郭索彥

（水利部水土保持監(jiān)測中心，100053，北京）

水是生命之源，土是生存之本，水土資源是人類賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)性資源。水土流失直接導(dǎo)致水土資源破壞，降低大自然的人口承載力，加速資源短缺，惡化生態(tài)環(huán)境，引發(fā)生態(tài)危機，進(jìn)而危及人類生存和發(fā)展。我國是世界上水土流失最嚴(yán)重的國家之一，特別是隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程的加快，超強度、大規(guī)模的生產(chǎn)建設(shè)活動造成大量人為新增水土流失，進(jìn)一步加劇了人口、資源和環(huán)境的矛盾，愈來愈成為經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的制約因素。立足生態(tài)文明理念，結(jié)合近年生態(tài)文明理論研究的重要成果，在分析現(xiàn)行水土流失補償制度的基礎(chǔ)上，研究提出完善補償制度的對策建議。

一、生態(tài)文明的提出

黨的十七大首次把建設(shè)生態(tài)文明提到經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展目標(biāo)的高度，充分體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨對歷史的高度負(fù)責(zé)和與時俱進(jìn)的精神。生態(tài)文明作為對農(nóng)業(yè)文明和工業(yè)文明的超越，不僅是科學(xué)發(fā)展觀的必然要求，也是構(gòu)建和諧社會的重要內(nèi)容。

1.生態(tài)文明思想的產(chǎn)生背景

人類對于文明的認(rèn)識是一個漫長的歷史過程。按照馬克思主義的觀點，文明是相對于野蠻而言的。從生產(chǎn)方式的角度看，人類經(jīng)歷了原始的狩獵文明、農(nóng)業(yè)文明、工業(yè)文明等。以往的文明，主要著眼于物質(zhì)層面，關(guān)注物質(zhì)生產(chǎn)能力的提高和物質(zhì)生活的改善。這是因為生產(chǎn)力水平很低或比較低時，人類對物質(zhì)生活的追求總是第一位的。然而，隨著生產(chǎn)力的巨大發(fā)展，人類物質(zhì)生活水平的提高，特別是工業(yè)文明造成了資源短缺、生態(tài)惡化等一系列嚴(yán)重后果，使人類越來越深刻地認(rèn)識到，不能一味地向自然索取，而要付諸實際行動保護(hù)生態(tài)環(huán)境。20世紀(jì)70年代后期，隨著各種全球性問題的加劇，世界范圍內(nèi)展開了關(guān)于“增長的極限”的討論，保護(hù)資源與環(huán)境運動逐漸興起。1972年6月，聯(lián)合國在斯德哥爾摩召開了有史以來第一次人類與環(huán)境會議，討論并通過了著名的《人類環(huán)境宣言》，揭開了全人類共同保護(hù)資源與環(huán)境的序幕。在《我們共同的未來》報告中，人們提出了可持續(xù)發(fā)展的模式?？梢哉f，生態(tài)文明的提出，是人類對可持續(xù)發(fā)展問題認(rèn)識深化的必然結(jié)果。

2.生態(tài)文明的正式提出

發(fā)展是我們黨執(zhí)政興國的第一要務(wù)，改革開放30年來，我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得了舉世矚目的偉大成就。但是，我國的經(jīng)濟(jì)增長依然沒能突破“高增長、高消耗、高污染”的傳統(tǒng)模式，因此，構(gòu)建資源節(jié)約型和環(huán)境友好型的和諧社會，走可持續(xù)發(fā)展道路是我國應(yīng)對環(huán)境問題的科學(xué)抉擇。我國政府在20世紀(jì)90年代中期后開始關(guān)注生態(tài)文明。溫家寶同志1999年就曾提出：“21世紀(jì)將是一個生態(tài)文明的世紀(jì)?！?006年，胡錦濤總書記在十六屆六中全會重要講話中將 “資源利用效率顯著提高，生態(tài)環(huán)境明顯好轉(zhuǎn)”作為構(gòu)建社會主義和諧社會的重要目標(biāo)提了出來。黨的十七大更是從深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀、全面建設(shè)小康社會新要求的高度，將生態(tài)文明首次寫入黨代會的報告。生態(tài)文明的提出，標(biāo)志著我國摒棄工業(yè)文明弊端、保護(hù)生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展道路的新型文明觀正式確立。

3.生態(tài)文明的科學(xué)內(nèi)涵

生態(tài)文明是關(guān)于人與自然關(guān)系的一個復(fù)雜的哲學(xué)命題。按照馬克思主義的觀點，人具有生命性、能動性和社會性的特征。自然界則具有客觀性、可變性、可知性、先在性和前提性等特征。生態(tài)文明的提出是對這些特征主導(dǎo)下人與自然辨證關(guān)系的認(rèn)識升華。從廣義角度講，生態(tài)文明是繼農(nóng)業(yè)文明、工業(yè)文明之后，人類發(fā)展更高階段的文明形態(tài)。它以人與自然協(xié)調(diào)發(fā)展作為行為準(zhǔn)則，建立健康有序的生態(tài)機制，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會、自然環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。它既超越了農(nóng)業(yè)文明中人與自然的被動和諧，更超越了工業(yè)文明中人與自然的相互對立，因而是人類文明的一次飛躍。從狹義角度講，生態(tài)文明是與物質(zhì)文明、政治文明和精神文明相并列的現(xiàn)實文明形態(tài)之一，著重強調(diào)人類在處理與自然關(guān)系時所達(dá)到的文明程度。

生態(tài)文明的核心思想是和諧，即人與自然協(xié)調(diào)發(fā)展。生態(tài)文明強調(diào)包括人類在內(nèi)的整個自然界是一個有機整體，人與動植物及其環(huán)境構(gòu)成平等互動的關(guān)系格局。人類在與自然交流融通的過程中，應(yīng)該用更為文明而非野蠻的方式來對待大自然，而且在文化價值觀、生產(chǎn)方式、生活方式、社會結(jié)構(gòu)上都體現(xiàn)出一種人與自然關(guān)系的嶄新視角。在政治制度方面，環(huán)境問題進(jìn)入政治結(jié)構(gòu)、法律體系，成為社會的中心議題之一；在物質(zhì)形態(tài)方面，創(chuàng)造了新的物質(zhì)形式，改造傳統(tǒng)的物質(zhì)生產(chǎn)領(lǐng)域，形成新的產(chǎn)業(yè)體系，如循環(huán)經(jīng)濟(jì)、綠色產(chǎn)業(yè)；在精神領(lǐng)域，創(chuàng)造生態(tài)文化形式，包括環(huán)境教育、環(huán)境科技、環(huán)境倫理，提高環(huán)保意識。

二、建立水土流失補償制度是生態(tài)文明建設(shè)的必然要求

生態(tài)文明觀要求人們摒棄“征服自然、改造自然”的傳統(tǒng)觀念，辯證地認(rèn)識經(jīng)濟(jì)增長和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系，轉(zhuǎn)變簡單地把增長等同于發(fā)展的觀念，轉(zhuǎn)變單純利用和征服自然的觀念。尤其面對當(dāng)今資源短缺、生態(tài)破壞等一系列發(fā)展瓶頸問題時，要注重增強可持續(xù)發(fā)展能力、實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會又好又快發(fā)展。我國現(xiàn)行的生產(chǎn)建設(shè)項目水土流失補償制度，是為規(guī)范生產(chǎn)建設(shè)活動主體的開發(fā)利用水土資源行為、防止人為新增水土流失而設(shè)立的，是水土保持領(lǐng)域落實科學(xué)發(fā)展觀、實現(xiàn)生態(tài)文明的一項重要舉措。

1.生產(chǎn)建設(shè)活動水土流失問題

本文所指生產(chǎn)建設(shè)活動，是人類為了進(jìn)行正常的生產(chǎn)與生活而開展的擾動地表和地下物質(zhì)、可能造成水土流失的一切活動，包括公路、鐵路、管線、渠道、輸變電、火（風(fēng)、核）電、井采礦、露采礦、水利水電、城鎮(zhèn)建設(shè)、農(nóng)林開發(fā)和冶金化工等12類。

生產(chǎn)建設(shè)活動是一項物質(zhì)活動，為人類創(chuàng)造物質(zhì)財富，提供物質(zhì)產(chǎn)品和服務(wù)，與人類的其他活動如精神活動、消費活動有很大的不同。生產(chǎn)建設(shè)活動的一個顯著特點是要擾動地表或地下巖土層、排放廢棄固體物、構(gòu)筑各種人工地貌，造成水土資源的破壞和損失，加劇土壤侵蝕。據(jù)水利部、中國科學(xué)院、中國工程院聯(lián)合開展的“中國水土流失與生態(tài)安全綜合科學(xué)考察”成果，“十五”期間，全國規(guī)模以上生產(chǎn)建設(shè)項目造成水土流失面積5.5萬km2，新增水土流失量達(dá)9.5億t，棄土棄渣總量達(dá)92.1億t。如果按這一趨勢發(fā)展，開發(fā)建設(shè)活動對水土資源造成的破壞必然超出生態(tài)環(huán)境的承受能力。若不及時有效控制，建設(shè)生態(tài)文明的目標(biāo)就可能落空。

2.生產(chǎn)建設(shè)活動與生態(tài)文明觀價值取向的矛盾

（1）生產(chǎn)建設(shè)活動的“經(jīng)濟(jì)人”特質(zhì)

“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)是新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本前提假設(shè)?！敖?jīng)濟(jì)人”意即理性經(jīng)濟(jì)人，也可稱“實利人”，凡是能夠作出獨立經(jīng)濟(jì)決策的個人家庭或企業(yè)單位都可稱之為“經(jīng)濟(jì)人”。“經(jīng)濟(jì)人”具有兩個顯著特征：一是利己，即人們的行為動機是趨利避害；二是完全理性，通過成本—收益或趨利避害原則來對其所面臨的一切機會和目標(biāo)及實現(xiàn)目標(biāo)的手段進(jìn)行優(yōu)化選擇。就生產(chǎn)建設(shè)項目而言，如果拋開社會責(zé)任、道德、義務(wù)或其他附加目標(biāo)，將其置于完全市場經(jīng)濟(jì)中，必然具備“經(jīng)濟(jì)人”的所有特質(zhì)。因此，生產(chǎn)建設(shè)活動主體勢必選擇最利己的行動決策，即以最少的投入獲取盡可能多的收益。防治生產(chǎn)建設(shè)活動造成的水土流失需要占用生產(chǎn)建設(shè)活動主體的經(jīng)濟(jì)收益，投入越多，經(jīng)濟(jì)收益越少，以經(jīng)濟(jì)利益最大化原則判定，對水土流失投入是不利己的選擇，生產(chǎn)建設(shè)活動主體傾向于選擇不采取水土流失防治措施。因此，只有在生產(chǎn)建設(shè)活動主體的目標(biāo)當(dāng)中增加保護(hù)水土資源這一目標(biāo)，才能消除“經(jīng)濟(jì)人”對生態(tài)文明建設(shè)的不利影響。

（2）生產(chǎn)建設(shè)活動與生態(tài)文明觀價值取向的異化

生產(chǎn)建設(shè)活動的直接目標(biāo)是在生產(chǎn)建設(shè)過程中產(chǎn)生物質(zhì)產(chǎn)品和形成服務(wù)，造成的水土流失并不是生產(chǎn)建設(shè)活動主體有意而為，僅僅表現(xiàn)為時空上的一種耦合：一是生產(chǎn)建設(shè)活動不得不通過開挖、占壓土地（如對表土的剝離、搬運，在土地上修筑永久性建筑物等）等環(huán)節(jié)來實現(xiàn)生產(chǎn)建設(shè)的目的，結(jié)果造成土壤的移位和土壤功能的喪失。二是生產(chǎn)建設(shè)活動為達(dá)到預(yù)期目的，改變了自然因素，如氣候、地質(zhì)、地形地貌、土壤和植被等等，在客觀上加劇了水土流失。由此可以看出，造成或加劇水土流失是生產(chǎn)建設(shè)活動與生態(tài)文明觀目標(biāo)異化的一個關(guān)鍵環(huán)節(jié)，產(chǎn)生的結(jié)果是人們獲取了物質(zhì)和服務(wù)享受，而自然生態(tài)卻遭受了破壞。這與生態(tài)文明觀所主張的“人與自然協(xié)調(diào)發(fā)展”相背離。因此，要消除生產(chǎn)建設(shè)活動與生態(tài)文明觀的價值矛盾，必須從這一環(huán)節(jié)入手。

3.化解矛盾的路徑選擇

如前所述，水土流失是生產(chǎn)建設(shè)活動過程中，侵?jǐn)_和破壞地表與地下基巖層的必然結(jié)果。對擾動地表活動采取水土保持措施，將生產(chǎn)建設(shè)活動置于生態(tài)可以承載的范圍，人與自然協(xié)調(diào)發(fā)展，即實現(xiàn)了生態(tài)文明。如果在現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)技術(shù)條件下對于采取水土保持措施還不能使得生產(chǎn)建設(shè)活動的破壞處于生態(tài)承載范圍，違背了生態(tài)文明的宗旨，對這樣的生產(chǎn)建設(shè)活動應(yīng)采取限制甚至禁止的措施。

生態(tài)文明理論研究成果表明，生態(tài)文明建設(shè)應(yīng)著重抓住3個領(lǐng)域：一是政治制度領(lǐng)域的建設(shè)，要將環(huán)境問題納入政治結(jié)構(gòu)、法律體系，使其成為社會的中心議題之一；二是物質(zhì)形態(tài)領(lǐng)域的建設(shè)，創(chuàng)造新的物質(zhì)生產(chǎn)形式來改造傳統(tǒng)的物質(zhì)生產(chǎn)形式；三是精神領(lǐng)域的建設(shè)，創(chuàng)造生態(tài)文化形式。就目前而言，創(chuàng)造新的物質(zhì)生產(chǎn)形式需要有技術(shù)創(chuàng)新的支撐，創(chuàng)造生態(tài)文化形式來提高環(huán)保意識也需要假以時日，而且需要社會認(rèn)知的普遍接受。盡管這些都是很重要的措施，但是與我國水土流失問題嚴(yán)重性和迫切性相比，遠(yuǎn)不能滿足當(dāng)前防治水土流失的需求，并且這些“柔性約束”有可能得不到很好的貫徹。相比較而言，由于政治制度可以借助法律法規(guī)力量，形成對社會的強制約束力，可以將防治水土流失、建設(shè)生態(tài)文明有效落實到生產(chǎn)建設(shè)活動的各個環(huán)節(jié)當(dāng)中。馬克思、恩格斯曾指出，要防止對生態(tài)環(huán)境的破壞，“單靠認(rèn)識是不夠的，還需要對我們現(xiàn)有的生產(chǎn)方式，以及和這種生產(chǎn)方式相連在一起的我們今天的整個社會制度實行完全的變革。”（《馬恩選集》第3卷）。

通過分析比較，基于生態(tài)文明目標(biāo)選擇的防治生產(chǎn)建設(shè)活動水土流失的路徑，就是將防治水土流失的內(nèi)容和要求貫徹到政策法規(guī)中，建立起一系列制度。水土流失補償制度就是其中的重要一項。

三、水土流失補償制度是促進(jìn)生態(tài)文明的重要保障

水土流失是生態(tài)惡化的集中反映，水土流失狀況是衡量水土資源、生態(tài)環(huán)境優(yōu)劣程度和經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展能力的重要指標(biāo)。如何處理發(fā)展經(jīng)濟(jì)和防治水土流失之間的矛盾是當(dāng)前我國亟待研究和解決的重大課題。水土流失補償制度是生態(tài)補償制度的重要組成部分，是促進(jìn)人與自然協(xié)調(diào)發(fā)展、實現(xiàn)生態(tài)文明的重要保障。

1.水土流失補償制度的含義

生產(chǎn)建設(shè)項目水土流失補償制度，是對生產(chǎn)建設(shè)活動生態(tài)成本內(nèi)化的一種調(diào)控手段和制度安排，目的是促使其盡可能少的擾動地表和地下基巖層，并采取有利于保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境的水土資源利用方式，以此保護(hù)水土資源、維護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境。

2.水土流失補償機理

按照“經(jīng)濟(jì)人”理論，生產(chǎn)建設(shè)單位作為獨立經(jīng)營企業(yè)，以經(jīng)濟(jì)效益為主要目標(biāo)，追求利潤最大化。生產(chǎn)建設(shè)活動引發(fā)水土流失，造成生態(tài)環(huán)境質(zhì)量下降甚至惡化，生產(chǎn)項目區(qū)、周邊以及下游區(qū)域群眾生活質(zhì)量下降，產(chǎn)生了生態(tài)成本。生產(chǎn)建設(shè)單位不承擔(dān)生態(tài)成本的結(jié)果是其傾向于濫用水土資源，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境的破壞加劇。另一方面，生態(tài)成本轉(zhuǎn)嫁給區(qū)域全體成員或者全社會成員，造成對水土資源享用權(quán)事實上的不公平，引發(fā)社會矛盾，導(dǎo)致社會不穩(wěn)定因素產(chǎn)生。建立生產(chǎn)建設(shè)項目水土流失補償制度，迫使生產(chǎn)建設(shè)活動主體承擔(dān)生態(tài)成本，當(dāng)生態(tài)成本占到經(jīng)濟(jì)收益的相當(dāng)比例、濫用水土資源“不劃算”時，就會迫使作為理性經(jīng)濟(jì)人的生產(chǎn)建設(shè)活動主體采取措施盡可能減少對水土資源的破壞，甚至?xí)谏a(chǎn)建設(shè)過程中主動采取保護(hù)水土資源的措施，以減少生態(tài)成本對經(jīng)濟(jì)收益的消耗，客觀上達(dá)到消除濫用水土資源、維護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境，實現(xiàn)人與自然協(xié)調(diào)發(fā)展的目的。

3.水土流失補償制度是協(xié)調(diào)人與自然關(guān)系的重要手段

健全和完善水土流失補償制度有利于協(xié)調(diào)相關(guān)利益各方關(guān)于水土保持生態(tài)建設(shè)效益與經(jīng)濟(jì)利益的分配關(guān)系，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與水土保持生態(tài)建設(shè)以及城鄉(xiāng)間、地區(qū)間和群體間的公平性和社會的協(xié)調(diào)發(fā)展，實現(xiàn)資源的可持續(xù)利用和生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)維護(hù)，構(gòu)建和諧社會，支撐經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展。

健全和完善水土流失補償制度，能夠有效約束生產(chǎn)建設(shè)活動主體濫用水土資源的行為。生產(chǎn)建設(shè)項目水土流失補償實質(zhì)上是一種抑損性補償，其目的是為減緩和抑制生產(chǎn)建設(shè)活動對水土資源和水土保持功能的損壞，使生產(chǎn)建設(shè)活動主體對其損壞或者消耗的水土保持功能付費，變環(huán)境資源無償使用為有償使用，促使企業(yè)改進(jìn)生產(chǎn)工藝，提高管理水平，從而實現(xiàn)控制生產(chǎn)建設(shè)活動水土流失的目的。

水土流失補償制度能夠促使人們提高防治水土流失的意識。水土流失補償制度實施的過程也是人們提高保護(hù)水土資源、防治水土流失意識的過程，推動“環(huán)境有價、資源有價、生態(tài)功能有價”觀念成為全社會的價值取向。

水土流水補償制度能夠增加水土流失防治投入。征收水土流失補償費，促進(jìn)生產(chǎn)建設(shè)單位積極治理生產(chǎn)建設(shè)活動已經(jīng)造成的水土流失，及時恢復(fù)業(yè)已受損的水土保持功能，并且在客觀上可以為大范圍的水土流失治理提供資金，起到以工補農(nóng)、補生態(tài)的作用。

水土流失補償制度有利于促進(jìn)科學(xué)政績觀的建立和完善。水土流失補償制度的健全和完善，有利于改變傳統(tǒng)的單純以GDP增長為目標(biāo)的政績考核制度的弊端，促進(jìn)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會的建立，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展。

四、健全完善水土流失補償制度的對策建議

自水土保持法（1991）和水土保持法實施條例（1993）頒布施行以來，全國除上海市外的30個省 （自治區(qū)、直轄市）出臺了省級水土流失補償費征收、使用和管理辦法，初步建立了水土流失補償制度，在防止人為新增水土流失、保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境方面發(fā)揮了重要作用。盡管各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）制定施行了水土流失補償費征收、使用和管理辦法，且水土流失補償費已經(jīng)被收錄在財政部、國家發(fā)改委發(fā)布的“年度全國性及中央部門和單位行政事業(yè)性收費項目目錄”中，但是由于我國現(xiàn)行的水土保持法中沒有明確水土流失補償費這一概念，在國家層面還缺乏水土流失補償費征收使用管理辦法，標(biāo)準(zhǔn)測算的指標(biāo)體系還不夠完善等等，水土流失補償制度的優(yōu)越性還難以得到有效發(fā)揮。因此，健全和完善水土流失補償制度已成當(dāng)務(wù)之急。

①應(yīng)進(jìn)一步確立水土流失補償制度的法律地位，在新修訂的水土保持法中予以明確。將水土流失補償制度寫入新修訂的水土保持法，提高制度的權(quán)威性和強制性，有利于從根本上扭轉(zhuǎn)邊治理、邊破壞，一家治理、多家破壞的局面。

②制定全國性的水土流失補償征收使用管理辦法。建議由國家發(fā)改委、財政部、水利部聯(lián)合出臺全國性的水土流失補償費征收管理辦法，對水土流失補償費的征收、使用與管理行為進(jìn)行明確規(guī)定。

③制定配套措施，確保水土流失補償制度的落實。將水土保持作為生產(chǎn)建設(shè)項目準(zhǔn)入的一項重要指標(biāo)，建立和完善水土保持方案編報審批制度。通過推行水土流失治理保證金制度，明確專項后續(xù)設(shè)計和專項監(jiān)測責(zé)任，保障水土保持“三同時”制度的全面落實。

④加強水土流失補償標(biāo)準(zhǔn)等方面的基礎(chǔ)研究，建立科學(xué)的補償標(biāo)準(zhǔn)測算指標(biāo)體系和監(jiān)測評價體系，為規(guī)范各類生產(chǎn)建設(shè)項目水土流失補償費征收管理提供依據(jù)。

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