張 文

(中國地質(zhì)大學(xué)地球科學(xué)與資源學(xué)院,北京市海淀區(qū),100083)

★經(jīng)濟(jì)管理 ★

完善礦業(yè)權(quán)行政法保護(hù)的建議

張 文

(中國地質(zhì)大學(xué)地球科學(xué)與資源學(xué)院,北京市海淀區(qū),100083)

認(rèn)為礦業(yè)權(quán)的行政法保護(hù)對維護(hù)礦業(yè)權(quán)人的合法權(quán)益不可或缺,它構(gòu)成了我國對礦業(yè)權(quán)保護(hù)制度的一部分。對我國礦業(yè)權(quán)的行政法保護(hù)現(xiàn)狀進(jìn)行了研究和探討,并針對其不足提出了具體建議。

用益物權(quán) 礦業(yè)權(quán) 行政法保護(hù)

AbstractAdministrative protection of mining rights,which constitutes a vital part of mining right protection system in China,is indispensable to the safeguard of legal interests of mining rights owner.This paper conducts research and makes analysis on the current situation of administrative protection of mining rights in China,and puts forward several suggestions addressed to offset its inefficiencies.

Key wordsusufructuary rights,mining rights,administrative protection

1 礦業(yè)權(quán)的性質(zhì)

1.1 礦業(yè)權(quán)的概念

我國法律未對礦業(yè)權(quán)作出明確定義,有學(xué)者認(rèn)為,所謂礦業(yè)權(quán),是指“自然人、法人或其他組織依法享有的,在特定的區(qū)域和期限內(nèi)對礦產(chǎn)資源進(jìn)行勘查、開采,并排除他人干涉的權(quán)利”。

一般的理解認(rèn)為,礦業(yè)權(quán)包括探礦權(quán)和采礦權(quán),我國立法也采用了這一觀點。《礦業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓管理暫行規(guī)定》第三條規(guī)定:“探礦權(quán)、采礦權(quán)為財產(chǎn)權(quán),統(tǒng)稱為礦業(yè)權(quán)。”《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法實施細(xì)則》第六條進(jìn)一步對探礦權(quán)和采礦權(quán)分別給予了定義,根據(jù)該條的規(guī)定,探礦權(quán)是指在依法取得的勘查許可證規(guī)定的范圍內(nèi),勘查礦產(chǎn)資源的權(quán)利;采礦權(quán)是指在依法取得的采礦許可證規(guī)定的范圍內(nèi),開采礦產(chǎn)資源和獲得所開采的礦產(chǎn)品的權(quán)利。

因此,我國法律對礦業(yè)權(quán)的定義更側(cè)重對相關(guān)權(quán)利的范圍和內(nèi)容進(jìn)行界定,并沒有全面揭示礦業(yè)權(quán)的本質(zhì)特征。如果要完整理解礦業(yè)權(quán)的法律意義,需要對整個礦業(yè)權(quán)法律體系有全面準(zhǔn)確的把握,這是由立法技術(shù)本身的特點所決定的。與法律定義相對的是,學(xué)者的定義全面闡述了礦業(yè)權(quán)的特征,比較而言更具概括性。

1.2 礦業(yè)權(quán)是物權(quán)

物權(quán),是指權(quán)利人在法定的范圍內(nèi)直接支配一定的物,并享有排斥他人干涉的權(quán)利。礦業(yè)權(quán)具備物權(quán)的3個基本特點。

(1)礦業(yè)權(quán)的客體為特定的“物”。有學(xué)者認(rèn)為,礦業(yè)權(quán)的客體是地下構(gòu)成物,崔建遠(yuǎn)教授即認(rèn)為,“礦業(yè)權(quán)的客體,是一定的礦區(qū)或者工作區(qū)內(nèi)的地下土壤和其中所賦存的礦產(chǎn)資源”。本文亦贊同這一觀點。

(2)對于作為礦業(yè)權(quán)客體的礦產(chǎn)資源,礦業(yè)權(quán)人在法定的范圍內(nèi)擁有直接管理和支配的權(quán)利。

(3)對于作為礦業(yè)權(quán)客體的礦產(chǎn)資源,礦業(yè)權(quán)人擁有排他的權(quán)利?！兜V產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》第九條明確規(guī)定,“禁止任何單位和個人進(jìn)入他人依法取得探礦權(quán)的勘查作業(yè)區(qū)內(nèi)進(jìn)行勘查或者采礦活動?！薄吨腥A人民共和國礦產(chǎn)資源法》第十九條規(guī)定,“禁止任何單位和個人進(jìn)入他人依法設(shè)立的國有礦山企業(yè)和其他礦山企業(yè)礦區(qū)范圍內(nèi)采礦?！?/p>

綜上所述,基于以上3個特點,一般的觀點認(rèn)為礦業(yè)權(quán)屬于物權(quán)。

1.3 礦業(yè)權(quán)是用益物權(quán)

物權(quán)分為所有權(quán)和他物權(quán),他物權(quán)則包括用益物權(quán)和擔(dān)保物權(quán)。我國法律規(guī)定,國家擁有礦產(chǎn)資源的所有權(quán),因此,礦業(yè)權(quán)不是所有權(quán)。

所謂用益物權(quán),是在他人之物上形成的,以占有、使用和收益為內(nèi)容的他物權(quán);所謂擔(dān)保物權(quán),是以確保債務(wù)的清償為目的,于債務(wù)人或第三人所有的物或者權(quán)利上所設(shè)定,以取得擔(dān)保作用的一種定限物權(quán)。大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為,礦業(yè)權(quán)屬于用益物權(quán),因為礦業(yè)權(quán)人依法擁有占有、使用和收益的權(quán)利,具備用益物權(quán)的明顯特征。2007年開始實施的《物權(quán)法》從立法上進(jìn)一步明確了礦業(yè)權(quán)的用益物權(quán)性質(zhì)。

2 我國礦業(yè)權(quán)的行政法保護(hù)體系

雖然礦業(yè)權(quán)作為用益物權(quán)屬于私權(quán)范疇,但其在取得方式、履行義務(wù)、保護(hù)措施等方面具有較強(qiáng)的公法特征,使礦業(yè)權(quán)具有明顯的公法色彩。因此,礦業(yè)法較多地體現(xiàn)出對礦業(yè)權(quán)及礦業(yè)權(quán)人的管理。但另一方面,礦業(yè)法也體現(xiàn)出對相關(guān)利益的調(diào)整及對礦業(yè)權(quán)和礦業(yè)權(quán)人的保護(hù)。

我國礦業(yè)權(quán)的行政法保護(hù)體系,是以礦業(yè)法的行政管理規(guī)定為主體,其它行政法相關(guān)規(guī)定為補(bǔ)充的整套法律保護(hù)制度。行政法保護(hù)制度與其它法律保護(hù)制度相輔相成,共同維護(hù)礦業(yè)權(quán)人的合法權(quán)益。雖然行政法保護(hù)不是礦業(yè)權(quán)保護(hù)的主要內(nèi)容,但它有具有其它法律保護(hù)無法替代的作用,礦業(yè)權(quán)的保護(hù)離不開行政法。

行政法調(diào)整的是行政機(jī)關(guān)及行政相對人的關(guān)系,礦業(yè)權(quán)人在行政法關(guān)系中的地位是行政相對人。行政法對礦業(yè)權(quán)的保護(hù)分為積極保護(hù)和消極保護(hù)兩個方面。積極保護(hù),是指行政機(jī)關(guān)履行相應(yīng)的行政職責(zé)才能實現(xiàn)的保護(hù);消極保護(hù),是指行政機(jī)關(guān)履行不作為的義務(wù),不侵犯礦業(yè)權(quán)人的合法權(quán)益。

2.1 行政法對礦業(yè)權(quán)的積極保護(hù)

(1)礦業(yè)權(quán)人享有受行政機(jī)關(guān)保護(hù)的權(quán)利。我國法律明確規(guī)定,礦業(yè)權(quán)不受侵害?！吨腥A人民共和國礦產(chǎn)資源法》第三條規(guī)定:“國家保護(hù)探礦權(quán)和采礦權(quán)不受侵犯,保障礦區(qū)和勘查作業(yè)區(qū)的生產(chǎn)秩序、工作秩序不受影響和破壞。”對侵害礦業(yè)權(quán)人合法權(quán)益的違法行為,行政機(jī)關(guān)有義務(wù)予以制止,以保護(hù)受害人的合法權(quán)益。

《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》第九條和《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》第十九條分別對探礦權(quán)和采礦權(quán)不受侵犯進(jìn)一步做出了具體規(guī)定。

(2)礦業(yè)權(quán)人的合法權(quán)益受到侵害后,享有行政機(jī)關(guān)予以處理的權(quán)利。侵害礦業(yè)權(quán)未達(dá)到犯罪程度的,行政機(jī)關(guān)有權(quán)依法做出行政處罰。我國法律對侵害礦業(yè)權(quán)的行政處罰做出了明確規(guī)定。《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》第三十九條規(guī)定:“單位和個人進(jìn)入他人依法設(shè)立的國有礦山企業(yè)和其他礦山企業(yè)礦區(qū)范圍內(nèi)采礦的,依照前款規(guī)定處罰?！薄吨腥A人民共和國礦產(chǎn)資源法》第四十一條規(guī)定:“盜竊、搶奪礦山企業(yè)和勘查單位的礦產(chǎn)品和其他財物的,破壞采礦、勘查設(shè)施的,擾亂礦區(qū)和勘查作業(yè)區(qū)的生產(chǎn)秩序、工作秩序的,分別依照刑法有關(guān)規(guī)定追究刑事責(zé)任;情節(jié)顯著輕微的,依照治安管理處罰條例有關(guān)規(guī)定予以處罰?！?/p>

(3)礦業(yè)權(quán)人在涉及某些礦業(yè)權(quán)爭議或礦業(yè)權(quán)權(quán)屬不清的情形時,行政機(jī)關(guān)有義務(wù)依法進(jìn)行裁決?！兜V產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》和《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法實施細(xì)則》均對此有具體規(guī)定。

2.2 行政法對礦業(yè)權(quán)的消極保護(hù)

行政法對礦業(yè)權(quán)的消極保護(hù),主要體現(xiàn)在防范行政權(quán)力對礦業(yè)權(quán)人合法權(quán)益的侵害 (如不依法予以審批、不按規(guī)定發(fā)證,及其它侵犯礦業(yè)權(quán)人合法權(quán)益的情形),以及對相關(guān)責(zé)任人員的處理。

《礦業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓管理暫行規(guī)定》第六十四條規(guī)定:“登記管理機(jī)關(guān)違反本規(guī)定發(fā)證或?qū)徟?應(yīng)及時糾正;對當(dāng)事人造成損失的,應(yīng)依據(jù)有關(guān)法律規(guī)定給予賠償”。《礦業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓管理暫行規(guī)定》第六十五條規(guī)定:“登記管理機(jī)關(guān)工作人員徇私舞弊、濫用職權(quán)、玩忽職守,構(gòu)成犯罪的,依法追究刑事責(zé)任;尚不構(gòu)成犯罪的,依法給予行政處分”。

3 行政法保護(hù)的救濟(jì)手段

3.1 行政法對礦業(yè)權(quán)的積極保護(hù)

有學(xué)者認(rèn)為,“政府有義務(wù)對平等主體之間發(fā)生的、與行政管理活動密切相關(guān)的特定民事爭議進(jìn)行裁決,如對權(quán)屬糾紛的裁決、對侵權(quán)糾紛的裁決和對損害賠償糾紛的裁決等。通過公開、公平、公正的裁決,有效地解決當(dāng)事人之間的民事糾紛,及時保護(hù)當(dāng)事人的財產(chǎn)權(quán)益”。礦業(yè)權(quán)人享有行政法對其權(quán)益進(jìn)行積極保護(hù)的權(quán)力,可以通過請求行政機(jī)關(guān)對權(quán)屬糾紛的裁決、對侵權(quán)糾紛的裁決和對損害賠償糾紛的裁決來實現(xiàn)。

我國礦業(yè)法對涉及探礦權(quán)的權(quán)屬糾紛作出了明確規(guī)定?！兜V產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》第九條規(guī)定:“探礦權(quán)人與采礦權(quán)人對勘查作業(yè)區(qū)范圍和礦區(qū)范圍發(fā)生爭議的,由當(dāng)事人協(xié)商解決;協(xié)商不成的,由發(fā)證的登記管理機(jī)關(guān)中級別高的登記管理機(jī)關(guān)裁決”?！吨腥A人民共和國礦產(chǎn)資源法實施細(xì)則》第二十三條規(guī)定:“探礦權(quán)人之間對勘查范圍發(fā)生爭議時,由當(dāng)事人協(xié)商解決;協(xié)商不成的,由勘查作業(yè)區(qū)所在地的省、自治區(qū)、直轄市人民政府地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門裁決;跨省、自治區(qū)、直轄市的勘查范圍有爭議,當(dāng)事人協(xié)商不成的,由有關(guān)省、自治區(qū)、直轄市人民政府協(xié)商解決;協(xié)商不成的,由國務(wù)院地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門裁決。特定礦種的勘查范圍爭議,當(dāng)事人協(xié)商不成的,由國務(wù)院授權(quán)的有關(guān)主管部門裁決?！?/p>

我國礦業(yè)法對涉及采礦權(quán)的權(quán)屬糾紛也做出了具體規(guī)定?！吨腥A人民共和國礦產(chǎn)資源法實施細(xì)則》第三十六條規(guī)定:“采礦權(quán)人之間對礦區(qū)范圍發(fā)生爭議時,由當(dāng)事人協(xié)商解決;協(xié)商不成的,由礦產(chǎn)資源所在地的縣級以上地方人民政府根據(jù)依法核定的礦區(qū)范圍處理;跨省、自治區(qū)、直轄市的礦區(qū)范圍爭議,當(dāng)事人協(xié)商不成的,由有關(guān)省、自治區(qū)、直轄市人民政府協(xié)商解決;協(xié)商不成的,由國務(wù)院地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門提出處理意見,報國務(wù)院決定。”

3.2 行政法對礦業(yè)權(quán)的消極保護(hù)

行政法對礦業(yè)權(quán)的消極保護(hù)主要體現(xiàn)在幾個方面。

(1)礦業(yè)權(quán)人對行政行為不服的,可以依法申請復(fù)議,也可以依法直接向人民法院起訴?！吨腥A人民共和國礦產(chǎn)資源法》第四十六條規(guī)定:“當(dāng)事人對行政處罰決定不服的,可以依法申請復(fù)議,也可以依法直接向人民法院起訴?！薄吨腥A人民共和國礦產(chǎn)資源法實施細(xì)則》第八條進(jìn)一步規(guī)定:“設(shè)區(qū)的市人民政府、自治州人民政府和縣級人民政府及其負(fù)責(zé)管理礦產(chǎn)資源的部門,依法對本級人民政府批準(zhǔn)開辦的國有礦山企業(yè)和本行政區(qū)域內(nèi)的集體所有制礦山企業(yè)、私營礦山企業(yè)、個體采礦者以及在本行政區(qū)域內(nèi)從事勘查施工的單位和個人進(jìn)行監(jiān)督管理,依法保護(hù)探礦權(quán)人、采礦權(quán)人的合法權(quán)益。上級地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門有權(quán)對下級地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門違法的或者不適當(dāng)?shù)牡V產(chǎn)資源勘查、開采管理行政行為予以改變或者撤銷”。

(2)行政法對行政機(jī)關(guān)工作人員的違法行為的處罰做出了明確規(guī)定?！短降V權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》第十六條規(guī)定,審批管理機(jī)關(guān)工作人員徇私舞弊、濫用職權(quán)、玩忽職守,尚不構(gòu)成犯罪的,依法給予行政處分。《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》第二十五條規(guī)定,登記管理機(jī)關(guān)工作人員徇私舞弊、濫用職權(quán)、玩忽職守,尚不構(gòu)成犯罪的,依法給予行政處分。

(3)給礦業(yè)權(quán)人造成損失的,依法予以賠償或補(bǔ)償?！吨腥A人民共和國礦產(chǎn)資源法實施細(xì)則》第四十一條規(guī)定,國家設(shè)立國家規(guī)劃礦區(qū)、對國民經(jīng)濟(jì)具有重要價值的礦區(qū)時,對應(yīng)當(dāng)撤出的原采礦權(quán)人,國家按照有關(guān)規(guī)定給予合理補(bǔ)償。

4 完善礦業(yè)權(quán)行政法保護(hù)的建議

4.1 加強(qiáng)對國有企業(yè)礦業(yè)權(quán)和非國有企業(yè)礦業(yè)權(quán)的平等行政法保護(hù)

現(xiàn)行礦業(yè)權(quán)的行政法保護(hù)較多強(qiáng)調(diào)對國有礦業(yè)權(quán)的保護(hù),而我國《物權(quán)法》第三條明確規(guī)定:“國家實行社會主義市場經(jīng)濟(jì),保障一切市場主體的平等法律地位和發(fā)展權(quán)利”,國有企業(yè)礦業(yè)權(quán)和非國有企業(yè)礦業(yè)權(quán)均屬于物權(quán),在法律上應(yīng)享有同等的地位。

非國有企業(yè)礦業(yè)權(quán)享有與國有企業(yè)礦業(yè)權(quán)同等程度的保護(hù),有利于發(fā)展有中國特色的社會主義市場經(jīng)濟(jì)。

4.2 建立行政執(zhí)法的有效溝通平臺

應(yīng)建設(shè)行政執(zhí)法的溝通平臺,了解并聽取作為行政相對人的礦業(yè)權(quán)人的意見。正當(dāng)行政程序的最低限度應(yīng)當(dāng)包括公正是否作為義務(wù)、當(dāng)事人是否告知、是否給予當(dāng)事人表達(dá)意見的機(jī)會、是否履行了說明理由這4項。對礦業(yè)權(quán)的行政執(zhí)法也同樣如此。

目前行政執(zhí)法的一個重要問題在于,聽證程序不完善,雖然行政法規(guī)定了聽證程序,但聽證程序并不是礦業(yè)法規(guī)定的必經(jīng)程序甚至是可選程序。加強(qiáng)礦業(yè)權(quán)的行政法保護(hù)需要加強(qiáng)溝通平臺的建設(shè)并完善聽證程序,這樣礦業(yè)權(quán)人的合理意見能夠及時反饋到行政機(jī)關(guān),可以避免或減少不當(dāng)行政執(zhí)法所造成的損失。

4.3 理順民法保護(hù)和行政法保護(hù)的關(guān)系

明確民法保護(hù)與行政法保護(hù)的范圍及界線,在應(yīng)適用民法保護(hù)的領(lǐng)域避免行政機(jī)關(guān)的不當(dāng)干涉。

著重防范行政機(jī)關(guān)未經(jīng)合法程序?qū)ΦV業(yè)權(quán)的剝奪,用民法制度規(guī)范礦業(yè)權(quán)的消滅。根據(jù)我國現(xiàn)行法律,國家才是礦產(chǎn)資源的所有權(quán)人,如果礦業(yè)權(quán)人并非沒有按照法律規(guī)定履行應(yīng)盡義務(wù),行政機(jī)關(guān)就沒有隨意吊銷許可證、取消礦業(yè)權(quán)的權(quán)力。礦業(yè)權(quán)的消滅應(yīng)當(dāng)盡量使用民法制度來規(guī)范。

4.4 體現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展與循環(huán)經(jīng)濟(jì)的理念

進(jìn)入21世紀(jì)以來,可持續(xù)發(fā)展已成為各國自然資源產(chǎn)權(quán)制度構(gòu)建的基本原則。礦業(yè)權(quán)涉及到自然資源的開發(fā)與利用,對自然環(huán)境有較大的影響,也需要體現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展與循環(huán)經(jīng)濟(jì)的理念。目前的礦業(yè)權(quán)立法在這些方面重視不足,建議加強(qiáng)相應(yīng)立法,以可持續(xù)發(fā)展與循環(huán)經(jīng)濟(jì)的理念規(guī)范礦業(yè)產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展,完善礦業(yè)權(quán)的保護(hù)制度。

[1]李建忠,任生林,趙斌編.礦業(yè)權(quán)理論與審判實務(wù)研究 [M].太原:山西經(jīng)濟(jì)出版社,2008

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(責(zé)任編輯 張大鵬)

Suggestion on the administrative protection of mining rights

Zhang Wen
(School of Earth Sciences and Resources,China University of Geosciences,Haidian District,Beijing 100083,China)

F426.1

B

張文 (1974-),男,中國地質(zhì)大學(xué) (北京)博士研究生,主要從事資源產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)及相關(guān)經(jīng)濟(jì)法律制度研究。