拍客“失業(yè)”

【案例】

“拍客”大軍的形成與下崗

為進一步規(guī)范機動車行車秩序，解決機動車亂穿、亂行導致的交通秩序混亂、擁堵等問題，武漢市公安交管部門于今年采取一項新舉措：以經濟手段鼓勵民眾參與監(jiān)督交通違法行為。

市民若發(fā)現交通肇事逃逸、酒后駕駛機動車、使用偽造變造的機動車號牌、機動車闖紅燈、機動車逆向行駛、不按規(guī)定變更車道等六類交通違法行為，可用DV拍攝下來舉報。一旦被交管部門認可，一方面要依此處罰違法車輛，另一方面，視情況進行獎勵。

如舉報交通肇事逃逸案件屬實者，獎金100元至5000元；舉報“酒后駕駛機動車”、“使用偽造、變造的機動車號牌”的，每起獎勵300元；舉報“闖紅燈”、“逆向行駛”的，每起獎勵30元；舉報“不按規(guī)定變更車道”的，每起獎勵10元。

舉報違章有獎新舉措的實施，在江城掀起一股全民拍違法的風潮，造就了據說多達600人的職業(yè)“拍客”大軍?！芭目汀眰冸[身于人行天橋上、高樓中，一雙雙眼睛緊盯著南來北往的車輛，“闖紅燈”、“逆向行駛”等嚴重違章因被留下“倩影”、“尊照”而無處藏身。

半年來，警方收到市民拍攝的交通違章記錄超過百萬條，經警方確認，有效并給予獎勵的10.7萬多條，警方付出200萬元獎金，有50人領取的獎金超過萬元，然而全市的交通違章量卻沒有下降。據估算，200多萬元足夠安裝40個電子眼，基本可覆蓋一些違章現象多的路口。但交通違章數量不僅沒有迅速下降，司機交通違章次數還逐月攀升。

如此這般，原本期望通過有獎舉報這一舉措減少機動車違章行為的愿望不但未收立竿見影之效，反令決策層痛感“得不償失”，大發(fā)“賠了夫人又折兵”之慨。于是乎，武漢市交管局做出新決定：除重大交通肇事逃逸繼續(xù)舉報有獎外，市民舉報違章有獎政策年底到期后不再實行。

【探究】

朝令夕改背后的糾結

（吳玉嶺 中國社會科學院法學研究所博士后）

“成也因獎，敗也因獎”。舉報違章有獎新舉措的核心是“有獎”。

“重獎之下，必有勇夫”。在獎勵機制的激勵下，公民拍攝交通違章的積極性得到充分的釋放。但一系列的新問題隨之而來：若用警方半年就需支付的200萬元“養(yǎng)拍客”的獎金，在“拍客”扎堆的路口安裝攝像頭是不是更經濟、更高效、更劃算？更讓管理者難以接受的是錢花了，違章卻更多了。成本付出與社會效益“嚴重”不相符。

這是其一，還有一大堆的問題：有獎舉報的本意之一是彌補交警人手不足的現實矛盾，但社會上風傳交警拍攝交通違法行為讓親友領獎。而“拍客”與違章者的矛盾急遽上升，沖突時有發(fā)生。

違章者質問：警方的攝像頭都要公開位置，“拍客”的位置是不是該固定？“拍客”存在不存在故意制造路障等方式來誘導違章并拍攝？“拍客”有無敲詐違章司機的行為？如何平衡公民的秘密拍攝與司機的知情權？違章者如對“拍客”提交的違章影像資料產生異議如何申訴？“拍客”是否有作證的義務？

“拍客”也開始擔心遭到違章者報復，并懷疑拍到了諸如違章的官車警車軍車等“特權車輛”，能否獲獎，執(zhí)法者又是否敢于處罰？還有人提出“拍客”的獎金要不要繳納個稅？

更有法律專家質疑：收集證據、處理違章本是警察的份內之事，現在弄出來一個“舉報違章有獎”，是不是讓民眾干了執(zhí)法者的活，是不是養(yǎng)懶人，是不是一種變相的“懶政”？尤其是調查取證是行政執(zhí)法機關行使行政處罰權的組成部分，不得委托公民行使，以“拍客”照片為依據進行行政處罰，會導致行政處罰的無效。

一個問題沒解決，反而連鎖反應，帶來諸如此類的眾多問題和爭議，加之制度創(chuàng)設與制度運行的不吻合，制度設計與制度實效的背離，最終讓決策者“感時嗟事變，所得不償失”，將這一舉措無果而終，草草收場。

【分析】

向“花樣競賽”的轉軌

（胡曉 中南大學政治學所博士）

論及一項公共政策是否有用，就是一個價值判斷的過程。那么衡量公共政策的效用，可以這樣的順序理析。

首先，發(fā)起動機分析。武漢市公安局開設“市民舉報違章有獎”的初衷肯定是希望借此減少交通違章數量，提高市民對于公共交通的維護意識。

其次，政策環(huán)境分析。對公共政策的規(guī)劃，需要慎重考慮政策實施的具體環(huán)境及所涉及的相關主體，因為它們決定了政策實施中的潛在可能性。當“市民”成為了月收入四五千元的職業(yè)拍客，當違章者與拍客發(fā)生沖突或者合謀，當拍客的涉及到肖像權的問題，當拍客獎金涉及到個人所得稅的繳納等等，這些武漢市公安局所沒有考慮到的問題出現時，該政策的維系就很難進行。

第三，政策成本分析。公共政策出現的本原是資源是有限的，所以需要合理的分配。制定公共政策的成本意識與推行政策的沖動和決心是一個同向博弈的雙方，強烈的創(chuàng)新意識和改革沖動會導致一種對于成本和傳統(tǒng)方式的輕視。

據稱，武漢市至今所投入的200萬獎勵資金可以安裝40多只電子眼，完全可以覆蓋交通違章現象多發(fā)地段。通過成本分析，我們似乎覺得武漢市公安局做的是一筆賠本買賣，可是對于政府部門行為的解釋，往往有更加復雜的動機選擇理論。優(yōu)化的錦標賽模型告訴我們，政府正在從以GDP為導向的速度競賽，向公共服務為導向的難度（或曰花樣）競賽轉軌。

武漢市公安局設立“市民舉報違章有獎”是花樣競賽的一種表現，它展現一級政府改革創(chuàng)新的思維和魄力的收益遠大于200萬的成本。所以在專門的針對政府行為的解釋模型中，“市民舉報違章有獎”符合成本收益曲線。

根據這三點，我們可以對武漢市對“市民舉報違章有獎”的設立和取消進行解釋：由于服務型政府的轉型，官員晉升的依據開始跟民眾的滿意度相契合，所以政府往往有沖動和決心進行嶄新的改革，但這樣的改變往往沒有經過具體和深入的調研，更多的是應激性的“拍腦袋決定”和成本所致的“不得不反悔”，它們在形式上符合一般的公共政策程序，但在實質上沒有對現行公共事務有質的推動，并且造成了資源的重復浪費。

“洗澡水與嬰兒一起倒掉”

（吳玉嶺 中國社會科學院法學研究所博士后）

應當說，武漢市公安交管局制定這一政策的初衷無疑是好的。通過物質獎勵的手段促使市民參與拍攝交通違法活動，打一場“剿滅”交通違章的人民戰(zhàn)爭，是一舉兩得的好事，既能夠在全社會普及與增強交通安全意識，又可以有效減少交通違法和交通事故的發(fā)生。但這一勇走群眾路線的“新政”，面對執(zhí)行過程中出現的種種尷尬，終于難以為繼，被匆匆宣布取消。一項政策從實施伊始，到壽終正寢，僅用了半年時間!

有獎舉報交通違章政策短壽的根源，在于決策層在未對違章復雜原因作詳盡探討和對新政及其可能引起的問題進行充分論證之前，抱著“畢其功于一役”的僥幸心理，寄望于一場轟轟烈烈的“群眾運動”，解決全部問題，缺乏對交通違章頑癥打持久戰(zhàn)的長期思想準備，完全沒有意識到治理這一問題的艱巨性，“拍腦袋”拍出的政策就匆忙上馬。

一旦覺得寄予厚望的政策，效果沒有當初設想時理想，一旦政策執(zhí)行中遇到困難與障礙，第一反映就是立即剎車，盡快退縮，全部拋棄，從對新政完全肯定和期許的一極滑向完全否定的一端。

這時的決策者恰恰忽視了任何一項政策效果的出現，都需要假以時日，需要耐下心來的等待和觀察，更需要針對新問題、新矛盾須不斷完善政策、堵塞漏洞。朝令夕改的政策倒退，盲目上馬、驟然下馬的一番“折騰”，全然沒有對政策及實施過程的檢討與反思，因噎廢食地將“洗澡水與嬰兒一起倒掉”，不僅傷害了“公民監(jiān)督”的熱情，更損傷了公權力和政策的公信力。

【縱深】

要功利，不要急功近利

（吳玉嶺 中國社會科學院法學研究所博士后）

交通違章的原因是多方面的，如現有的城市道路面積已遠不能適應迅猛增加的交通流量，道路基礎設施條件差，交通標志、標線、人行護欄不齊全等等。治理好交通問題是一項長期而復雜的系統(tǒng)工程，必然要采取綜合治理的方式。嚴格執(zhí)法、加大處罰力度只是其中的一種手段。目前情況下，囿于警力不足的現實，完全依靠現有執(zhí)法資源查處交通違章，顯然是杯水車薪。在市場經濟條件下，運用經濟杠桿，調動民眾參與執(zhí)法與監(jiān)督的積極性，實施有獎舉報制度，利用社會資源，采取“盯車戰(zhàn)術”，無疑是正確的、可行的和務實的選擇。

中外的法制建設業(yè)已證明，功利性政策往往都是高效的。從保護生存環(huán)境出發(fā)，美國上世紀七十年代初，先后頒布了《清潔空氣法》、《清潔水法》、《噪音控制法》等，準許任何組織和個人以自己的名義起訴環(huán)境污染事件，造就了一批整日無事可作，到處游蕩，或站在高處，拿著望遠鏡，尋找污染源，進行訴訟，發(fā)財致富的人。但美國也因此再現藍天碧水。

我國《消費者權益保護法》可以算是執(zhí)行非常好的一部法律了。究其原因主要在于第四十九條雙倍賠償的規(guī)定?！敖洜I者提供商品或者服務有欺詐行為的，應當按照消費者的要求增加賠償其受到的損失，增加賠償的金額為消費者購買商品的價款或者接受服務的費用的一倍?！痹谶@一條款的支持下，王海們的“打假”行動有力地凈化了市場，提高了產品質量與服務水平。

但“功利性政策”絕不等同于“急功近利”的政策，前者需要寬容的心態(tài)，制定出一套適合長遠發(fā)展和行之有效的制度，需要持久的實施，不斷地汲取教訓、總結經驗，效益自然會凸顯出來。就武漢警方的新政而言，獎勵甜頭的誘導，自然激起群眾參與交通秩序治理的積極性。而“拍客”隊伍的日益龐大，所披露的交通違章數量必然會逐月上升。

也就是說，逐月上升的交通違章情勢原本就是武漢交通違章的真實面目，以往警方掌握的違章證據在“人民戰(zhàn)爭”的汪洋大海里，簡直是“滄海一粟”。出乎決策層意料之外的數據，加之突如其來的一些問題與沖突，再面對一些質疑與指責，讓寄望于依靠一場轟轟烈烈的“群眾運動”就解決全部問題的愿景落空。不評估政策的可行性，單憑一兩個決策人的心血來潮，“一拍腦門”就決定的急功近利政策，一遇困難就會“一拍大腿”開遛，草率出臺又草率廢止，不明的生換來不白的死。