張 旺

（水利部發(fā)展研究中心，100038，北京）

我國工業(yè)化中期發(fā)展階段的國情和特殊的自然地理環(huán)境、氣候條件，決定了水利發(fā)展的長期性、艱巨性，決定了水利基礎設施建設投入的巨大需求。我國水利基礎設施的地位、公益性、準公益性特征，決定了水利建設的艱巨性和投融資體制機制構建的復雜性。今后一段時期是實現全面建設小康社會戰(zhàn)略目標的關鍵時期，也是我國推進工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化的重要時期。黨中央、國務院對新時期水利建設提出了更高的要求，水利建設的任務仍然十分繁重。探索、創(chuàng)新和構建新的水利投融資機制，是決定水利發(fā)展的緊迫的歷史性重大課題。

一、水利建設投資缺口仍然很大

1.我國水利建設的任務仍然十分繁重

目前我國處于工業(yè)化中期階段，水利對經濟社會發(fā)展的支撐仍顯不足,未來一段時期我國水利建設和發(fā)展的任務仍然十分繁重。黨的十七屆三中全會和中央農村工作會議對水利工作提出了新的更高要求，確定了完成病險水庫除險加固、農村飲水安全、灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造等三大工作目標，提出了加強大江大河大湖治理、大中型水利骨干工程建設、排灌泵站配套改造、水源工程建設、小型農田水利設施建設、小流域綜合治理等十大任務。隨著我國經濟社會快速發(fā)展、人民生活水平的日益提高和生態(tài)環(huán)境保護的加強，對水利基礎設施公共服務的需求越來越大，對加快水利事業(yè)發(fā)展的要求越來越迫切。

2.加快水利發(fā)展需要更大規(guī)模的水利投入

“十一五”是各五年計劃中投資總額最高的五年，也是歷史上水利實際投資量第一次超過規(guī)劃目標的五年?！笆晃濉逼陂g中央水利建設投資達2760億元，全國水利建設投資超過6000億元，分別為“十一五”規(guī)劃投資目標的158%和116%。僅2009年全國就完成水利投資1427億元，其中中央水利建設投資637億元，地方省級水利建設投資達到790億元，投資規(guī)模創(chuàng)歷史新高。但由于水利長期發(fā)展滯后，投資渠道不穩(wěn)，水利基礎設施建設的欠賬仍然很多。

一般認為，我國工業(yè)化中期發(fā)展階段將持續(xù)到21世紀中葉甚至更長的時期。根據發(fā)達國家水利基礎設施投資的經驗，未來一段時期內，我國仍然處于水利基礎設施建設高峰期，仍需繼續(xù)加強水利基礎設施建設。經初步估算，到2020年，我國在農村飲水安全、大型灌區(qū)骨干工程續(xù)建配套與節(jié)水改造、病險水庫除險加固、中型灌區(qū)改造、排澇泵站更新改造、山洪災害防治、中小河流治理、水利血防、城市飲用水安全、水資源配置工程、農村水電等方面，共需水利投入約2.5萬億元，年均2490億元。即使按投資總額最高的“十一五”計算，今后10年資金缺口仍然巨大，中央和地方水利投資年均都將還有超過一半的缺口，其中西部地區(qū)缺口更大。

二、水利投融資體制機制亟待創(chuàng)新和重構

總體上看，我國水利投融資規(guī)模雖然有了較大幅度的增加，但始終沒有突破制約水利基礎設施應適度超前發(fā)展的投入瓶頸。根本原因在于，我們沒有找到一條適宜的促進水利加快發(fā)展的投融資路子，要么過分強調市場機制配置資本投入的作用，奢望用發(fā)展水利產業(yè)的方法解決水利事業(yè)發(fā)展中的投入問題；要么只愿看到水利公益性特征，回避市場配置資源的基礎性作用，過分依賴國家財政性資金解決水利事業(yè)發(fā)展中的投入問題。歷史經驗表明，完成繁重、艱巨的水利建設任務，必須突破傳統(tǒng)思維，敢闖敢試，大膽探索，勇于創(chuàng)新，努力構建新的符合加快水利事業(yè)發(fā)展的投融資機制，才能走出一條促進水利事業(yè)跨越式發(fā)展的道路。

1.水利基礎設施的特性

按照發(fā)揮功能的不同，可以把水利基礎設施分為承擔防洪、排澇等任務的純公益性水利基礎設施，既承擔有防洪、排澇等公益性任務又有供水、水力發(fā)電等經營性功能的準公益性水利基礎設施，以及具有城市供水、水力發(fā)電等功能的經營性水利基礎設施。

水利基礎設施具有國民經濟基礎特性。水利基礎設施公共服務處于國民經濟生產部門的“上游”，是其他生產部門生產和再生產時所必需的投入品，其他生產部門賴以生存和發(fā)展的基礎條件，在國民經濟和社會發(fā)展中具有非常重要的支撐作用。水利基礎設施具有公共或準公共品特性。防洪、抗旱、水土保持等公共服務不能像一般性商品和服務那樣能夠加以自由選擇或排斥（或排斥的成本過高），具有公共品或準公共品特征；同時，同一水利工程防洪、抗旱的公共服務功能和發(fā)電、供水等準公共服務功能并存，也使水利基礎設施具有較強的外部性和低經濟效益、高社會效益特性。水利基礎設施具有自然壟斷性。水利基礎設施的網絡性和大投入高沉淀成本性質，使得在一定區(qū)域只能由一家水利基礎設施提供全部水利產品和服務，形成水利基礎設施的自然壟斷特性。

2.水利投融資體制改革的基本思路

水利基礎設施的特性決定，重新構建水利投融資體制機制，不能夠套用一般的改革思路和模式，必須充分把握水利的性質與特點，既要看到其基礎性和公共性特性，也要看到其壟斷性和經營性的一面；既要充分發(fā)揮政府公共財政投資主導作用，又要充分發(fā)揮市場配置資源的基礎性作用，逐步形成 “以政府公共財政投入為主，充分發(fā)揮市場融資作用，積極鼓勵群眾投入，廣泛吸引社會資本參與”四位一體的政府和社會共同推動水利發(fā)展的新體制機制。

首先要堅持以政府公共財政投入為主渠道。公益性水利基礎設施建設投入必須全部由政府公共財政出資，準公益性水利基礎設施的公益性部分也必須由政府公共財政出資。

其次要堅持充分發(fā)揮市場融資作用。充分發(fā)揮市場配置資源的基礎性作用是社會主義市場經濟體制下資源配置的基本方式。大量的準公益性水利基礎設施建設在發(fā)揮政府公共財政主渠道作用的同時，必須充分發(fā)揮市場融資的作用，既要重視直接融資，更要重視間接融資，不僅要重視吸引內資，更應該重視吸引外資。還要注意發(fā)揮投資政策的引導作用。

再次要堅持積極鼓勵群眾投入。量大面廣的農田水利基礎設施投入和農村飲用水安全工程投入，是水利基礎設施建設投入的重要組成部分，也與廣大農民群眾的切身利益密切相關。必須充分發(fā)揮農民群眾的作用，在農村水利建設中積極引導和鼓勵農民參與和投入。

最后要堅持廣泛吸引社會資本參與。水利事關人民群眾的生命和財產安全，水利基礎設施建設需要依靠全社會力量。水利的準公共產品特性也為吸引社會資本參與提供了前提條件。除了屬于“純公共產品”水利基礎設施建設外，“準公共產品”和具有一定營利性的水利基礎設施建設，必須創(chuàng)造條件吸引社會資本參與水利基礎設施建設，為經濟社會的又好又快發(fā)展奠定基礎條件。

三、對水利投融資渠道進行“四位一體”創(chuàng)新

按照“四位一體”水利投融資新模式，創(chuàng)新水利投融資渠道，除了要繼續(xù)擴大政府公共財政投資規(guī)模外，還必須在金融機構融資、構筑新平臺融資、群眾參與合作以及吸引社會資本投入等方面進行創(chuàng)新。

1.繼續(xù)加大政府公共財政投資水利建設的力度

（1）各級政府要始終把水利基礎設施建設作為重點，加大財政投入力度

發(fā)達國家的水利發(fā)展經驗表明，在水利快速發(fā)展和改革時期，離不開政府的扶持和公共財政的投入。在我國工業(yè)化發(fā)展中期階段和全面建設小康社會的關鍵時期，要站在協(xié)調發(fā)展、國民經濟基礎適度超前發(fā)展的高度，堅持充分發(fā)揮政府公共財政投入的主渠道作用，各級財政對水利的投入要不低于財政經常性收入。穩(wěn)定并逐步較大幅度地提高中央預算內水利固定資產投資的比重，逐步提高地方預算內固定資產投資中水利投資的比重。

（2）在延長水利建設基金征收期限基礎上完善和充實征收渠道

積極協(xié)調財政等有關部門，抓緊制訂出臺完善和充實后的新的水利建設基金征收使用管理辦法。在新辦法中，要把車輛購置稅從目前的定額征收水利建設基金調整為從量征收、進一步落實中央財政轉移地方的新增成品油消費稅收入中提取3%用于水利建設的政策；積極研究從城維稅收入、土地有償出讓收入、企業(yè)和金融機構經營收入、國有資源有償使用收入、國有資產有償使用收入、國有資本經營收益等等項目中征收水利建設基金的可行性和方案。用好國家重大水利工程建設基金。加大各項水利規(guī)費征收力度。擴大水資源費征收范圍，加強水資源費征收使用管理。抓好河道工程修建維護費、河道采砂管理費、占用農業(yè)灌溉水源和灌溉工程設施補償費、水土保持設施補償費的征收工作，提高水利規(guī)費使用效益。

（3）穩(wěn)定和擴大政府公共財政對水利的專項投入

水利財政專項資金已成為水利建設投資的重要來源，在小型病險水庫除險加固、小型農田水利、中小河流治理等方面發(fā)揮了重要的作用。2009年中央財政水利專項資金規(guī)模已達153.4億元，占中央水利建設總投資的24%。未來一段時期，要繼續(xù)大幅度增加中央和省級水利財政專項投資規(guī)模，加快病險水庫除險加固、小型農田水利建設、中小河流治理等專項工程的實施。建立農田水利建設資金穩(wěn)定增長的機制，逐步加大中央和省級小型農田水利設施建設補助專項資金規(guī)模，完善小型農田水利專項資金“民辦公助”投入機制。擴大財政水利專項投資涉及的領域，把涉及民生、量大面廣、難以納入基本建設程序管理的項目，如山洪災害防治、農村河道綜合整治、小型水源工程、農村水電增效減排等，納入公共財政水利專項的范疇，發(fā)揮其在穩(wěn)定水利投資規(guī)模、加快民生水利發(fā)展等方面的積極作用。

2.充分發(fā)揮水利基礎設施建設市場融資作用

（1）發(fā)行水利建設債券進行融資

發(fā)行債券所籌集的資金使用期限較長，不受債券投資人的干涉，債券利息還可以在稅前支付并計入成本，具有“稅盾”的優(yōu)勢。發(fā)行企業(yè)債券也是美國在水利工程的建設中經常使用的一種融資方式，20世紀70年代末以后，債券已經取代國家撥款，成為田納西流域管理局建設投資主要來源。我國在一定時期內針對特定的政策目標和專門用途，允許特定部門發(fā)行專項債券，滿足大規(guī)?；A設施建設的需要。鐵道部2008年鐵路建設投資規(guī)模達到8000億元，其中僅發(fā)行鐵路建設債券融資就達到1000億元。水利基礎設施同樣作為國民經濟的重要基礎設施，完全可以借鑒鐵路債券的成功做法，發(fā)行長期水利建設債券。長期水利建設債券是項目融資，可以有多種方案，但最基本的特點是國家擔保、在構建水利出資人后由企業(yè)融資平臺發(fā)行、市場融資、期限長、規(guī)模大、渠道穩(wěn)，實質上長期水利建設債券具有準國債性質?？梢砸运こ探ǔ蛇\行的收益償還本息，不足部分可以使用水利建設基金、水資源費等還本付息。

（2）爭取加大銀行融資對水利建設的支持力度

發(fā)達國家的發(fā)展經驗表明，在大規(guī)模水利基礎設施建設階段，政府出臺了很多包括長期優(yōu)惠貸款、土地贈予、免稅等優(yōu)惠貸款政策，較好地解決了基礎設施建設中的資金缺口問題。我國國家政策性銀行除了繼續(xù)對節(jié)水灌溉等項目進行優(yōu)惠貸款外，還應擴大優(yōu)惠貸款的范圍，在貸款利率、貸款額度、貸款期限等方面給予優(yōu)惠，對準公益性和經營性水利工程投資實行40～50年長期限、低利率（低于2%）等優(yōu)惠政策。還要積極利用國外政府和國際金融組織貸款，對于低息、長期的優(yōu)惠國外貸款應更多地安排用于水利項目的建設。通過水資源費、水利建設基金等收入作為質押進行銀行融資。積極探索公益性水利項目“收益權”質押貸款，擴大水利投融資渠道。同時，水利行業(yè)要進一步建立健全制度保障，落實項目法人責任制，提高經營管理水平和投資效益，完善信用結構，提高水利整體的信用等級，擴大銀行貸款對水利建設的支持力度。

（3）進一步完善財政貼息制度

對商業(yè)銀行貸款進行貼息補助，貼息資金由國家財政提供。擴大水利項目財政貼息的范圍，延長貼息期限。對具有重大社會影響的準公益性水利項目，實行由財政全額擔保和貼息補助；對農田排灌工程和灌區(qū)技改工程，實行無息或低息貸款優(yōu)惠，對無息項目實行財政擔保，對低息項目實行財政貼息；對農村供水、小水電等設施建設及貧困地區(qū)的水利建設給予較高比例的貼息。

3.積極鼓勵群眾參與和投入水利基礎設施建設

（1）用好“一事一議”政策

“一事一議”在推動農村公益事業(yè)發(fā)展中起到重要作用，激發(fā)了廣大農民參與民主政治建設的熱情，促進了農村集體生產和公益事業(yè)的良性發(fā)展。農村水利建設中要用好“一事一議”政策，切實解決“一事一議”中的實際問題。充分發(fā)揮中央、省級小型農田水利建設補助資金的引導和激勵作用，對農民及合作經濟組織和村組集體等自愿開展小型水源、渠道、機電泵站等工程設施修復、新建、續(xù)建與改造等的給予補助，對小型農田水利工程建設成效顯著的地方實行 “以獎代補”，探索和創(chuàng)新多籌多補、多干多補、以獎代補、先建后補等機制，鼓勵和引導農民投工投勞開展小型農田水利建設。農村飲用水安全工程一般以村為單位通過 “一事一議”等方式自籌資金，政府予以補助，鼓勵引導企業(yè)和個人投資農村飲用水工程建設。

（2）開展小型水利設施產權制度改革

目前我國共有各類小型農村水利工程約2000萬處，在抗御水旱災害、改善農民生產和生活條件、促進農村經濟社會發(fā)展等方面發(fā)揮了重要作用。但由于農村水利投入機制和管理體制與農村承包責任制不相適應等原因，造成成本高、效益衰減等諸多問題，對國家糧食安全構成潛在威脅。必須大力開展小型水利設施產權制度改革，在投入建設的同時就要考慮產權歸屬，落實管護責任主體。以農戶自用為主的小、微型工程，要明確產權歸農戶所有；對受益戶較多的小型工程，相關設施歸用水合作組織所有；政府補助形成的資產，歸項目受益主體所有。允許小型農田水利設施以承包、租賃、拍賣等形式進行產權流轉，吸引社會資金投入。同時，還要把水利工程管理體制改革延伸到基層，積極推動定崗定員和工程維修養(yǎng)護定額工作，確保小型水利設施良性運行。

4.廣泛吸引社會資本參與水利基礎設施建設

（1）構建依法規(guī)范運作的水利投融資平臺

水利投融資平臺對于銀行貸款融資、發(fā)行長期水利建設債券融資，甚至通過股份制進行市場融資等社會資本參與水利建設，具有不可替代的作用。但目前由于融資平臺公司舉債融資規(guī)模迅速膨脹，運作不夠規(guī)范；地方政府違規(guī)或變相提供擔保，償債風險日益加大；部分銀行業(yè)金融機構風險意識薄弱，對融資平臺公司信貸管理缺失等原因，國務院正在要求對融資平臺公司債務進行一次全面清理。本文理解，這次清理地方融資平臺公司債務，一是針對地方政府的融資平臺，二是對融資平臺公司進行清理規(guī)范，三是對承擔穩(wěn)定經營性收入的公益性項目融資任務并主要依靠自身收益償還債務的融資平臺公司，要充實公司資本金，完善治理結構，實現商業(yè)運作。水利具有很強的公益性特征，其融資能力較弱，又是經濟社會發(fā)展的重要基礎設施，其建設投入主要應由政府公共財政提供，但由于目前受我國財力限制，不可能完全實現通過財政預算等渠道解決。而且在目前中央與地方事權劃分上，地方政府承擔過多的事務。通過融資平臺進行市場融資是其加快發(fā)展的無奈之舉。在特定時期和特定條件下，通過構建水利融資平臺進行水利基礎設施建設融資，是解決發(fā)展中瓶頸問題的有效措施。目前最重要和最關鍵的是必須要求融資平臺的規(guī)范性運作，依法進行融資，規(guī)避融資風險。中央轉貸地方國債資金要有一定比例用于水利建設。

（2）通過股份公司融資投入水利建設

對于預期營利能力較強、政府投資補助后社會資金能夠獲取相應投資回報的水利建設項目，可采用合資公司的形式進行投資建設，通過地方政府的融資平臺或社會企業(yè)招募資本金組建股份制公司，對項目進行建設和管理。地方政府融資平臺可以以水利工程占用的土地折價、財政資金以及其他資金入股投資。對于正在運行的營利能力強的水利項目，可以通過組建資本經營公司形式進行股份制改造和上市發(fā)行股票，以公募方式公開發(fā)行股票和資本市場再融資投資水利。也可以通過資本市場減持國家持股比例，將所變現的資金用于水利新項目的投資。

（3）通過特許經營權方式進行投入

根據行業(yè)準入的相關規(guī)定，將城市供水、污水處理、水庫、輸水管道等水利項目的建設與運營通過BOT、TOT、PPP等特許權協(xié)議的方式交由社會投資者進行建設和運營，政府或所屬機構對項目的建設和經營提供一種特許權協(xié)議作為項目融資的基礎，由社會投資者組建的項目公司安排融資，負責建設、運營，獲取商業(yè)利潤和承擔風險。

四、推進水利投融資改革的相關建議

1.積極推動水利發(fā)展與改革政策性文件的出臺

水利投融資體制機制的改革與創(chuàng)新，離不開黨中央、國務院的重視和各個部門、全國各地的大力支持。尤其是黨中央、國務院關于加快水利發(fā)展與改革的政策性文件，對于水利投融資創(chuàng)新具有巨大的推動作用，如能早日出臺水利發(fā)展與改革的政策性文件，在文件中明確增加財政投入、完善充實水利建設基金、水利長期優(yōu)惠貸款和長期水利建設債券等投融資創(chuàng)新政策，必將大大加快水利投融資改革的進程。

2.抓緊研究制定完善和充實水利建設基金的方案

積極協(xié)調財政等相關部門，確保水利建設基金在2010年到期后能夠繼續(xù)延長征收使用期限。在延長水利建設基金征收期限的基礎上，從城維稅收入、土地有償出讓收入、企業(yè)和金融機構經營收入、非稅收入等方面，特別是從政府性基金、國有資源有償使用收入、國有資產有償使用收入、國有資本經營收益等方面，抓緊研究部署完善和充實水利建設基金方案工作，深入研究論證從中征收水利建設基金的可行性和方案。

3.深入研究論證水利市場融資的途徑和方式

把水利長期優(yōu)惠貸款政策研究和完善充實水利建設基金研究作為水利部當前兩項重大課題，組織權威研究機構和專門力量進行深入研究。在中央銀行和金融機構的配合下，細致剖析當前國家長期優(yōu)惠貸款的政策，提出水利長期優(yōu)惠貸款的項目類型、貸款期限、貸款利率、支持規(guī)模以及貸款對象等的方案，協(xié)調溝通中央銀行和相關金融機構，爭取出臺水利長期優(yōu)惠貸款的政策規(guī)定。深入研究國內相關行業(yè)（如鐵路）債券發(fā)行的做法和經驗，剖析我國當前債券管理的政策，研究提出發(fā)行水利建設債券的可供選擇的方案（包括發(fā)行主體、發(fā)行規(guī)模、債券品種及期限、債券利率、發(fā)行方式及對象、債券償還、債券擔保以及承銷商的選擇等），積極與財政、發(fā)展改革等相關部門協(xié)調溝通，推動長期水利建設債券的早日籌集使用。

4.放寬社會資本進入水利建設的市場門檻

要研究和制定具體、明確、可操作的配套制度和政策措施，同時建立和完善吸引社會資本投資水利的制度環(huán)境。抓緊研究即將出臺的“政府投資條例”對水利投入的相關規(guī)定，研究社會資本投資水利的具體方式，企業(yè)投資項目的核準管理辦法，社會投資回報方式，項目建成后的經營方式，政府的支持政策，政府監(jiān)管措施等。通過立法的形式，把國家關于放寬市場準入、引入競爭機制，促進水利發(fā)展的方針政策制度化、法制化，使之成為各方面必須遵循的行為準則。

5.大力整合各類水利建設資金

目前我國水利基礎設施建設投資的渠道很多，既有固定資產投資，又有財政專項投入，既有以工代賑、農業(yè)綜合開發(fā)資金，又有農資綜合補貼，既有財政預算內資金投入，又有水利建設基金、水資源費等規(guī)費投入。資金渠道不同，主管部門不同，使用要求不同，分散使用、重復投入、重復建設不可避免。提高資金的使用效率，必須加強統(tǒng)籌協(xié)調，整合各類水利建設資金，以規(guī)劃為依托，綜合考慮資金的投入使用，最大限度發(fā)揮有限資金的效益和效率。

6.創(chuàng)新水利基礎設施建設投入的政策環(huán)境

最主要的是要創(chuàng)造增加水利投入的優(yōu)惠政策環(huán)境。繼續(xù)對水利設施及其管護用地（如水庫庫區(qū)、大壩、堤防、灌渠、泵站等用地）免征土地使用稅。對純公益性水利項目免征占用耕地稅，對準公益性水利項目減征占用耕地稅。對水利基礎設施項目實行企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策。對水利工程供水免征營業(yè)稅，降低小水電的增值稅負擔。逐步完善水利基礎設施、節(jié)水、水資源綜合利用等節(jié)水項目和產品的稅收優(yōu)惠與補貼政策。

[1]陳雷.關于幾個重大水利問題的思考——在2010年全國水利規(guī)劃計劃工作會議上的講話[R].2010.

[2]羅仁堅.我國鐵路投融資體制改革研究[J].中國鐵路，2006（5）.