陳曉寧

(南京大學 法學院,江蘇 南京 210093)

論三方機制下工會的角色定位*

陳曉寧

(南京大學 法學院,江蘇 南京 210093)

三方機制是國際勞工組織創(chuàng)建的處理勞動關系的一種機構和運作機制。三方機制與勞動合同、集體合同制度一起構成了穩(wěn)定、協(xié)調(diào)和規(guī)范勞動關系的體系。目前,在我國三方機制下,作為代表勞動者的工會,在利益代表、維權能力、覆蓋面等方面還存在一些問題,需進一步重視工會地位、突出工會維權職能、正確處理政府和工會的關系等方面來明確定位工會角色,從而建立健全我國處理勞動關系的三方機制。

勞動關系;三方機制;工會角色;定位

一、三方機制的概念及產(chǎn)生背景

(一)三方機制的概念

三方機制是國際勞工組織創(chuàng)建的一種特殊制度。該組織實行“三方代表”原則,各國代表團由政府二人,勞動者、雇主代表各一人構成,三方都參加各類會議和機構,獨立表決。根據(jù)國際勞工組織 1976年 144號《三方協(xié)商促進國際勞工標準公約》規(guī)定,三方機制是指政府 (通常以勞動部門為代表)、雇主 (企業(yè))組織和工人組織之間,就制定和實施經(jīng)濟與社會政策而進行的所有交往和活動,即由政府、雇主 (企業(yè))和工會通過一定的組織機構和運作機制共同處理所有涉及勞動關系的問題。它包括勞動爭議仲裁委員會組織機構的設立、仲裁員仲裁制度的實行、仲裁辦案程序的建立、仲裁庭審方式的使用等一系列運作過程。

(二)我國三方機制產(chǎn)生的背景

隨著市場經(jīng)濟體制的逐步確立和深化,我國勞動關系發(fā)生了極為深刻的變化。伴隨著新舊體制的更替進程,勞動者和勞動力使用者的利益差別不斷擴大,勞動者和用人單位的矛盾日益凸現(xiàn)。資料顯示,我國近年來勞動爭議不僅在總量上持續(xù)增長,同時集體勞動爭議和突發(fā)事件的規(guī)模不斷擴大。隨著產(chǎn)業(yè)結構的調(diào)整,城鎮(zhèn)登記失業(yè)率也逐年攀升。種種跡象表明,我國現(xiàn)實勞動關系矛盾已十分突出,若不及時應對勢必對社會穩(wěn)定和經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展構成巨大的威脅。因此,勞動關系除依靠勞動合同、集體合同和爭議處理制度等微觀調(diào)整制度外,迫切需要在宏觀層次上建立由政府、工會和雇主組織組成的三方機制,以在整體上協(xié)調(diào)勞動關系。

我國 2001年新《工會法》第 34條第 2款規(guī)定:“各級人民政府勞動行政部門應當會同同級工會和企業(yè)方面代表,建立勞動關系三方協(xié)商機制,共同研究解決勞動關系方面的重大問題”。這是我國首次在法律中明確規(guī)定建立勞動關系三方協(xié)商機制,這一制度的產(chǎn)生適應了市場經(jīng)濟體制下協(xié)調(diào)勞動關系的客觀需要,是維護廣大職工利益,促進經(jīng)濟發(fā)展,維護社會穩(wěn)定,推動社會主義現(xiàn)代化建設的重要保證。

二、我國勞動關系三方協(xié)商機制存在的問題

(一)三方協(xié)商機制相關法律不完善

1990年,全國人大常委會批準國際勞工組織《三方協(xié)商促進實施國際勞工標準公約》(第144號),國務院提請審議的說明指出,批準這項公約旨在建立一項工作程序,以便就涉及勞動者權益的國際勞工公約的制訂、批準、實施及其監(jiān)督檢查等,進行國家一級的政府與雇主和工會組織代表間的協(xié)商,使各方意見都能得到充分反映。除了《工會法》第 34條第 2款明確規(guī)定建立勞動關系三方協(xié)商機制外,在《勞動法》(1995年)對三方機制做出了原則性的規(guī)定,第 80條規(guī)定:“在用人單位內(nèi),可以設立勞動爭議調(diào)解委員會。勞動爭議調(diào)解委員會由職工代表、用人單位代表和工會代表組成。”第 81條規(guī)定:“勞動爭議仲裁委員會由勞動行政部門代表、同級工會代表、用人單位方面的代表組成。”《勞動法》對三方機制的建立是從勞動爭議處理機構的組成人員來進行規(guī)定的,兩個機構的組成人員有一定的不同,并且沒有涉及到勞動關系三方協(xié)商機制的建立。2008年 1月 1日實施的《勞動合同法》第 5條規(guī)定:“縣級以上人民政府勞動行政部門會同工會和企業(yè)方面代表,建立健全協(xié)調(diào)勞動關系三方機制,共同研究解決有關勞動關系的重大問題。”2008年 5月 1日實施的《勞動爭議調(diào)解仲裁法》第 8條規(guī)定:“縣級以上人民政府勞動行政部門會同工會和企業(yè)方面代表建立協(xié)調(diào)勞動關系三方機制,共同研究解決勞動爭議的重大問題。”另外,第 10條規(guī)定:“企業(yè)勞動爭議調(diào)解委員會由職工代表和企業(yè)代表組成。”第 19條規(guī)定:“勞動爭議仲裁委員會由勞動行政部門代表、工會代表和企業(yè)方面代表組成?！眲趧訝幾h調(diào)解仲裁法是勞動爭議處理的專門性法律規(guī)定,重復強調(diào)了建立協(xié)調(diào)勞動關系三方機制的重要性;但對企業(yè)勞動爭議調(diào)解委員會組成人員的規(guī)定和勞動法規(guī)定的不同,只有職工代表和企業(yè)代表組成,沒有工會代表,原因在于職工代表和工會代表有重復,否則三方人員實質(zhì)只有兩方人員,會造成協(xié)商機制的不公平?？梢姮F(xiàn)行的《勞動合同法》、《勞動法》、《工會法》、《勞動爭議調(diào)解仲裁法》等法律法規(guī)構成了我國三方機制立法的基本框架,但是我們發(fā)現(xiàn)能夠直接用于調(diào)整具體運行和實際操作的規(guī)則還是匱乏和不足的。三方機制作為勞動法律體系的一個組成部分,從一定意義上,其整體調(diào)整的作用要遠高于勞動合同和集體合同?？梢哉f,如果沒有完善健全的三方機制,勞動法律體系就是不完整的。

(二)三方協(xié)商機制中工會代表和企業(yè)代表的代表性問題

在三方機制中,工會代表和企業(yè)代表是重要的參與者、最終意見的決策者和執(zhí)行者,工會和雇主組織是否具有代表性是決定三方機制構成的前提,更是決定三方協(xié)調(diào)機制能否得以順利運行的保證。現(xiàn)實中,工會和雇主組織呈現(xiàn)出一種失衡狀態(tài)。

從雇主組織本身來看,企業(yè)聯(lián)合會、企業(yè)家協(xié)會、商會、行業(yè)總公司等,誰是適格的雇主組織呢?況且,現(xiàn)存的這些組織尚不能完全覆蓋整個雇主群體。因此我國目前的雇主組織缺乏一定的廣泛代表性。

從工會本身來看,我國工會的力量格局和權利意識還沒有得到很好的形成與發(fā)展,工會的實際地位受到一定環(huán)境的制約。如何切實落實工會的維權職能是擺在工會和勞工立法者面前的一道難題。

在社會和產(chǎn)業(yè)層面,工會組織在組織體系、機構設置和人員配備等方面具有相對的優(yōu)勢,而雇主組織則顯薄弱;而在企業(yè)層面,強資本,弱勞工使工會的實際地位和作用在發(fā)揮作用上會受到一定的影響。

(三)三方協(xié)商機制中政府的積極性和主動性問題

我國勞動關系三方協(xié)商機制從無到有,取決于政府利用公權力的推動和主導,按照市場經(jīng)濟的要求,政府部門在協(xié)調(diào)勞動關系方面的主要職能是:立法、指導、服務和監(jiān)督檢查。而現(xiàn)實中,政府部門往往會過多加入自身意愿,約束了雇主組織和其他方的自主協(xié)商。另外,政府對勞動事務的管理,主要是通過勞動行政部門來實現(xiàn)的,所以通常是由勞動行政部門代表政府參與勞動關系三方協(xié)商。勞動行政部門在三方協(xié)商中具有組織、引導、協(xié)調(diào)的職能,為推進三方協(xié)商起積極的導向作用。從目前的情況來看,一些地方勞動行政部門對建立勞動關系三方協(xié)商機制的認識不到位,處于被動地位,由工會組織牽頭的現(xiàn)象較多,而工會由于自身的職責和組織功能限制,在起牽頭作用時也會受到制約。

三、新時期我國工會存在的問題分析

自 1925年 5月 1日中華全國總工會正式成立至今,我國工會運動已經(jīng)走過了 85年的光輝歷程。毋庸置疑,它們在職工維權和國家經(jīng)濟秩序的穩(wěn)定等諸多方面發(fā)揮了舉足輕重的作用。然而,在現(xiàn)今勞動關系歸屬企業(yè)化、主體明晰化、調(diào)控契約化和利益矛盾擴大化的趨勢下,工會作用的發(fā)揮應適應新時期的變化,與時俱進。

(一)工會的利益代表問題

作為黨聯(lián)系工人階級的群眾組織,我國工會被賦予“紐帶”和“橋梁”的作用。在市場經(jīng)濟體制下,從職業(yè)團體的角度理解工會,其職能應當以維護勞動者的權益為主要職能。但現(xiàn)實情況是,我國國有部門的工會組織仍然處于一個轉型時期,工會組織在代表職工和維護職工經(jīng)濟權益方面所發(fā)揮的作用有待加強,集體談判制度也不夠健全。2001年《工會法》將維護職工合法權益作為工會的基本職責,其中第 6條規(guī)定:“維護職工合法權益是工會的基本職責。工會在維護全國人民總體利益的同時,代表和維護職工的合法權益”?！秳趧臃ā返?7條規(guī)定,“工會代表和維護勞動者的合法權益”。說明工會應全面代表和維護職工的政治利益、經(jīng)濟利益,同時也應維護全國人民的利益。

(二)工會的組織覆蓋面問題

1992年《工會法》規(guī)定:“工會是職工自愿結合的工人階級的群眾組織?！薄霸谥袊硟?nèi)的企業(yè)、事業(yè)單位、機關中以工資收入為主要生活來源的體力勞動者和腦力勞動者,不分民族、種族、性別、職業(yè)、宗教信仰、教育程度,都有依法參加和組織工會的權力”。按照工資勞動者的這一內(nèi)涵,我國職工主要由以下幾部分構成:國有和城鎮(zhèn)集體單位的工資勞動者、城鎮(zhèn)合資合營和私營企業(yè)的工資勞動者、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的工資勞動者、外資企業(yè)工資勞動者、其它以各種形式被雇傭的雇員,對這幾部分人員合計,2004年底我國職工隊伍的規(guī)模應在 3億人左右,約占全國就業(yè)人數(shù)的 40%,但據(jù)全國總工會統(tǒng)計,2004年底參加工會組織的會員人數(shù)僅有 1.37億人,還不到職工人數(shù)的一半。究其原因,與一些地方領導過分考慮投資環(huán)境,片面強調(diào)投資方利益,忽視對職工利益的保護有關,還有與企業(yè)經(jīng)營者將建立工會看成為增加成本并且會給人員管理上增加困難有關。

(三)工會的維權能力問題

2001年《工會法》在賦予了工會多項權利的同時,也明確規(guī)定了工會的兩大工作機制:一是平等協(xié)商,簽訂集體合同的機制;二是職工代表大會機制,建立職代會制度。職代會制度盡管建立較早,但是許多單位還沒有完全達到企事業(yè)民主管理基本形式這一程度。有的企事業(yè)單位的職代會權力沒有得到全面落實。在維權手段上,工會更多的是提供法律政策咨詢,反映情況,積極呼吁。當職工的合法權益受到侵犯時,工會需要和勞動執(zhí)法部門,安全監(jiān)察部門配合來實現(xiàn)對職工合法權益的維護,工會自身缺乏強有力的維權手段。另外,人力資源能力缺乏有效的開發(fā)與管理。目前,由于工會工作也面臨著專業(yè)化、職業(yè)化等方面的要求,對大量的事務工作難免會出現(xiàn)疲于應付,創(chuàng)新度不夠。最后,資金缺乏。資金短缺成為工會維權工作的“瓶頸”、“老大難”問題,影響了維權工作的深入開展。

四、在建立健全三方機制中工會角色的發(fā)揮

我國目前勞動關系及勞動爭議處理的現(xiàn)狀,不是非常有利于我國市場化改革的方向,可能會影響社會的穩(wěn)定和諧,因此,對勞動關系的正確處理,根本出路在于在強化工會力量和作用的基礎上,改變目前勞資力量失衡的狀況。在建立健全三方機制的基礎上,在平等、協(xié)商、公正、合作的原則下,工會應找準自己的位置,充分發(fā)揮職工利益代表的作用。為此,可以從以下幾個方面入手:

(一)防患未然,建立健全三方協(xié)商機制

1.加強法律的可操作性。當前情況下,要以國家實施集體合同、勞動合同和勞動爭議調(diào)解仲裁法為契機,制定和完善有關三方機制的法律法規(guī),進一步將三方協(xié)商機制工作納入法制化軌道,保障三方協(xié)商機制的主體適位和有效運行,增強可操作性。一方面,工會與人力資源和社會保障部門共同做好有關勞動法律法規(guī)貫徹實施情況的監(jiān)督檢查工作;另一方面,各企業(yè)與勞動者簽訂合同時,一定要依據(jù)《勞動法》、 《工會法》、《勞動合同法》等相關法律法規(guī),結合企業(yè)實際,制定操作性強、雙方權利義務明確的勞動合同。

2.建立健全集體合同立法。集體合同制度是三方機制中最基礎和核心的組成,蘊涵了三方機制中對話與協(xié)商的基本含義及價值取向。目前國內(nèi)集體合同立法應當對各種所有制以不同形式、形態(tài)的企業(yè)作出統(tǒng)一的基本規(guī)制,具體規(guī)定勞動者和用人單位雙方的適合代表主體、談判和合同事項、磋商、簽訂和變更程序、政府的介入時機和程度、合同的效力等。特別是要對雇主組織的主體地位和職能作出明確規(guī)定,確保雇主組織的法定代表性和實效性。同時健全配套法律法規(guī),構筑和夯實確保三方機制有效運行的制度平臺和環(huán)境基礎。

(二)明確定位工會角色

1.工會的重要地位不可忽視

工會是工人階級最廣泛的群眾組織,是維護國家和社會穩(wěn)定的重要支柱,因此,在發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟過程中,必須重視工會的地位和充分發(fā)揮其作用。

2.維護職工權益職能依然是我國工會的基本職能

我國經(jīng)過 30多年的改革開放,當前已初步建立社會主義市場經(jīng)濟體制。然而,市場機制也不是萬能的,當現(xiàn)存的市場體制不足以解決企業(yè)職工維權難的問題,客觀上需要一個外力的介入,這個外力只能主要來自于政府 (廣義)。政府對職工維權的介入又可以有三種選擇:政府、社會保障體系和工會。相對于政府職能的廣泛,社會保障體系更多的限于最低保障水平,維權還應是工會。盡管開展工會工作面臨一定的困難,但工會功能不能淡化、虛化,不能僅僅限于“送溫暖”,而應調(diào)整好其應有位置,發(fā)揮其應有作用。

3.正確處理政府和工會的關系

要充分發(fā)揮工會的維權職能,必須真正理順工會與政府的關系。除了思想觀念的轉變外,重點要把握以下幾個方面:

(1)通過立法,明確規(guī)定工會與政府的關系

在民主法治化進程中,為了理順二者之間的關系,首先要國家保障工會參與國家社會事務的權利,在討論有關職工重大權益的問題上工會有表決權,有立法倡議權。其次,建議增加工會擁有行政復議權,當發(fā)生政府部門或工作人員侵犯職工合法權益的時候,工會有權提出復議,并保證復議程序的公平、公正。

(2)健全制度,明確工會民主參與的權利和義務

首先,健全完善工會參與制度。在研究制定有關國家和地方的經(jīng)濟社會發(fā)展計劃以及制定重大方針政策時,凡涉及職工切身利益的問題,要有工會組織參加,工會有決策權。其次,健全具有法律權威的勞動仲裁機構。隨著勞動爭議日益增多,工會應代表職工參與勞動爭議的仲裁工作。再次,完善職工養(yǎng)老醫(yī)療住房的社會化保險制度、職工最低工資制度。最后,建立工會與政府的協(xié)商制度,及時協(xié)商解決涉及職工權益的重大問題。

(3)加強工會組織自身的能力建設

要理順工會與政府的關系,一個重要的內(nèi)部條件就是要加強工會組織自身能力建設。首先工會進行組織設計的根本目的在于有效維權,要使工會維權的各項活動都落實到具體的工作崗位,建立區(qū)域性和行業(yè)性的工會組織。其次,工會工作要持續(xù)地適應復雜多變的環(huán)境,必須在組織機構設計中有一定的靈活性和適應性。針對目前的實際情況,可以按照自上而下地成立工會聯(lián)合會和自下而上建立基層組織并廣泛發(fā)展會員相結合的辦法,加快工會聯(lián)合會和基層工會組織的建立,保護基層工會干部的積極性。再次,必須充分考慮人力資源的開發(fā)利用。在干部的配備上,要打破封閉,選拔一批具有服務職工精神并兼?zhèn)錁I(yè)務能力的工會干部充實到基層去,并進行垂直管理的試點,以降低工會對企業(yè)管理層的依附。

(三)通過三方機制,發(fā)揮工會作用

1.發(fā)揮工會在民主管理中的作用

民主管理是現(xiàn)代企業(yè)管理制度的重要內(nèi)容。職工與單位之間形成的勞動關系不是簡單的勞動力買賣關系。而工會組織的群眾性、民主性的特點,決定了職工民主管理、民主參與和民主監(jiān)督的大量活動需要由工會來具體組織落實。職工參加民主管理的素質(zhì)提高也需要工會來體現(xiàn),民主管理質(zhì)量的提高,需要工會來推進。

2.加大工會在三方機制中處理勞動爭議的作用

工會的性質(zhì)和職能決定了工會在爭議處理過程中有著非常重要的作用。參與勞動爭議處理也是工會協(xié)調(diào)勞動關系、維護職工合法權益的重要體現(xiàn)。因此,工會應依據(jù)其組織網(wǎng)絡,一是建立專業(yè)基層調(diào)解組織;二是宣傳勞動爭議業(yè)務知識;三是發(fā)揮基層調(diào)解作用。

3.發(fā)揮工會在維護職工合法權益中的職能作用

維護勞動者的合法權益是工會的天職。勞動關系實質(zhì)上是一種利益關系。勞動關系的內(nèi)容就是雙方主體所享有的權利和承擔的義務。為了保障勞動者這些權利的實現(xiàn),用人單位應當依法建立和完善規(guī)章制度,提供各種必要的條件。工會作為職工利益的代表,應當以維護職工合法權益為己任,并使職工的各項權利真正得以實現(xiàn)。因此,維權是工會的基本職責,是工會安身立命、存在和發(fā)展的基礎,也是社會和歷史的必然要求。

4.加強工會在勞動法律執(zhí)行情況監(jiān)督中的作用

工會與勞動生產(chǎn)第一線的職工保持著最密切的聯(lián)系,最了解情況,最有發(fā)言權,也有維護職工合法權益的實踐經(jīng)驗。在市場經(jīng)濟條件下,工會的監(jiān)督作用越來越重要,工會應按照《工會法》、《勞動法》、《勞動合同法》等所賦予的職權,一是加強對勞動法律法規(guī)執(zhí)行情況的監(jiān)督,一旦發(fā)現(xiàn)用人單位違反勞動法律、法規(guī),工會應當與用人單位交涉,要求用人單位采取措施予以改正,用人單位拒不改正的,工會可以請求依法作出處理;二是工會要支持職工依法舉報、控告用人單位違反勞動法律法規(guī)的行為;三是工會還要利用媒體進行輿論監(jiān)督,形成輿論氛圍;四是工會利用宣傳陣地,積極開展勞動法律法規(guī)執(zhí)行情況的宣傳,鼓勵職工積極維權。

〔1〕黃河濤,趙健杰 .論工會維權的發(fā)展趨勢與對策 〔J〕.中國勞動關系學院學報,2005,(6).

〔2〕班玉環(huán) .淺談三方性原則和三方機制 〔J〕.中國勞動,2002,(6).

〔3〕李德齊 .三方協(xié)商機制的建立任重道遠 [J].工會理論與實踐,2003,(5).

〔4〕孫德強 .現(xiàn)代工會法律制度構建 〔M〕.北京:中國法制出版社,2007.

〔5〕宋長青 .我國多數(shù)職工沒有參加工會 〔J〕.經(jīng)濟參要,2006,(4).

〔6〕裴勁松,焦自英 .勞動關系三方協(xié)商機制亟待完善 〔J〕.熱點聚焦,2009,(7).

The Role of Trade Un ion in TripartiteM echan ism

Chen Xiaon ing
(Nanjing University,Nanjing210093,Jiangsu Province,China)

Tripartite mechanis m is a kind of institutions created by the InternationalLaborOrganization in order to solve the problems of labor relations.Tripartite mechanis m,labor contract and collective contract formed the system of coordinating and regulating labor relations.Atpresent,as the representative of laborers,trade unions in China still have some problemsofprotection ability,coverage and so on.We should paymore attention to the statusof trade unions in tripartitemechanism and theirprotection function,correctly handle the relation be tween the government and trade unions so as to set up and improve the tripartite mechanis m in China.

labor relations;tripartite mechanism;trade union’s role;orientation

D412.6

A

1673-2375(2010)05-0070-05

2010-07-07

陳曉寧 (1956—),女,江蘇南京人,大學,南京大學法學院副處級調(diào)研員,主要從事勞動法、工會理論研究。

[責任編輯:曾 軍]