王開榮，茹玉英

（黃河水利科學(xué)研究院，450003，鄭州）

海陸、河海劃界是一項(xiàng)意義重大而迫切的工作，是我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)和科學(xué)技術(shù)新發(fā)展的需要，也是加速實(shí)現(xiàn)河、海、陸法制化管理的需要。2004年10月，經(jīng)水利部部務(wù)會(huì)議審議通過，《黃河河口管理辦法》自2005年1月1日起施行。黃河河口河海劃界問題也由此提出。

一、基于法律法規(guī)屬性的理論基礎(chǔ)

河海劃界的法律依據(jù)在我國沒有先例，但在世界許多國家卻有明確的規(guī)定。澳大利亞1995年《海岸保護(hù)與管理法》，英國1949年《英國海岸保護(hù)法》，法國《關(guān)于海濱的保護(hù)、開發(fā)和治理》及《農(nóng)村法典》，加拿大《加拿大海洋法》，美國 1972年《海岸帶管理法》、1976年《美國加利福尼亞州海岸帶條例》、《美國康涅狄格州海岸帶管理?xiàng)l例》，以及新加坡《新加坡防止海洋污染法令》等，都對(duì)海域管理范圍作了明確規(guī)定。其中尤以英國具有最全面的規(guī)定，英國已經(jīng)對(duì)全國111條河流劃分了河海的管理范圍。

目前法律上對(duì)海域論述最權(quán)威的文件應(yīng)是1994年通過、我國于2005年簽約并施行的《聯(lián)合國海洋法公約》。韓曾萃在引用和總結(jié)國內(nèi)外海洋法的條文、權(quán)威的學(xué)術(shù)專著及相關(guān)論文后認(rèn)為：《聯(lián)合國海洋法公約》最突出的優(yōu)點(diǎn)是將名詞的科學(xué)性與法律的嚴(yán)肅性、可操作性完美地結(jié)合在一起，它應(yīng)是我國海洋法系統(tǒng)的法律基礎(chǔ)，其他的法律文件（包括名詞定義與基本精神）不能與之相沖突?！堵?lián)合國海洋法公約》的第九條規(guī)定，“如果河流直接流入海洋，基線應(yīng)是一條在兩岸低潮位線上兩點(diǎn)之間橫越河口的直線”，明確定義了河口下界與海域的分界線。

在我國，有關(guān)涉海、涉水的部分法律和行政法規(guī)主要包括：《中華人民共和國河道管理?xiàng)l例》（1988.06）、《中華人民共和國領(lǐng)海及毗連區(qū)法》（1992.02）、《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》（1997.01）、《中華人民共和國防洪法》（1998.01）、《中華人民共和國土地管理法》（1999.01）、《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》（1999.12）、《中華人民共和國海域使用管理法》（2002.01）、《中華人民共和國水法》（2002.10）、《中華人民共和國海洋傾廢管理?xiàng)l例》（2005.04）等。在上述涉海、涉水的部分法律和行政法規(guī)中，只有海域使用管理法明確了陸海分界線就是海岸線；即使如此，海岸線的準(zhǔn)確定義仍未明確。

相比較而言，有關(guān)涉海的法律法規(guī)對(duì)管理范圍的界定要比涉水的法律法規(guī)更為明確。以海洋環(huán)境保護(hù)法為例，其中第十章附則的第九十五條第三項(xiàng)規(guī)定：“濱海濕地,是指低潮時(shí)水深淺于六米的水域及其沿岸浸濕地帶,包括水深不超過六米的永久性水域、潮間帶（或洪泛地帶）和沿海低地等?！钡珶o論是水法、防洪法還是河道管理?xiàng)l例，對(duì)河口地區(qū)管理都沒有明確的界定。

對(duì)海岸線沒有明確的界限和操作上的困難，造成涉海各方在一些地區(qū)出現(xiàn)了管理范圍的交叉與重疊。1999年，由時(shí)任國務(wù)院主要領(lǐng)導(dǎo)圈閱同意的《關(guān)于開展我國海域行政區(qū)域界線勘定工作的請(qǐng)示》(國土資發(fā)〔1999〕213 號(hào))中明確指出:“海域勘界以陸海分界線即平均大潮高潮線為起點(diǎn)?！贬槍?duì)黃河河口的涉海、涉水問題，亦有相關(guān)的條例和辦法頒布實(shí)施。其中，《黃河河口管理辦法》對(duì)黃河河口的區(qū)域范圍進(jìn)行了認(rèn)定，并特別指出了作為河口容沙區(qū)域的淺海區(qū)的劃定問題。因此，在進(jìn)行黃河河口河海劃界時(shí)，必須充分尊重上述有關(guān)條例和辦法，切實(shí)保障條例和辦法在實(shí)踐過程中真正落到實(shí)處。

二、基于自然和演變屬性的理論基礎(chǔ)

基于自然和演變因素對(duì)黃河河口進(jìn)行河海劃分，涉及以下兩個(gè)核心問題。

1.黃河河口三角洲系統(tǒng)是黃河流域系統(tǒng)的有機(jī)組成部分

自然界和人類社會(huì)任何事物都是以系統(tǒng)的形式存在的。就流域地貌系統(tǒng)而言，陸中臣、賈紹鳳等學(xué)者采用系統(tǒng)科學(xué)的方法，從空間系統(tǒng)上考慮了流域的上、中、下游，從功能上考慮了侵蝕、搬運(yùn)和堆積過程，從形態(tài)上考慮了坡面、河床和三角洲，從時(shí)間上考慮了流域系統(tǒng)地貌的發(fā)育過程，并將整個(gè)河流系統(tǒng)分為坡地、河道、三角洲3個(gè)子系統(tǒng)。其中，三角洲系統(tǒng)包括兩個(gè)主要部分：三角洲平原和三角洲前緣。三角洲平原包括已經(jīng)出露和接近出露水面的部分和河道，這些河道為淺水環(huán)境所分割；三角洲前緣是指徑流進(jìn)入海洋及其擴(kuò)散的區(qū)域，即三角洲岸線與岸線垂直的斜坡地區(qū)。河口作為河流的有機(jī)組成部分，是不可分割的。河口作為河流與受水體相連接的區(qū)域，其范圍“一般情況下應(yīng)包括受到受水體影響的河段和河流影響受水體的區(qū)域，對(duì)于入海河流單純河流或海洋特性之間的過渡地帶均屬于河口的范圍”。

河口是流域水沙的承泄區(qū)域。統(tǒng)計(jì)結(jié)果表明：黃河每年有超過70%的水沙輸送至河口地區(qū)，而這些水沙的承泄是通過百余公里的入海通道和大范圍的容沙區(qū)域 （包括淺海區(qū)域）而實(shí)現(xiàn)的。黃河河口的這種自然客觀屬性決定了在進(jìn)行流域綜合治理時(shí)，必須將其作為重要內(nèi)容而加以考慮。

更為重要的是，河口基準(zhǔn)面的狀況制約著沖積性河流下游河道的宏觀沖淤趨勢(shì)。大量研究和試驗(yàn)成果表明：沖積河流平衡縱剖面受多種因素的影響，其中水沙條件是主導(dǎo)因素。流量愈小、來沙量愈大、來沙的顆粒愈粗和河型愈寬淺散亂時(shí)，平衡縱剖面愈陡。在上述主要條件變化不大時(shí)，形成的新縱剖面理應(yīng)圍繞相對(duì)平衡縱剖面上下波動(dòng)調(diào)整且變化不大，并隨著河口基準(zhǔn)面抬高狀況相應(yīng)地在一定的河段內(nèi)較原縱剖面近于平行抬高。即黃河流域的來水來沙條件主要決定著黃河下游縱剖面的陡緩和形態(tài)，而黃河河口基準(zhǔn)面的狀況制約著黃河下游河道宏觀的沖淤趨勢(shì)和淤積抬升的速率和幅度。眾多的研究成果表明：三角洲岸線的淤長趨勢(shì)與海洋潮汐、海洋動(dòng)力因素以及濱海區(qū)的容沙范圍存在密切關(guān)系。

2.黃河河口的淤積延伸擺動(dòng)改道及其入海泥沙的輸移擴(kuò)散，是決定容沙區(qū)域的重要因素

“淤積、延伸、擺動(dòng)、改道”，是黃河河口入海流路在一定水沙條件下的自然規(guī)律，這一規(guī)律是由黃河獨(dú)特的來水來沙特性和三角洲濱海區(qū)域的海洋動(dòng)力條件決定的。黃河攜帶的泥沙在河口地區(qū)落淤，使河口的沙嘴不斷向口門外濱海區(qū)延伸。隨著延伸長度的增加，溯源淤積加劇，河床不斷抬高。當(dāng)河床抬高到一定程度時(shí)，水流將自動(dòng)地尋找低洼地區(qū)，另圖捷徑入海。此后，沙嘴延伸、河床抬高的過程又將在新的基礎(chǔ)上重新開始。黃河三角洲的演變過程，就體現(xiàn)在尾閭河道的“淤積、延伸、擺動(dòng)、改道”的周期性變化上。在一般情況下，每次改道后形成的黃河入海流路，其尾閭河型多經(jīng)歷改道初期的游蕩散亂—?dú)w股—單一順直—彎曲—出汊擺動(dòng)—再改道散亂的過程。

巨量泥沙的入海擴(kuò)散及其海岸線的劇烈變遷，是黃河河口演變的突出特征。黃河大量泥沙通過入海通道經(jīng)口門進(jìn)入濱海區(qū)后，其輸移擴(kuò)散的影響因素主要有潮流、風(fēng)海流、風(fēng)暴大浪、海洋激流、余流、環(huán)流等；由于三角洲各部位海洋動(dòng)力因素及海域狀況不同且差異很大，故黃河入海位置不同，淤積和擴(kuò)散的狀況不同。相關(guān)研究成果表明：清水溝流路時(shí)期，河口濱海區(qū)向外輸送的懸沙主要隨落潮流向東北方向運(yùn)移，其次是向正東方向和沿岸北上。

總之，基于黃河入海泥沙的輸移擴(kuò)散范圍和其淤積、延伸、擺動(dòng)、改道、出汊的自然規(guī)律，在制定黃河河口綜合治理規(guī)劃乃至進(jìn)行河海劃界時(shí)，都必須充分考慮河口容沙的需要；換言之，在黃河防洪安全這一關(guān)系國計(jì)民生的大事面前，作為黃河入海泥沙沉泄區(qū)域的三角洲沿岸相關(guān)海域，其在黃河河口綜合治理進(jìn)程中的地位和作用不容回避。

三、基于經(jīng)濟(jì)社會(huì)屬性的理論基礎(chǔ)

特殊的自然、區(qū)位、資源等方面的優(yōu)勢(shì)，使河口海岸一直是人類活動(dòng)最為頻繁的區(qū)域，也是經(jīng)濟(jì)和文化最為發(fā)達(dá)的區(qū)域。2009年11月，國務(wù)院正式批復(fù)了 《黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》。以此為起點(diǎn)，黃河三角洲地區(qū)的發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略，成為國家區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分?；邳S河河口的經(jīng)濟(jì)社會(huì)屬性，在關(guān)注黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展的同時(shí)，絕對(duì)不能忽視流經(jīng)規(guī)劃區(qū)域的黃河河段（尤其是黃河河口）至關(guān)重要的地位和影響。

黃河河口的經(jīng)濟(jì)社會(huì)屬性集中體現(xiàn)在以下4個(gè)方面：

1.輸送排泄流域的洪水泥沙進(jìn)入海洋，并能防御凌汛、風(fēng)暴潮對(duì)河口三角洲地區(qū)人民生命財(cái)產(chǎn)安全和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的威脅

20世紀(jì)50年代以來，河口地區(qū)生產(chǎn)日益發(fā)展，對(duì)防洪要求日益迫切，不容許尾閭河道再任意改道。為了保護(hù)河口地區(qū)的工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)并減輕黃河下游防洪負(fù)擔(dān)，分別于1953年、1964年和1976年有計(jì)劃地實(shí)施了3次人工改道，1996年又實(shí)施了“清8”人工改汊造陸采油工程。1976年黃河改道清水溝流路以來，黃河河務(wù)部門、勝利油田、東營市共同對(duì)清水溝流路進(jìn)行了大量的治理，如1988年在河口進(jìn)行的以 “盡量延長現(xiàn)行清水溝流路使用年限”為目標(biāo)的疏浚試驗(yàn)，1996年以來實(shí)施的河口治理一期工程，1997年、2001年、2004年相繼實(shí)施的挖河疏浚工程，2002年以來進(jìn)行的黃河調(diào)水調(diào)沙試驗(yàn)等。河口地區(qū)的防洪工程經(jīng)過數(shù)十年的努力，初步形成了包括200多km各類堤防、20余處險(xiǎn)工和控導(dǎo)工程在內(nèi)的綜合工程體系。這些治理措施對(duì)提高河口河段防洪能力，穩(wěn)定“清7”以上河道，減輕黃河下游河道淤積，保障河口地區(qū)工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和人民生命財(cái)產(chǎn)的安全起到了重要作用。

2.為河口三角洲地區(qū)居民生活和工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展提供必要的水資源

黃河水資源是黃河三角洲地區(qū)的主要客水資源，該地區(qū)每年90%以上用水依靠黃河供給。隨著當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，黃河流域內(nèi)水資源短缺的狀況日益加劇，作為黃河徑流泥沙承泄區(qū)域的河口三角洲地區(qū)也不例外。在20世紀(jì)90年代的10年間，黃河河口斷流頻發(fā)，年均斷流天數(shù)高達(dá)99.7天，1997年更是達(dá)到了創(chuàng)紀(jì)錄的226天。頻繁的斷流給當(dāng)?shù)鼐用裆詈凸まr(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來了嚴(yán)重影響。1997年東營市遭受了入夏以來的特大干旱，加上黃河長時(shí)間斷流，致使河口地區(qū)陷入水荒，東營市作物受旱總面積9.92萬hm2（其中成災(zāi)7.79 萬 hm2， 絕產(chǎn) 2.13 萬 hm2），6.33萬hm2秋作物未能播種，70多萬人吃水告急。面對(duì)如此嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)，1998年，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，國家計(jì)委、水利部聯(lián)合頒布了 《黃河可供水量年度分配及干流水量調(diào)度方案》和《黃河水量調(diào)度管理辦法》，根據(jù)當(dāng)時(shí)黃河來水量實(shí)際以及沿黃經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r，細(xì)化了沿黃包括天津、河北等11個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的用水指標(biāo)；確定了各地區(qū)用水“豐增枯減”的分配原則；正式授權(quán)黃河水利委員會(huì)統(tǒng)一調(diào)度黃河水資源。自1999年正式實(shí)行統(tǒng)一調(diào)水以來，黃河創(chuàng)造在流域來水持續(xù)偏枯的情況下不斷流的奇跡。

3.為河口三角洲地區(qū)居民生活和經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了廣闊空間和豐富的自然資源

黃河巨量泥沙在淺海區(qū)的沉淤堆積，演變形成了廣袤的三角洲平原。有關(guān)的統(tǒng)計(jì)結(jié)果表明：1855—1954年期間，實(shí)際走河64年，黃河河口（利津站）累計(jì)來沙量930多億t，年均來沙量 14.58 億 t，共造陸 1 510 km2，年均造陸 23 km2。1954—2001年，黃河三角洲新生陸地面積達(dá)990 km2，其中1954—1976 年造陸 548.3 km2，1976—2001年造陸441.7 km2。得益于黃河巨量泥沙的入海，黃河口三角洲地區(qū)的土地資源優(yōu)勢(shì)是其他大江大河的河口所無法比擬的。同時(shí)，依賴于黃河入海泥沙塑造的河口三角洲，當(dāng)?shù)刎S富多樣的生物、植物資源也得以形成。以黃河三角洲自然保護(hù)區(qū)為例，據(jù)考察認(rèn)定：區(qū)內(nèi)現(xiàn)有各種野生動(dòng)植物1921種，其中，水生動(dòng)物641種，鳥類269種，植物393種。在植物類型中，屬國家二類重點(diǎn)保護(hù)植物的野大豆廣泛分布，面積達(dá)0.8萬hm2。此外，5.1萬hm2的天然草場(chǎng)、0.07萬hm2的天然實(shí)生柳林和0.81萬hm2的天然檉柳灌木林也在保護(hù)區(qū)內(nèi)分布。保護(hù)區(qū)內(nèi)還有華北平原面積最大的人工刺槐林，面積達(dá)1.2萬hm2。所有這些，都使得黃河河口地區(qū)成為我國東部沿海土地后備資源最多、開發(fā)潛力最大的地區(qū)之一。

4.維系河口三角洲地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)的良性發(fā)展

黃河河口及其鄰近海域是我國生產(chǎn)力水平最高的海區(qū)之一。20世紀(jì)70年代以前，黃河每年向海輸入580億m3的淡水（占環(huán)渤海入海徑流量的70%以上）、11億t的泥沙（占環(huán)渤海入海輸沙量的90%以上）和大量營養(yǎng)鹽，在河口三角洲區(qū)域和鄰近海域形成了良好的生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)。但是，自20世紀(jì)90年代以來，黃河河口斷流頻發(fā)，入海水量銳減，當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)系統(tǒng)遭到了極大損害，出現(xiàn)了草甸植被向鹽生植被退化、濕地面積萎縮、生物多樣化及水域生物資源衰減等生態(tài)失衡問題，嚴(yán)重威脅著黃河河口三角洲生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。有關(guān)統(tǒng)計(jì)資料顯示：20世紀(jì)90年代與70年代相比，黃河三角洲濕地萎縮了將近一半，魚類減少40%，鳥類減少30%，黃河刀魚、東方對(duì)蝦等珍稀魚類紛紛絕跡。1999年正式實(shí)行黃河統(tǒng)一調(diào)水，在一定程度上改善了河口的來水量，對(duì)支持黃河三角洲地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)的良性發(fā)展起到了重要作用。尤其是2008年6月黃河第八次調(diào)水調(diào)沙，首次與生態(tài)調(diào)度相結(jié)合，有組織地向河口濕地生態(tài)補(bǔ)水。通過本次生態(tài)調(diào)度，河口濕地增加了淡水補(bǔ)給量，水面面積有所增加，對(duì)濕地的生態(tài)改善和良性維持起到一定的作用，三角洲濕地新增水面223 hm2，入?？谔幵黾铀? 232 hm2；在距河岸4 km的范圍內(nèi)，生態(tài)補(bǔ)水后，地下水水位提高幅度在0.02 m～0.65 m之間。

四、黃河河口河海劃界的原則及指導(dǎo)思想

1.自然因素原則

尊重黃河河口的客觀屬性和自然演變規(guī)律，是進(jìn)行黃河河口河海界限劃定的最根本原則?；谶@一原則，在進(jìn)行黃河河口河海劃界時(shí)必須考慮黃河河口以下幾個(gè)方面的自然與演變特點(diǎn)：

①徑流泥沙在河口形成過程中占有主導(dǎo)地位，即黃河河口為陸相河口；②淤積—延伸—擺動(dòng)—改道是黃河河口在一定水沙條件下的自然演變規(guī)律；③河口岸線的淤積延伸對(duì)黃河下游的淤積和持續(xù)抬升具有不利反饋影響；④巨量泥沙的入海擴(kuò)散及其所必需的容沙范圍；⑤演變過程十分劇烈，尤其是在汛期。

2.社會(huì)因素原則

對(duì)黃河河口進(jìn)行河海劃界，歸根結(jié)底是為了更好地開發(fā)、利用和保護(hù)其自身所蘊(yùn)涵的經(jīng)濟(jì)社會(huì)功能，更好地服務(wù)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。

輸送排泄流域的洪水泥沙進(jìn)入海洋，并能防御凌汛、風(fēng)暴潮對(duì)河口三角洲地區(qū)人民生命財(cái)產(chǎn)安全和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的威脅，是黃河河口最為基本的經(jīng)濟(jì)社會(huì)屬性，其他經(jīng)濟(jì)社會(huì)屬性的發(fā)揮均依賴于這一基本屬性的穩(wěn)定與否。顯然，在考慮黃河河口河海劃界的社會(huì)因素時(shí)，必須將河口的安全問題放在首要位置。

3.指導(dǎo)思想

綜上所述，不難理解和得出黃河河口河海劃界的指導(dǎo)思想是：充分考慮黃河河口的自然特性、入海水沙運(yùn)行演變規(guī)律和河口容沙的需要，以維持河口泄洪排凌和行水輸沙功能、保障河口三角洲地區(qū)乃至黃河下游防洪安全為根本前提條件，凡對(duì)黃河河口泄洪排凌和行水輸沙有一定影響、陸相徑流起主導(dǎo)作用且動(dòng)態(tài)變化的區(qū)域，均應(yīng)納入河流的范圍。

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