趙 強(qiáng)

(石家莊經(jīng)濟(jì)學(xué)院，河北 石家莊 050031)

1 能源安全概述

能源安全的概念，是在石油危機(jī)的背景下產(chǎn)生的。 1974年11月，國(guó)際能源機(jī)構(gòu)宣布成立，并第—次正式提出了以穩(wěn)定原油供應(yīng)和價(jià)格為中心的“國(guó)際能源安全”的概念。20世紀(jì)80年代中期以后，隨著全球化進(jìn)程的加快，國(guó)家能源安全已不再是單純的能源供應(yīng)問(wèn)題，對(duì)生態(tài)環(huán)境、可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略等問(wèn)題的關(guān)注，正成為各國(guó)新的能源安全戰(zhàn)略中的重要組成部分，從而增加了能源使用安全的概念。

關(guān)于能源安全的含義，學(xué)術(shù)界存有很大分歧，但一般認(rèn)為，能源安全主要是指一國(guó)能源供給得到相對(duì)滿足，包括能源穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)、安全、清潔供應(yīng)的各個(gè)方面。具體可分為能源供應(yīng)安全和能源使用安全。所謂能源供應(yīng)安全，即相對(duì)充足的能源供應(yīng)，是指滿足一個(gè)國(guó)家生存與發(fā)展需要的能源供應(yīng)的連續(xù)與穩(wěn)定程度；而所謂能源使用安全，即保障生態(tài)環(huán)境安全，是指能源的使用和消費(fèi)要與環(huán)境充分和諧，對(duì)與人類休戚相關(guān)的生存與發(fā)展環(huán)境不存在任何威脅。其中，能源供應(yīng)安全是國(guó)家能源安全“量”上的要求；而能源使用安全是國(guó)家能源安全“質(zhì)”上的要求。

2 我國(guó)能源資源存在的問(wèn)題及原因

目前，我國(guó)能源問(wèn)題主要表現(xiàn)在以下幾方面：

第一，能源資源相對(duì)短缺。煤炭、石油、天然氣等常規(guī)化石能源的探明儲(chǔ)量，在世界總量中所占比重較高，煤炭資源探明儲(chǔ)量為世界第三，石油和天然氣探明儲(chǔ)量分別為世界第十和第十八位。但我國(guó)能源人均占有量遠(yuǎn)低于世界平均水平，且能源浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重，全民節(jié)能意識(shí)不強(qiáng)。

第二，能源利用結(jié)構(gòu)不合理，且能源利用效率低。在我國(guó)能源結(jié)構(gòu)中，煤炭始終占據(jù)最主要的地位，新中國(guó)成立以來(lái)，煤炭在一次能源生產(chǎn)結(jié)構(gòu)中一直占70%以上，在消費(fèi)結(jié)構(gòu)中占65%以上。而由于能源技術(shù)落后，可再生能源、清潔能源、替代能源等的開(kāi)發(fā)利用很不充分；節(jié)能減排、污染治理等技術(shù)的應(yīng)用不夠廣泛，使得能源利用效率低、污染物排放程度高，給生態(tài)環(huán)境造成巨大壓力。

第三，能源供需矛盾加劇。石油、天然氣需求增長(zhǎng)迅速，但國(guó)內(nèi)產(chǎn)量增長(zhǎng)相對(duì)緩慢，優(yōu)質(zhì)能源對(duì)外依存度不斷提高。2005年我國(guó)石油對(duì)外依存度達(dá)到42.9%，2006年達(dá)到了47%，按照最低方案預(yù)測(cè)，到2020年，石油對(duì)外依存度將達(dá)到60%。

第四，農(nóng)村能源問(wèn)題突出。農(nóng)村生活用能商品化程度偏低，西部地區(qū)農(nóng)民用能普遍不足。農(nóng)村可再生能源發(fā)展存在不平衡現(xiàn)象，政府把主要精力投入到了以沼氣為主的農(nóng)村可再生能源技術(shù)推廣中，而忽視了太陽(yáng)能、生物質(zhì)能、風(fēng)能等的發(fā)展，致使這些領(lǐng)域的技術(shù)進(jìn)步緩慢，推廣速度和效益受到影響。

3 我國(guó)能源安全保障存在的制度缺陷

3.1 法律制度的缺陷

3.1.1 能源法在能源領(lǐng)域的定位不明

國(guó)家能源辦會(huì)同國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家法制辦、財(cái)政部等15個(gè)部門(mén)，于2006年初開(kāi)始了《能源法》的立法工作，現(xiàn)發(fā)布了《能源法》征求意見(jiàn)稿，征求社會(huì)各界人士和全體公民的意見(jiàn)和建議。據(jù)介紹，能源法旨在通過(guò)法律化的制度規(guī)定，來(lái)“保障能源安全、提高能源效率、強(qiáng)化能源環(huán)?！?。

3.1.2 石油、天然氣、原子能等領(lǐng)域的能源法律缺位

目前，我國(guó)油氣行業(yè)的相關(guān)法律文件，主要包括《礦產(chǎn)資源法》、《石油及天然氣勘探開(kāi)發(fā)登記管理暫行辦法》、《石油天然氣管道保護(hù)條例》等，以及即將出臺(tái)的《能源法》。這些法律文件主要涉及了油氣資源管理體制、油氣礦權(quán)及轉(zhuǎn)讓、對(duì)外合作、稅費(fèi)、環(huán)保等領(lǐng)域，初步形成了以上游為主的法律體系。但油氣行業(yè)下游領(lǐng)域立法基本空白，許多問(wèn)題只能依賴政策性文件解決，缺乏透明度和穩(wěn)定性，甚至有悖于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)客觀規(guī)律。而專門(mén)規(guī)范原子能領(lǐng)域的法律更是缺失，只有2003年施行的《放射性污染防治法》，還有部分內(nèi)容零散規(guī)定在《礦產(chǎn)資源法》、《產(chǎn)品質(zhì)量法》中，而《原子能法》長(zhǎng)期處于缺位狀態(tài)。

3.2 能源管理體制的缺陷

我國(guó)至今沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)領(lǐng)能源領(lǐng)域事務(wù)的機(jī)關(guān)，與能源相關(guān)的管理、開(kāi)發(fā)以及研究職能分散在國(guó)家發(fā)改委、國(guó)土資源部、水利部、電監(jiān)會(huì)、國(guó)家環(huán)?？偩?、科技部、中國(guó)工程院等相關(guān)部門(mén)，“多頭管理”是我國(guó)法律執(zhí)行中的一大難題。我國(guó)即使出臺(tái)了良好的宏觀能源政策，也無(wú)專門(mén)機(jī)構(gòu)貫徹實(shí)施，更無(wú)法實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)遠(yuǎn)的政策目標(biāo)。同時(shí)，由于能源管理體制分散，能源方面的法律法規(guī)之間存在某些交叉重合的地方，甚至不一致，相互矛盾。

3.3 法律保障能源安全的意義

能源安全主要是指一國(guó)能源供給得到相對(duì)滿足，用法律保障國(guó)家能源安全具有重要的意義。當(dāng)前，能源安全已成為制約我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要因素，迫切需要運(yùn)用法律調(diào)控機(jī)制來(lái)解決。對(duì)于我國(guó)能源安全面臨的挑戰(zhàn)以及能源安全保障法律制度存在的缺陷，有必要而且必須要健全和完善我國(guó)能源安全的法律保障措施。在環(huán)境資源立法，特別是能源立法中，樹(shù)立新的能源安全觀，貫徹可持續(xù)能源發(fā)展戰(zhàn)略，梳理和健全政府能源管理體制，完善能源法律法規(guī)體系。

4 我國(guó)能源安全保障措施的完善建議

4.1 完善能源立法

黨的十七大報(bào)告指出，要完善有利于節(jié)約能源資源的法律法規(guī)體系，發(fā)展清潔能源和可再生能源，建設(shè)科學(xué)合理的能源利用體系。據(jù)此，我們應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步做好能源立法工作，注重法律的適應(yīng)性和可操作性。抓緊出臺(tái)能源基本法，制定和修改能源專門(mén)法律。

第一，促進(jìn)全國(guó)能源的綜合規(guī)劃和利用，保證能源效率的提高，立法論證過(guò)程中達(dá)成共識(shí)，將能源法定位為“能源領(lǐng)域的基礎(chǔ)性法律”，旨在調(diào)整能源領(lǐng)域的重大的全局性、綜合性和戰(zhàn)略性的問(wèn)題，以及單行法沒(méi)有規(guī)定，且解決不了的問(wèn)題。據(jù)此，應(yīng)由國(guó)家最高立法機(jī)關(guān)及全國(guó)人大討論制定，明確其基礎(chǔ)地位，并作為各能源單行法的上位法，而不應(yīng)由前述15個(gè)部門(mén)立法。

第二，加快油氣法、原子能法等能源專門(mén)法律的制定，使現(xiàn)行的有關(guān)條例、規(guī)定體系化，彌補(bǔ)石油、天然氣、原子能領(lǐng)域的立法空白，強(qiáng)化對(duì)環(huán)保和公共安全的保護(hù)，有力保障我國(guó)能源安全和可持續(xù)供給。

第三，加強(qiáng)能源法制定出臺(tái)工作的同時(shí)，還要做好《節(jié)約能源法》、《煤炭法》、《電力法》等相關(guān)法律的修訂工作，加快制定其配套法規(guī)和實(shí)施細(xì)則，重點(diǎn)把能源資源保護(hù)原則性的規(guī)定進(jìn)一步細(xì)化，使其可操作性增強(qiáng)，特別要明確對(duì)破壞資源行為的具體懲罰措施和相應(yīng)法律責(zé)任。

4.2 改革我國(guó)能源管理體制

從能源管理的內(nèi)容和范圍界定來(lái)看，目前國(guó)家各部委的能源管理職能是以管理對(duì)象來(lái)界定的，綜合性和長(zhǎng)遠(yuǎn)性的能源戰(zhàn)略管理很是薄弱。國(guó)際上能源生產(chǎn)和消費(fèi)大國(guó)，如美國(guó)、俄羅斯、德國(guó)、英國(guó)、日本等，都有統(tǒng)一的能源管理機(jī)構(gòu)。中國(guó)作為一個(gè)能源大國(guó)，亦應(yīng)建立統(tǒng)一的政府能源領(lǐng)導(dǎo)管理機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌能源行業(yè)的發(fā)展和利益協(xié)調(diào)，綜合規(guī)劃國(guó)家能源戰(zhàn)略和制定能源政策，研究能源法律法規(guī)的制定；同時(shí)，作為能源執(zhí)法機(jī)構(gòu)，對(duì)我國(guó)能源全面擔(dān)負(fù)起責(zé)任。建議建立國(guó)家能源委員會(huì)或能源部，將相關(guān)部委必要的權(quán)限收歸能源管理機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)國(guó)家對(duì)能源的集中、統(tǒng)一、協(xié)調(diào)處理。此外，還要建立一個(gè)以能源戰(zhàn)略管理為核心的能源監(jiān)管體系，按照依法監(jiān)督的原則建立現(xiàn)代監(jiān)管制度，逐漸淡化行政審批等行政管理職能，加強(qiáng)技術(shù)、安全、環(huán)保等社會(huì)監(jiān)管手段，集監(jiān)管性、技術(shù)性、專業(yè)性、服務(wù)性于一體。如此可加強(qiáng)政策執(zhí)行的力度，也能使政府主管部門(mén)集中精力做好制定政策的工作，更重要的是，能在監(jiān)管機(jī)構(gòu)與政府決策機(jī)構(gòu)之間形成有效的制約機(jī)制。

4.3 其他相關(guān)建議

4.3.1 樹(shù)立新能源安全觀，強(qiáng)化國(guó)際能源合作

傳統(tǒng)的能源安全觀強(qiáng)調(diào)以充足和持續(xù)的能源供給、能源價(jià)格合理為基本內(nèi)容，主要反映了石油、煤等高碳經(jīng)濟(jì)的時(shí)代特征。而新的能源安全觀，則以可持續(xù)和協(xié)調(diào)為基本點(diǎn)，重視環(huán)境安全，并把環(huán)境安全作為能源安全戰(zhàn)略的重要組成部分。我們必須以新的能源安全觀為基礎(chǔ)內(nèi)容，對(duì)群眾進(jìn)行宣傳和教育，并充分認(rèn)識(shí)到國(guó)際政治、經(jīng)濟(jì)形勢(shì)對(duì)我國(guó)能源安全影響的復(fù)雜性，積極參與能源國(guó)際合作，最大程度的謀求國(guó)家能源合作利益。最后，我國(guó)要加強(qiáng)國(guó)際能源的技術(shù)安全合作，通過(guò)國(guó)際能源技術(shù)合作，共同開(kāi)發(fā)新能源、節(jié)能新技術(shù)。

4.3.2 調(diào)整能源結(jié)構(gòu)，優(yōu)化資源配置

調(diào)整優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，主要是指減少煤炭和石油在我國(guó)能源消費(fèi)中所占的比重，加大天然氣和水電能源等新能源的比重。我們要把調(diào)整優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)作為保障能源供應(yīng)的中心任務(wù)，高效清潔的開(kāi)發(fā)利用煤炭資源，調(diào)整和優(yōu)化電力結(jié)構(gòu)，努力增強(qiáng)石油天然氣供給能力，加快發(fā)展新能源和可再生能源，包括水電、生物質(zhì)能、太陽(yáng)能等可循環(huán)利用的清潔能源。同時(shí)，也應(yīng)學(xué)習(xí)借鑒國(guó)外先進(jìn)的技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)，把利用新能源和可再生能源作為能源安全戰(zhàn)略的重要組成部分積極予以發(fā)展。

4.3.3 增強(qiáng)節(jié)能意識(shí)，發(fā)展能源技術(shù)

節(jié)約能源被我國(guó)專家視為在我國(guó)與煤炭、石油、天然氣和電力同等重要的“第五能源”。因此，節(jié)能是今后相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)，我國(guó)各行業(yè)都必須重視的工作，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速、健康發(fā)展的重要保證。要堅(jiān)持開(kāi)發(fā)節(jié)約并舉，確立節(jié)能的首要地位。樹(shù)立人們?cè)谌粘Ｉ钪械墓?jié)能意識(shí)，廣泛開(kāi)展全民節(jié)能活動(dòng)，利用一切可以利用的方式方法，宣傳節(jié)能的重要意義和作用，使全民都能自覺(jué)地做到節(jié)能，從一定程度上緩解能源稀缺和環(huán)境污染嚴(yán)重的嚴(yán)峻形勢(shì)。同時(shí)，政府應(yīng)加大在能源領(lǐng)域的研發(fā)投入，重點(diǎn)研究節(jié)能和提高能效技術(shù)、可再生能源和新能源技術(shù)、石油和天然氣清潔及高效開(kāi)發(fā)利用技術(shù)、先進(jìn)煤電、核電等重大能源裝備制造技術(shù)等。

為確保資源的合理配置和技術(shù)研發(fā)的順利進(jìn)行，我們應(yīng)加強(qiáng)法律的規(guī)范和指引作用。通過(guò)制定能源消費(fèi)技術(shù)政策、技術(shù)規(guī)范和各種標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)能源開(kāi)發(fā)利用設(shè)備標(biāo)準(zhǔn)、能源技術(shù)政策和技術(shù)研發(fā)基金等作出規(guī)定，增強(qiáng)企業(yè)自主創(chuàng)新能力，指導(dǎo)勞動(dòng)企業(yè)的技術(shù)進(jìn)步和社會(huì)的合理消費(fèi)。

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