疑的意見認(rèn)為，和諧勞動(dòng)關(guān)系應(yīng)依靠相關(guān)的法律法規(guī)去約束企業(yè)用工行為，保障職工權(quán)利，不應(yīng)用財(cái)政資金對(duì)企業(yè)予以獎(jiǎng)勵(lì)。其次是項(xiàng)目申報(bào)要求過高、評(píng)定程序復(fù)雜，摻和了過多非勞資關(guān)系的考核因素。三是項(xiàng)目設(shè)計(jì)本身存在重大缺陷，獎(jiǎng)勵(lì)企業(yè)的資金沒有詳細(xì)的獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)和具體用途。贊成的意見認(rèn)為，項(xiàng)目有助于緩解勞資糾紛，有助于增加閔行對(duì)中小企業(yè)的吸引力，更重要的是該項(xiàng)目給予企業(yè)適當(dāng)補(bǔ)貼，有利于降低企業(yè)維穩(wěn)的成本。最終，區(qū)人大常委會(huì)根據(jù)聽證意見，建議區(qū)政府除保留必要的工作經(jīng)費(fèi)外，2010年不予安排該項(xiàng)目的獎(jiǎng)勵(lì)預(yù)算。在區(qū)人代會(huì)召開前夕，區(qū)政府正式發(fā)文反饋，接受了常委會(huì)這一建議。

2010年年底，閔行區(qū)人大常委會(huì)將在總結(jié)兩年預(yù)算聽證的基礎(chǔ)上，繼續(xù)對(duì)2011年預(yù)算草案中的六個(gè)預(yù)算項(xiàng)目進(jìn)行聽證。同時(shí)，常委會(huì)會(huì)議也將繼續(xù)專題審議部分部門預(yù)算，最終形成常委會(huì)預(yù)算初審報(bào)告，提交2011年年初召開的區(qū)人民代表大會(huì)全體會(huì)議，為代表大會(huì)審查和批準(zhǔn)2011年預(yù)算草案服務(wù)，把法律賦予地方人大常委會(huì)的預(yù)算初審職權(quán)真正落到實(shí)處。

上海市人大常委會(huì)）