趙凌云

（上海青年管理干部學(xué)院，上海 200083）

農(nóng)民專業(yè)合作社不規(guī)范運(yùn)作問題探析

趙凌云

（上海青年管理干部學(xué)院，上海 200083）

在農(nóng)民專業(yè)合作社“有法可依”的階段，如何推行法律規(guī)定的正式制度，提高合作社的規(guī)范化程度已經(jīng)成為當(dāng)務(wù)之急。而現(xiàn)實(shí)中，經(jīng)過數(shù)年的管理與引導(dǎo)，不規(guī)范運(yùn)作仍然是當(dāng)前農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展中較為普遍的問題。為什么精心設(shè)計(jì)的制度在農(nóng)民專業(yè)合作社的實(shí)踐中未能很好地付諸實(shí)施？深度訪談與分析表明，其原因涉及法規(guī)缺陷、管理機(jī)制、文化背景、利益動(dòng)機(jī)等方面的問題。相應(yīng)的具有現(xiàn)實(shí)性與操作性的對(duì)策，既包括主管部門的機(jī)構(gòu)設(shè)置調(diào)整與橫向協(xié)作機(jī)制建設(shè)；也包括合作社聯(lián)合會(huì)的自律功能的發(fā)揮，以及文化引導(dǎo)與利益誘導(dǎo)等方面的具體措施?？傊?，要減少與改變不規(guī)范運(yùn)作現(xiàn)象，主管部門必須將工作重點(diǎn)放在制度的實(shí)施方面，從而促使外部導(dǎo)入的正式制度成為農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展的“有效規(guī)范”。

農(nóng)民專業(yè)合作社；不規(guī)范

一、問題的提出

作為新型農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織的重要形式，農(nóng)民專業(yè)合作社的預(yù)期功能獲得了廣泛認(rèn)同。各地農(nóng)民專業(yè)合作社在快速發(fā)展的同時(shí)，也存在內(nèi)部治理雜亂無序的問題，不利于組織的成長(zhǎng)，有違合作社宗旨的實(shí)現(xiàn)。上述問題顯然得到了有關(guān)部門的高度重視。2006年10月，全國(guó)人大通過了《中華人民共和國(guó)農(nóng)民專業(yè)合作社法》。該項(xiàng)法律的頒布實(shí)施，明確了農(nóng)民專業(yè)合作社的內(nèi)部運(yùn)作規(guī)則，要求根據(jù)法律規(guī)定的正式制度來運(yùn)行和管理。

在合作社發(fā)展有法可依的今天，推行法律規(guī)定的正式制度，在現(xiàn)有條件下盡可能提高農(nóng)民專業(yè)合作社的規(guī)范化程度，已經(jīng)成為當(dāng)務(wù)之急。有學(xué)者從“公平”與“效率”的關(guān)系角度剖析了農(nóng)民專業(yè)合作社規(guī)范發(fā)展中的矛盾，[1]也有學(xué)者深入分析了產(chǎn)權(quán)制度的創(chuàng)新與規(guī)范問題，[2]還有學(xué)者在實(shí)證研究的基礎(chǔ)上探討了合作社不規(guī)范運(yùn)作的表現(xiàn)。[3]已有研究取得了一些成果，但是對(duì)不規(guī)范運(yùn)作的原因缺乏現(xiàn)實(shí)層面的考察，本文嘗試在以上方面取得一些進(jìn)展。

浙江省在農(nóng)民專業(yè)合作社的規(guī)范化建設(shè)方面走在全國(guó)前列。2004年頒布了關(guān)于農(nóng)民專業(yè)合作社制度建設(shè)的一系列政策文件。2006年《農(nóng)民專業(yè)合作社法》出臺(tái)以后，農(nóng)民專業(yè)合作社規(guī)范化建設(shè)走上了一個(gè)新階段。盡管如此，經(jīng)過數(shù)年的管理與引導(dǎo)，不規(guī)范運(yùn)作仍然是當(dāng)前農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展中較為普遍的問題。那么，在規(guī)范化建設(shè)進(jìn)行了數(shù)年之后，農(nóng)民專業(yè)合作社還存在怎樣的不規(guī)范現(xiàn)象，為什么精心設(shè)計(jì)的制度在農(nóng)民專業(yè)合作社的實(shí)踐中未能很好地付諸實(shí)施，其背后的原因是什么，如何應(yīng)對(duì)農(nóng)民專業(yè)合作社的不規(guī)范運(yùn)作，如何提升其規(guī)范化程度，本研究以課題組在浙江省湖州市的實(shí)地調(diào)研為基礎(chǔ)，通過深度訪談和文獻(xiàn)分析，了解農(nóng)民合作組織的實(shí)際運(yùn)作情況，對(duì)上述問題進(jìn)行深入探討。

浙江省湖州市農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展迅速。據(jù)該市農(nóng)業(yè)局的統(tǒng)計(jì)，2006年底，全市共有經(jīng)工商注冊(cè)登記的農(nóng)民專業(yè)合作社222家，社員總數(shù)為2.73萬戶，帶動(dòng)農(nóng)戶總數(shù)為14.72萬戶。至2009年底，全市注冊(cè)登記的農(nóng)民專業(yè)合作社已達(dá)490家。這些合作社大部分處于“邊發(fā)展邊規(guī)范”的階段，不規(guī)范現(xiàn)象顯著，規(guī)范化治理任務(wù)緊迫。本研究對(duì)農(nóng)民專業(yè)合作社業(yè)務(wù)主管部門的負(fù)責(zé)人進(jìn)行深度訪談，了解了該市合作社規(guī)范化建設(shè)的整體概況，在此基礎(chǔ)上，選擇10個(gè)典型的農(nóng)民專業(yè)合作社進(jìn)行實(shí)地調(diào)查。在每個(gè)合作社，我們除了查閱資料以外，對(duì)合作社負(fù)責(zé)人、2～3名業(yè)務(wù)骨干、4～8名普通社員進(jìn)行訪談。

二、農(nóng)民專業(yè)合作社不規(guī)范運(yùn)作的主要表現(xiàn)

《中華人民共和國(guó)農(nóng)民專業(yè)合作社法》在農(nóng)民合作組織的設(shè)立和登記、民主管理、財(cái)務(wù)制度等方面都做了詳細(xì)的規(guī)定，用這些規(guī)則來衡量，現(xiàn)實(shí)中的農(nóng)民專業(yè)合作社尚有諸多不規(guī)范運(yùn)作的現(xiàn)象。

1.股金設(shè)置不規(guī)范，股金結(jié)構(gòu)不合理

股金設(shè)置是合作社與成員之間的重要經(jīng)濟(jì)紐帶，是產(chǎn)權(quán)清晰、責(zé)權(quán)明確的保證，是合作社區(qū)別于私人投資公司的根本特征之一。但是在這個(gè)具有根本意義的重要環(huán)節(jié)上，卻普遍存在不規(guī)范問題。調(diào)查表明，股金設(shè)置不規(guī)范主要表現(xiàn)為如下方面：（1）股金設(shè)置不合理。這又包括兩方面：一是成員資格不合要求；二是股金結(jié)構(gòu)不合理?！逗献魃绶ā返谑臈l規(guī)定：“具有管理公共事務(wù)職能的單位不得加入農(nóng)民專業(yè)合作社”。第十五條規(guī)定，“農(nóng)民專業(yè)合作社的成員中，農(nóng)民至少應(yīng)當(dāng)占成員總數(shù)的百分之八十?！闭n題組調(diào)研發(fā)現(xiàn)，存在村委會(huì)入股或入股成員以非農(nóng)人員為主的情況。還有的合作社由一人或兩三人出資，存在“一股獨(dú)大”的現(xiàn)象。（2）股金設(shè)置流于形式。浙江省農(nóng)民專業(yè)合作社申報(bào)要求附股金設(shè)置清單。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有的合作社實(shí)際上并未實(shí)行股金認(rèn)購(gòu)。也有的合作社實(shí)際由少數(shù)人出資，為了滿足相關(guān)政策在成員人數(shù)方面的要求，列出數(shù)十名甚至上百名的股東清單，而這些人其實(shí)并未認(rèn)購(gòu)股金。

2.組織機(jī)制不健全，民主管理形式化

合作社內(nèi)部管理借鑒股份制企業(yè)的模式，必須成立社員大會(huì)或社員代表大會(huì)等管理機(jī)制，設(shè)理事會(huì)或理事長(zhǎng)，必要時(shí)選舉執(zhí)行監(jiān)事或監(jiān)事會(huì)。湖州市大多數(shù)農(nóng)民專業(yè)合作社的內(nèi)部管理機(jī)制尚不健全。在合作社成立初期，一般根據(jù)章程設(shè)置了上述組織機(jī)構(gòu)，但是實(shí)際執(zhí)行中往往流于形式，沒有很好地運(yùn)作并履行職能。在實(shí)地調(diào)查中，我們常常發(fā)現(xiàn)，許多普通社員對(duì)于本合作社的股金設(shè)置、扶持款項(xiàng)、盈余情況等重要事務(wù)并不知曉，說明占成員絕大部分比例的普通社員并未享受民主管理的權(quán)利，甚至沒有享受知情權(quán)。調(diào)查也表明，少數(shù)示范性合作社在管理的民主化方面已經(jīng)先走一步，但是與法律規(guī)定的理想狀態(tài)還存在很大差距。

3.財(cái)務(wù)制度不健全，盈余返還難實(shí)現(xiàn)

按照要求，合作社必須有專門的財(cái)務(wù)核算制度、盈余分配制度，而湖州市大多數(shù)合作社帳目設(shè)置不規(guī)范，入社自愿、退社自由沒有體現(xiàn)在有據(jù)可查的財(cái)務(wù)記錄上。在利潤(rùn)分配方面，農(nóng)民專業(yè)合作社可以采用按股金分紅和惠顧額返利相結(jié)合的辦法，并控制股金分紅的比例。其中以惠顧額為基礎(chǔ)的盈余返還是合作社區(qū)別于資本導(dǎo)向型企業(yè)的本質(zhì)特征，《農(nóng)民專業(yè)合作社法》第三十七條規(guī)定，“返還總額不得低于可分配盈余的百分之六十”。湖州市的農(nóng)民專業(yè)合作社絕大部分未能實(shí)現(xiàn)盈余返還，或盈余返還比例低。除了合作社發(fā)展初期盈余少，擴(kuò)大再生產(chǎn)投入大等原因以外，不合理的股金結(jié)構(gòu)直接影響合作社的治理結(jié)構(gòu)，并導(dǎo)致普通社員剩余索取權(quán)的缺失。

4.生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)不標(biāo)準(zhǔn)，合作社業(yè)務(wù)待發(fā)展

農(nóng)民專業(yè)合作社是個(gè)經(jīng)濟(jì)組織，它只有開展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，才能夠成其為合作社。合作社在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方面的理想狀態(tài)是統(tǒng)一生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一技術(shù)服務(wù)、統(tǒng)一生資供應(yīng)、統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)品牌、統(tǒng)一產(chǎn)品銷售。但是相當(dāng)一部分合作社都沒有能夠做到農(nóng)產(chǎn)品的收購(gòu)。根據(jù)業(yè)務(wù)主管部門負(fù)責(zé)人的介紹，不少合作社沒有生產(chǎn)基地，也沒有商標(biāo)與品牌，銷售時(shí)節(jié)，農(nóng)民與商販直接進(jìn)行產(chǎn)品交易。不少合作社業(yè)務(wù)單一，有的成為單純的飼料銷售點(diǎn)，有的僅向農(nóng)民提供簡(jiǎn)單的技術(shù)咨詢，有的名曰合作社組織推銷，實(shí)際上推銷人員與合作社缺乏聯(lián)系。還有少數(shù)合作社完全是個(gè)空架子。

三、農(nóng)民專業(yè)合作社不規(guī)范運(yùn)作原因分析

依法制定的正式規(guī)范是組織發(fā)展的重要社會(huì)資本。而現(xiàn)實(shí)中，規(guī)章制度流于形式是當(dāng)前農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展中較為普遍的問題。為什么精心設(shè)計(jì)的制度在農(nóng)民專業(yè)合作社的實(shí)踐中未能很好地付諸實(shí)施？在深入調(diào)研與廣泛閱讀的基礎(chǔ)上，筆者認(rèn)為主要有如下原因：

1.法規(guī)缺陷問題

《中華人民共和國(guó)農(nóng)民專業(yè)合作社法》填補(bǔ)了我國(guó)“三農(nóng)”法律體系中的一個(gè)空白，標(biāo)志著我國(guó)農(nóng)民專業(yè)合作社進(jìn)入了依法發(fā)展的新階段，具有極其重大的意義。這部法律具有許多進(jìn)步之處，但是也存在一些不足。例如《合作社法》考慮到農(nóng)民出資難的現(xiàn)實(shí)問題，為吸引更多的農(nóng)民加入合作社，放寬了入社的條件與合作社成立的條件。其中一項(xiàng)重要措施就是，合作社法人的設(shè)立沒有最低資本金的限制，只要求合作社在章程中規(guī)定成員的出資額。這固然可以降低合作社設(shè)立門檻，卻也在合作社的資本金設(shè)置與股金設(shè)置方面留下了監(jiān)管的盲點(diǎn)。由于對(duì)資本金不作要求，工商部門在登記注冊(cè)時(shí)就免去了驗(yàn)資的手續(xù)。由于不需驗(yàn)資，主管部門對(duì)股金設(shè)置就缺乏有效的監(jiān)管手段，現(xiàn)實(shí)中，合作社在章程中所規(guī)定的成員股金與實(shí)際不符成為普遍現(xiàn)象。

2.管理機(jī)制問題

不規(guī)范運(yùn)作的做法能否得到有效遏制，與管理機(jī)制是否健全有密切關(guān)聯(lián)。湖州市為農(nóng)民專業(yè)合作社的規(guī)范化建設(shè)創(chuàng)立了一整套管理機(jī)制，由農(nóng)業(yè)行政主管部門牽頭，林業(yè)、供銷、財(cái)政、工商等業(yè)務(wù)主管職能部門密切配合。這套管理機(jī)制在發(fā)揮了一定功效的同時(shí)，也存在一些缺陷。

農(nóng)經(jīng)部門是農(nóng)民專業(yè)社的主要業(yè)務(wù)主管部門。我國(guó)原來從中央到鄉(xiāng)鎮(zhèn)均設(shè)置農(nóng)經(jīng)機(jī)構(gòu)，且屬于行政編制。20世紀(jì)90年代，由于行政機(jī)構(gòu)改革，某些鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤銷了農(nóng)經(jīng)部門，原有工作人員參加事業(yè)單位競(jìng)聘上崗，掛靠農(nóng)辦、財(cái)政辦或農(nóng)技服務(wù)中心?；鶎愚r(nóng)經(jīng)部門的撤銷對(duì)農(nóng)經(jīng)工作的部署帶來了不便；機(jī)構(gòu)與編制的調(diào)整也導(dǎo)致了工作經(jīng)費(fèi)的緊張。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)無農(nóng)經(jīng)部門，也意味著無獨(dú)立的責(zé)任部門與工作經(jīng)費(fèi)?？h（區(qū)）一級(jí)雖然有農(nóng)經(jīng)部門，但承擔(dān)多項(xiàng)農(nóng)經(jīng)工作任務(wù)，經(jīng)費(fèi)緊張，人手緊缺，不利于農(nóng)民專業(yè)合作社監(jiān)管工作的開展。農(nóng)民專業(yè)合作社的監(jiān)管工作也需要財(cái)政、工商等職能部門的配合。調(diào)查表明，由于各主管部門具有獨(dú)立性，部門間的溝通與協(xié)調(diào)雖然取得了一些進(jìn)展，但總體而言尚待加強(qiáng)。例如工商部門所掌握的合作社登記注冊(cè)等信息未能及時(shí)與農(nóng)經(jīng)部門交流，稅務(wù)部門、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、供銷系統(tǒng)各自開展農(nóng)民專業(yè)合作社的培訓(xùn)與評(píng)比，職能交叉，力量分散，未能實(shí)現(xiàn)協(xié)同管理。

3.文化背景問題

農(nóng)民專業(yè)合作社的正式制度是外部導(dǎo)入的，雖然有國(guó)家法律的支撐，有業(yè)務(wù)主管部門的推動(dòng)，但是并不能脫離社會(huì)文化背景而獨(dú)立發(fā)揮作用。農(nóng)民合作組織所立足的環(huán)境是以傳統(tǒng)文化為基礎(chǔ)的中國(guó)農(nóng)村社會(huì)。根據(jù)著名社會(huì)學(xué)家、人類學(xué)家費(fèi)孝通先生的觀點(diǎn)，中國(guó)農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)是一種“差序格局”。[4]在這種格局之下中國(guó)文化傳統(tǒng)的一個(gè)重要特征就是重視非正式的社會(huì)關(guān)系和非正式制度安排，不重視理性化正式制度的建立與實(shí)施。合作社正式制度中“產(chǎn)權(quán)清晰”、“利益分明”、“民主監(jiān)督”等要求，與鄉(xiāng)土社會(huì)注重“人情”、“關(guān)系”、“面子”的文化背景有一定的互斥性。因此，該項(xiàng)制度要真正發(fā)揮作用，需要經(jīng)歷一個(gè)適應(yīng)的過程。另一方面，中國(guó)社會(huì)普遍存在一種不利于新制度推進(jìn)的非正式規(guī)范，即形式主義。形式主義的社會(huì)心理根源，在于李強(qiáng)教授所言的“心理二重區(qū)域”現(xiàn)象。在社會(huì)生活中表現(xiàn)為二元話語(yǔ)體系、二元記錄體系等現(xiàn)象。公開的一面是做給上級(jí)或他人看的，私密的一面才是真實(shí)的。這種心態(tài)在當(dāng)今經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活中產(chǎn)生了重要影響。[5]如社會(huì)各個(gè)行業(yè)為了迎接各類檢查、評(píng)比，紛紛“做材料”，其中一些內(nèi)容是虛假的?！岸涗涹w系”的風(fēng)氣成為當(dāng)前農(nóng)民專業(yè)合作社規(guī)范化建設(shè)的另一種不利的文化背景。

4.利益動(dòng)機(jī)問題

以上討論的是制度、文化、管理機(jī)制等外部環(huán)境問題，而正式制度究竟是落到實(shí)處還是流于形式，最終還要看當(dāng)事人的行為選擇。用社會(huì)學(xué)的術(shù)語(yǔ)來說，組織或者個(gè)人都可以看作是“行動(dòng)者”，即他們擁有自己的利益與目標(biāo)、并采用一定手段來維護(hù)自身利益、實(shí)現(xiàn)自己的目標(biāo)。

在現(xiàn)實(shí)生活中，我們發(fā)現(xiàn)，某些合作社的成立動(dòng)機(jī)存在問題，他們并非真正為了聯(lián)合農(nóng)戶、服務(wù)農(nóng)戶，而是為了滿足村、鎮(zhèn)建設(shè)中“農(nóng)民組織化”的考核指標(biāo)才成立合作社。這就是所謂的“目標(biāo)置換”問題。在目標(biāo)或者動(dòng)機(jī)出現(xiàn)問題的情況下，合作社的規(guī)范化建設(shè)很可能就流于形式。還有一些合作社確實(shí)是為了促進(jìn)組織化生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)而建立，但是在現(xiàn)階段可能無法真正達(dá)到規(guī)范化建設(shè)的制度要求，或者有可能實(shí)現(xiàn)，而合作社負(fù)責(zé)人卻不愿意推行。然而，組織只有適應(yīng)制度環(huán)境才能生存。要享受政府的扶持與優(yōu)惠政策，農(nóng)民專業(yè)合作社必須通過政府的檢查或?qū)徍?。在這種情況下，人們便按照要求制定了一套規(guī)章制度以應(yīng)付上級(jí)檢查，而在實(shí)際運(yùn)作中，這些規(guī)章制度根據(jù)成員的需要，或被架空，或被利用。

四、對(duì)策與建議

正式規(guī)范是合作社發(fā)展至關(guān)重要的社會(huì)資本。這種社會(huì)資本的產(chǎn)生過程可以分為兩個(gè)階段：一是正式規(guī)章制度的制定；二是規(guī)章制度的實(shí)施。在農(nóng)民專業(yè)合作社有法可依的今天，制度的實(shí)施是更為關(guān)鍵的一個(gè)步驟，若規(guī)章制度出臺(tái)后流于形式，則不能真正成為合作社發(fā)展的有效社會(huì)資本。在現(xiàn)階段，主管部門不僅要引導(dǎo)合作社制定規(guī)章制度，還要將更多的注意力放在制度的實(shí)施方面。具體來說包括如下方面：

1.調(diào)整主管部門的機(jī)構(gòu)設(shè)置

農(nóng)經(jīng)部門是農(nóng)民專業(yè)合作社的主要業(yè)務(wù)主管部門，也是農(nóng)業(yè)和農(nóng)村政策的貫徹者和執(zhí)行者。如前所述，在90年代的機(jī)構(gòu)改革中，有的地方農(nóng)經(jīng)部門被嚴(yán)重削弱，組織機(jī)制不順，工作經(jīng)費(fèi)緊張，人員少，不利于工作任務(wù)的完成。因此，推進(jìn)農(nóng)經(jīng)機(jī)構(gòu)的新一輪改革，充實(shí)農(nóng)經(jīng)隊(duì)伍，是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)管理工作的現(xiàn)實(shí)要求，也是農(nóng)民專業(yè)合作社建設(shè)的現(xiàn)實(shí)要求。

關(guān)于各級(jí)農(nóng)經(jīng)機(jī)構(gòu)的設(shè)置問題，《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于做好農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的意見》（中發(fā)[2003]3號(hào)）文件明確指出：“農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理工作面廣量大，政策性強(qiáng)，各級(jí)黨委和政府要高度重視，列入重要議事日程。要建立健全有權(quán)威的工作機(jī)構(gòu)和經(jīng)常性的工作制度……?！备鶕?jù)上述文件，本課題組建議：首先，在某些撤銷農(nóng)經(jīng)機(jī)構(gòu)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，要恢復(fù)農(nóng)經(jīng)部門的設(shè)置，使農(nóng)經(jīng)組織體系從省廳到鄉(xiāng)鎮(zhèn)能夠一條線貫通。其次，鑒于農(nóng)經(jīng)部門任務(wù)繁重的現(xiàn)實(shí)情況，增加崗位設(shè)置，充實(shí)農(nóng)經(jīng)工作隊(duì)伍。只有這樣，才能夠與農(nóng)經(jīng)工作的重要性相適應(yīng)，才能更好地保障農(nóng)經(jīng)工作任務(wù)的完成。

2.建立各部門的橫向協(xié)作機(jī)制

農(nóng)民專業(yè)合作社的規(guī)范化建設(shè)是一個(gè)系統(tǒng)工程。農(nóng)業(yè)局是主要的主管部門，但同時(shí)也需要林業(yè)、財(cái)政、稅務(wù)、科技、供銷、質(zhì)監(jiān)等部門的密切配合。在農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展過程中，上述部門已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了一定程度的協(xié)作，但是總體而言溝通與協(xié)調(diào)還有待加強(qiáng)。浙江省農(nóng)業(yè)廳2008年提出了農(nóng)民專業(yè)合作社工作會(huì)議的新要求，要將合作社建設(shè)成為集 “生產(chǎn)、供銷、信用”三種功能為一體的合作組織，這就更需要農(nóng)業(yè)、金融、供銷等部門的通力合作。因此，筆者建議，要在各相關(guān)部門之間建立常規(guī)的信息溝通機(jī)制、意見協(xié)調(diào)機(jī)制與合作管理機(jī)制。首先，定期互通信息，并在此基礎(chǔ)上建立農(nóng)民專業(yè)合作社的信息匯總制度。其次，通過聯(lián)席會(huì)議、電話會(huì)議等方式，增加各方互動(dòng)頻率，加強(qiáng)各方的意見溝通與協(xié)調(diào)。第三，各業(yè)務(wù)管理部門聯(lián)手進(jìn)行合作社的培訓(xùn)、管理與評(píng)比，建立長(zhǎng)期的合作機(jī)制。

3.發(fā)揮合作社聯(lián)合會(huì)的自律功能

農(nóng)民專業(yè)合作社是獨(dú)立的市場(chǎng)主體。主管部門在合作社發(fā)展中的職能定位是扶持與引導(dǎo)，而不是直接干涉合作社的日常建設(shè)與經(jīng)營(yíng)行為。這種定位，為合作社提供了發(fā)展空間的同時(shí)，也導(dǎo)致主管部門對(duì)不規(guī)范運(yùn)作控制乏力。那么，在尊重合作社自主權(quán)的前提下，可以采用什么途徑加強(qiáng)對(duì)合作社的控制，發(fā)達(dá)國(guó)家的普遍做法是發(fā)揮合作社聯(lián)社的行業(yè)自律功能。例如，美國(guó)農(nóng)場(chǎng)局聯(lián)合會(huì)是覆蓋美國(guó)聯(lián)邦到州縣的網(wǎng)絡(luò)組織，覆蓋全美470多萬個(gè)家庭以及340多萬個(gè)農(nóng)場(chǎng)。在日本，農(nóng)協(xié)是覆蓋全國(guó)的，分為基層（市町村）、地方（都道府縣）和中央（全國(guó)）三級(jí)組織。[6]農(nóng)民合作組織之間的聯(lián)合，不僅能夠?qū)崿F(xiàn)更大范圍內(nèi)的組織化生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，也能夠發(fā)揮行業(yè)自律的功能，保障制度化運(yùn)作。

行業(yè)自律包括兩個(gè)方面，一方面是對(duì)國(guó)家法律、法規(guī)、政策的遵守和貫徹；另一方面是以行業(yè)內(nèi)的行規(guī)行約制約自己的行為。在農(nóng)民專業(yè)合作社的建設(shè)中，我國(guó)已認(rèn)識(shí)到了合作社聯(lián)合社的重要性。浙江省于2007年就啟動(dòng)了農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合會(huì)的建設(shè)工作。今后需進(jìn)一步推動(dòng)合作社聯(lián)合會(huì)的工作，挖掘其行業(yè)自律的功能。

4.創(chuàng)新農(nóng)民專業(yè)合作社考評(píng)方法

當(dāng)前對(duì)示范性合作社的評(píng)比方式以材料評(píng)閱為主，現(xiàn)場(chǎng)驗(yàn)收為輔的方式。由于農(nóng)經(jīng)部門人手緊張，要對(duì)大量合作社進(jìn)行深入考察存在困難，有的基層工作人員就放松了實(shí)地考察環(huán)節(jié)。建議今后在各個(gè)層次的規(guī)范化建設(shè)與示范性合作社評(píng)選中，在審閱合作社上交的書面材料的同時(shí)，更要注重了解合作社的實(shí)際運(yùn)作狀況；不僅要與合作社精英分子相接觸，更要與普通社員交流；不僅要有事先預(yù)約的座談，更要有不期而至的考察，使規(guī)范化建設(shè)落腳于現(xiàn)實(shí)運(yùn)作環(huán)節(jié)。在加強(qiáng)監(jiān)管的同時(shí)，必然面臨人手不足的問題。如何解決監(jiān)管力度與人手不足之間的矛盾，我們認(rèn)為，一方面，可以將工作需要與高校實(shí)習(xí)與社會(huì)實(shí)踐的需求相結(jié)合；另一方面，可以實(shí)行不定期的抽查制度。例如由農(nóng)經(jīng)部門隨機(jī)抽取一些合作社的社員直接進(jìn)行溝通，如此可以較為有效地控制某些合作社弄虛作假的現(xiàn)象。

5.引導(dǎo)鄉(xiāng)土文化觀念的轉(zhuǎn)變

鄉(xiāng)土社會(huì)的某些文化觀念與農(nóng)民專業(yè)合作社法所蘊(yùn)涵的理念有一定的互斥性?！安钚蚋窬帧钡奈幕尘皩?dǎo)致特殊主義的信任與社會(huì)關(guān)系；“重人情”的行動(dòng)取向成為制度化理性互惠的阻力，形式主義的潛規(guī)則使合作社正式規(guī)范難以落到實(shí)處。針對(duì)上述情況，在農(nóng)民專業(yè)合作社的規(guī)范化建設(shè)中，要加強(qiáng)對(duì)《農(nóng)民專業(yè)合作社法》及相關(guān)法規(guī)的宣傳力度，對(duì)合作社負(fù)責(zé)人與農(nóng)戶進(jìn)行教育和引導(dǎo)，使之充分了解農(nóng)民專業(yè)合作社的宗旨與制度。要幫助合作社負(fù)責(zé)人轉(zhuǎn)變觀念，要求他們不僅重生產(chǎn)，也要重管理；不僅重效率，也要重公平。使他們逐步放棄家長(zhǎng)制的作風(fēng)，接受民主化的運(yùn)作方式，與并認(rèn)識(shí)到“表面一套，實(shí)際一套”的二元規(guī)范體系的危害。幫助合作社成員突破鄉(xiāng)土人情的束縛，培養(yǎng)“責(zé)權(quán)利”相統(tǒng)一的意識(shí)，接受與經(jīng)濟(jì)組織相適應(yīng)的理性化操作方式。

6.進(jìn)行適度而有效的獎(jiǎng)懲

規(guī)范化建設(shè)對(duì)于農(nóng)民專業(yè)合作社而言意味著制度的創(chuàng)新或變遷，也意味著創(chuàng)新后的制度規(guī)范能夠有效發(fā)揮功能。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的代表人物諾思認(rèn)為，制度創(chuàng)新的充分條件是 “創(chuàng)新可能獲得的潛在利潤(rùn)大于為獲取利潤(rùn)而支付的成本”。[7]科爾曼則認(rèn)為，有效規(guī)范的確立是建立在賞罰的基礎(chǔ)上的，即遵守規(guī)范會(huì)得到獎(jiǎng)賞，違反規(guī)定會(huì)遭到懲罰，只有這樣，規(guī)范才能真正發(fā)揮作用，成為“有效規(guī)范”。[8]在規(guī)范化建設(shè)中，為了滿足股金設(shè)置、民主管理與盈余返還等方面的要求，合作社核心成員可能要讓渡一些利益或權(quán)力，這是他們?yōu)橹贫葎?chuàng)新所付出的成本。而規(guī)范化運(yùn)作的收益在短期之內(nèi)可能難以直接體現(xiàn)，在這種情況下，外部的政策優(yōu)惠與資金支持就構(gòu)成了規(guī)范化建設(shè)的直接“利潤(rùn)”。因此，只有加大對(duì)規(guī)范化建設(shè)的資金支持力度與政策優(yōu)惠程度，才能改變不規(guī)范運(yùn)作的行為。與此同時(shí)，對(duì)于弄虛作假、形式主義的做法，要適當(dāng)運(yùn)用懲罰措施，從而改變形式主義的做法，使農(nóng)民專業(yè)合作社逐漸走出“不規(guī)范運(yùn)作”的困境。

[1]周春芳.我國(guó)農(nóng)民專業(yè)合作社規(guī)范發(fā)展中的矛盾及其思考[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2009，（10）：119.

[2]任坐田.農(nóng)民專業(yè)合作社產(chǎn)權(quán)制度的創(chuàng)新與規(guī)范 [J].生產(chǎn)力研究，2008，（14）：33.

[3]崔寶玉.股份合作社運(yùn)行規(guī)范化的實(shí)證分析[J].西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2009，（2）：1.

[4]費(fèi)孝通.鄉(xiāng)土社會(huì) 生育制度[M].北京：北京大學(xué)出版社，1998.26.

[5]李強(qiáng).“心理二重區(qū)域”與中國(guó)的問卷調(diào)查[J].社會(huì)學(xué)研究，2000，（2）：40-42.

[6]王景新.鄉(xiāng)村新型合作經(jīng)濟(jì)組織崛起[M].北京：中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社.2005.40、111.

[7]孫亞范.新型農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展研究[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社.2006.285.

[8]科爾曼.社會(huì)理論的基礎(chǔ)[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，1999.284.

（責(zé)任編輯：王 華）

F832.35

A

1673-5684（2010）04-0023-05

2010-06-28

［基金項(xiàng)目］本文為教育部人文社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目“基于社會(huì)資本建構(gòu)的農(nóng)民合作組織治理研究”（09YJA630033）的研究成果之一。湖州市農(nóng)業(yè)局姚益民與楊建平處長(zhǎng)對(duì)本課題的調(diào)研給予了大力支持，在此表示感謝。

趙凌云（1973-），女，浙江江山人，上海青年管理干部學(xué)院副教授，碩士，研究方向：經(jīng)濟(jì)社會(huì)學(xué)，發(fā)展社會(huì)學(xué)。